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徐世榮：掛著羊頭的全國區域計畫 只會有更多的張藥房老闆！
天兔強烈颱風來襲，再度讓大家憶起過往風災所發生的許多土石流及重大天然災害。為了
解決或減緩這些災害，這些年來我們都寄望於國土計畫法的制訂，以為該法的通過與執行
必將可以解決這些問題。惟國土計畫法草案雖已多次送進立法院，但離三讀通過仍然是遙
遙無期，在此情況之下，行政單位另立巧門，欲以全國區域計畫來替代國土計畫法，內政
部並於今年八月提出「全國區域計畫（草案）」，非常值得大家的關注。
全國區域計畫只會土地房屋不公義擴大
與國土計畫法草案一樣，表面上，全國區域計畫（草案）似乎也是非常注重國土保育、永
續海岸、農地保護及全國糧食安全，但這恐是虛晃一招，因為其真正的目的卻是在於「建
立計畫指導使用機制及簡化審議流程」，這包含了二個重點：（1）未來直轄市及縣市得
自行辦理新訂或擴大都市計畫，無須再提區委會審議；至於環評部分也將大幅簡化，未來
將只辦理全區域的政策環評，不再辦理10公頃以上的新訂都市計畫案；（2）訂定「開發
利用申請設施型使用分區變更區位」指導原則，簡化開發許可之審查流程，這使得全國區
域計畫（草案）有極大篇幅皆是著重於非都市土地的重新分類及開發變更使用，而這可能
才是全國區域計畫（草案）的真正重點。
非常關鍵地，在全國區域計畫（草案）中，非都市土地將重新進行分類，分為「資源型使
用分區」及「設施型使用分區」。為何要如此分類？其分別之定義為何？全國區域計畫（
草案）並未有清楚之說明。針對後者，並將訂定「開發利用申請設施型使用分區變更區位
之指導原則」，未來申請開發利用需辦理土地使用分區變更者，其申請許可條件得予以簡
化，並將訂定寬嚴不一之差別許可條件。
重新將非都市土地分類是個非常重要的議題，因為公共政策的著名研究學者長久以來就指
出「分類」對於公共政策制訂的重要性，例如，Deborah A. Stone就說，「政策制訂是對
於下列事項的恆常競爭，這包括了：分類的標準、項目的界線，及那些引導人們行動的觀
念的定義。」；另外，John W. Kindon也主張，「分析任何事情的第一步就是要把它放置
在適當的分類項目之中，人們看待一件事情將會因此有很大的差異，倘若我們將其放置在
不一樣的項目之中。因此，許多對於問題定義的爭辯都是在於將會使用何種的分類，及使
用的方法。你可能無法經由分類項目來評斷一個問題，但是這個分類將會結構了人們對於
這個問題許多重要面向的觀點。」由此進一步的引申，那就是，「分類」及其內涵並非客
觀中立的呈現在我們的社會，它其實是深受了主觀價值、利益及意識型態的影響。
全國區域計畫（草案）重新將非都市土地分為二類，多出一個「設施型使用分區」，雖然
巧妙地用環境容受力及成長管理予以包裝，但仔細觀其內容，非都市土地的快速變更開發
使用、不用環評、並讓地方政府直接擁有這個權力等，可能才是全國區域計畫（草案）的
真正目的！至於是否能夠減緩災害的發生，誰又在乎呢？
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這次全國區域計畫草案有幾項創新
1. 把北中南東四個區域計畫包裝成單一的區域計畫
2. 授權讓各縣市政府有明確依據可以擬定自己的縣市區域計畫
3. 授權地方政府得某些原則下，劃設「得申請設施型使用分區變更區位」
及「新訂或擴大都市計畫區位」，算是把規劃權下授予
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