全球化下的台灣農業發展與挑戰
吳榮杰
國立台灣大學農業經濟學系
一、 前言
「農為邦本」，農業在許多國家的經濟發展過程中都扮演相當重要的角色。台灣自光復以
來，政經情勢均有很大的轉變，在光復初期產值遠高於工業的農業，隨著台灣經濟的快速
成長，其經濟地位逐漸呈現衰弱的現象，民國51年工業產值首度超過農業產值，農業生產
占國內生產毛額比率也從民國41年的32.22％降至91年的1.86％。雖然如此，農業在國家
社會整體發展過程所扮演的角色與所能發揮的功能仍深受肯定。
台灣的經濟發展由農業發展開始，藉由農業發展所累積的智慧、技術與資本轉用於工商業
，作為其發展的推動力。在工商部門快速成長後，農業仍肩負維護國計民生安全及穩定並
維持經濟韌性的重要任務。在經濟成長所得快速提高以後的現代社會中，農業更轉而扮演
提昇人民生活品質的角色，強調其提供農林漁牧產品之外的「多功能價值」（
multifunctionality）。
一九八０年代末期，全球加速推動農產品貿易自由化的腳步，使我國農業部門逐漸感受到
農產品市場開放的壓力。2002年台灣加入世界貿易組織（World Trade Organization，以
下簡稱WTO）以後，國內農業發展更直接面臨全球化的挑戰。在迅速變遷的國際經貿環境
下，台灣的農業結構也逐漸在調整轉變中，以因應時代變遷所可能帶來的負面衝擊，並積
極尋求永續發展的空間。
農業在台灣經濟發展過程中所扮演的角色與功能如何？台灣的農業在全球化下面臨哪些問
題與挑戰？未來如何迎接挑戰尋求發展？這些都是值得深入探討的課題。本文的目的即站
在農業經濟學者的角度，針對上述課題，闡述台灣農業發展的過去、現在與未來。
二、 台灣農業在經濟發展過程所扮演的角色與功能
經濟學家對於經濟發展的階段有不同的分類法，英國經濟學者Colin Clark把經濟發展過
程分為：以農業為主的初始社會、以製造業為主的工業社會、以及三級產業興起後的現代
社會這三個階段。從許多工業先進國家（如：美國、英國、日本等）的經濟發展過程均不
難看出這種經濟發展程序，因此這種由農業而工業，再進而為服務業的經濟發展過程已廣
泛被世人所接受。
由於農業發展早於工業發展，在工業化前期農業大多已具有相當程度的基礎及生產力，除
了提供社會必要的糧食之外，也提供原料給非農業部門以供加工製造，甚且有剩餘可供外
銷以賺取外匯並累積資本以供非農業部門投資所需。此外，農業部門也提供工業化所需要
的人力資源，且其本身也是非農業部門所生產的財貨及勞務之消費市場。因此，經濟發展
學者將農業對整體經濟發展的貢獻歸納成：產品的貢獻（product contribution）、生產
要素的貢獻（factor contribution，包括資本及勞動力的貢獻）及市場的貢獻（market
contribution）。
台灣的農業在經濟發展過程中，從支持經濟發展的主要部門轉變為維持經濟發展的次要部
門，其對於經濟發展的貢獻亦可大略歸納為產品、資本、勞動力及市場貢獻四大方面，唯
此等貢獻度之相對地位則隨經濟發展階段而有所更迭。
1945年台灣光復以後，由於水利設施的迅速重建與擴充，化學肥料的引進使用，土地改革
政策的推行，及農業技術推廣的成功，使台灣農業生產在1952年快速恢復至戰前的最高水
準。1953年起，政府推動了四期經建四年計畫。在此初期，農業是台灣經濟的重心，政府
以發展農業作為培養工業的基礎，其經濟發展策略主要為糧食增產，以應付人口成長之民
生所需及工業發展的原料需求，並以初級農產品及其加工品（如：稻米及砂糖）大量外銷
以賺取外匯。在1962年之前，農業在國內生產毛額所占比重仍大於工業，農產品出口值占
總出口值60％以上。自第四期經建四年計畫（1965年起），台灣的經濟發展邁入另一個新
的階段，由以往〝以農業培養工業〞的局面進入工業部門自力持續成長的階段。國內工業
發展基礎此時已大致建立，就業機會大增，農業部門遂提供了工業部門大量的勞動力。剩
餘勞動力的疏導降低了農業人口對土地的壓力，也提高了農業勞動的生產力。
1960年代農業就業人口開始萎縮的同時，台灣的工業開始蓬勃成長，工業生產力迅速提高
，且遠較農業快速。勞動生產力較低的農業部門就業人口在1970年代持續外流至其他部門
，作物種植面積與複種指數也持續下滑。雖然農業總產值及出口值仍在增長，但由於非農
業部門的成長速度高於農業部門，農業產值占國內生產毛額的比重及農產品出口占總出口
的比重自1960年代末期即迅速降低。
隨著經濟結構的轉變及國民所得的提高，國內糧食消費型態起了變化，農業生產結構也逐
漸改變。畜產品及漁產品占農業生產總值的比率均顯著提升。農作物類的生產結構也有明
顯的變化，稻米、甘蔗等普通農藝作物比重逐漸下降，蔬菜、水果等園藝作物則有顯著增
加。
在農產品對外貿易方面，其結構亦隨著國內農業發展的演進而有明顯的變化，1970年代農
產品外銷種類轉趨雜異化，除稻米、砂糖外，水果（包括：香蕉、柑桔及鳳梨等）及洋菇
罐頭、蘆筍罐頭及鳳梨罐頭等加工農產品的出口均快速成長。
在快速成長的經濟發展下，成長相對遲緩的農業部門逐漸處於部門間競爭劣勢，政府乃自
1973年推動「加速農村建設計畫」，一方面獎勵農民生產價值較高的漁、畜產品，一方面
以補貼及保護措施致力於國內糧食自給率的維持。價值較高的豬肉、鰻魚、蝦等魚、畜產
品及茶業、蔬果加工品逐漸成為台灣主要農產品出口項目。快速的經濟成長提高了國民消
費能力，也促進了農產品進口，1974年起，台灣農產品進口值超過了出口值，使台灣成為
農產品淨進口國。這一階段的經濟發展雖然已經邁入了〝以工業發展農業〞的階段，但農
業除了繼續提供國內部分農產品所需外，農業生產力的提高也導致農業實質所得及農民購
買力的增加，創造了農村地區對農用生產資材及對非農業部門財貨及勞務的民生消費需求
，間接帶動二、三級產業的興盛。部分農業所得的增加也透過儲蓄、投資及租稅方式移轉
至其他部門。因此，台灣農業在此一經濟發展階段所提供的市場及資本貢獻度較勞力及產
品貢獻度更為顯著。
三、 台灣農業發展在全球下所面臨的問題與挑戰
台灣的農業在經濟發展過程中確實扮演過相當重要的角色，但無可諱言的，其經濟地位無
論就產值、就業、貿易等方面的比重，都隨著工業化程度的加深而呈現顯著下滑的趨勢。
由於農業生產力的提升受制於農地等生產要素移動的僵固性、農業生產報酬遞減率、農業
基礎條件及其他法規制度的限制，使得農業生產力的提升受限而相對偏低；再加上所得及
需求價格彈性偏低，更不利於農業所得的提升，亦使得農業所得相對偏低。農業發展的問
題即顯現在這種相較於工業及服務業部門處於相對劣勢地位的實際現象。
具體而言，近年來大家較關切的台灣農業問題包括：如何提升農業競爭力、如何發展優質
農業、如何改善農產品行銷通路、如何提升農產品衛生品質、如何維護農民收益並保障農
民收益、如何強化農民組織功能、如何提升農業人力素質、如何強化農業在環境保護及水
土資源保育的功能、如何活化鄉村並縮小城鄉差距等。此外，由於我國已於2002年元旦正
式加入WTO，入會後不僅受到WTO國際規範的制約，也需履行入會前與各主要WTO會員國諮
商的承諾，而農產貿易自由化正是國際經貿組織自1980年代後期迄今積極推動的時代潮流
，因此，台灣的農業在近年來更面臨全球化的衝擊和挑戰。
WTO是在1995年元旦正式成立並取代GATT（關稅貿易總協定），以推動國際貿易自由化的
國際經貿組織。GATT透過烏拉圭回合多邊貿易談判，在1993年達成了「農業協定」（
Agreement on Agriculture），作為國際間規範農產品貿易自由化的主要公約，也是包括
我國在內的世界各國規劃或調整其境內農業政策與農業結構的主要依據。WTO成立後，繼
續於2000年3月起展開新回合農業談判，希望能於2005年達成進一步推動農產品貿易自由
化的共識。
雖然各國立場迥異，對各種自由化議題的訴求不盡相同，未來WTO農業談判可能達成的協
議內容亦尚未十分明朗，但是從目前談判的進展情形以及之前的「農業協定」內涵，可歸
納出國際間農產貿易自由化的未來趨勢：
（一） 農產貿易自由化是持續漸進的時代潮流，其自由化的速度或許可快可慢，其自由
化、全球化方向則是確定不變的。
（二） 非關稅貿易障礙已不能被恃為保護境內農業的措施，關稅也會被迫逐漸調降。
（三） 出口補貼等出口競爭行為，將受到更嚴密的約束。
（四） 境內支持措施將繼續存在，但價格支援及生產補貼等琥珀色及藍色措施將被迫逐
漸撤除，綠色措施（尤其是對資源保育、環境保護及食品安全有利的措施）將有更多存續
發展的空間。
（五） 開發中國家在自由化的幅度及速度上，將可能被賦予較優惠的特殊待遇。
從農產貿易自由化的趨勢可以明顯的看出，市場機能將逐漸發揮其功能，比較利益是決定
國際間農產品商業貿易行為的關鍵因素。各國政府將很難明目張膽地干預農產品進、出口
行為，對於境內農業的發展也僅能採取較不明顯干預市場機能的綠色措施予以協助。
就台灣等農產品淨進口國而言，由於農業曾受到正面的保護，一旦奉行農產貿易自由化政
策，境內農業難免在短期內遭受負面的衝擊，但自由化卻也是台灣農業因應調適時代潮流
後轉型升級的契機。
四、 全球化下台灣農業的發展方向
在國際競爭的大環境下，農業經營政策將從過去以提高生產力為重心轉變為以提升競爭力
為主軸。在知識經濟的時代裡，農業經營也須朝向市場化、商品化、企業化及國際化的方
向發展。
（一） 以組織合作力量克服小規模經營劣勢
小農經營由於缺乏規模經濟效果，單位生產成本通常高於大規模商業化生產的大農經營，
在市場價格競爭上常處於相對不利的地位。為克服規模經濟上的劣勢，小農經營可積極藉
由產銷班、農漁會及各式農業策略聯盟的參與，透過農民組織的力量，加強產銷合作，以
提高產銷效率，發揮規模經濟及專業分工的效果。
（二） 利用小農優勢發展精緻農業
小農制度雖然難以在市場上與大農制度農業進行價格競爭，但卻具有非價格競爭的潛力，
以及機動調適環境變遷的彈性。小農可以發展較為精緻的農業經營型態，尤其是可選擇生
產較具本土特色、技術優勢的精緻農產品，與國際大宗貿易的一般性農產品進行市場區隔
。
（三） 發展休閒農業以提昇國人生活品質
休閒農業是結合產業特性、環境景觀、地方特色及文化教育的在地產業，無法由進口農產
品取代，因而較不受農產品貿易自由化的衝擊。此外，由於經濟成長及所得提高，國人對
休閒旅遊之需求日益殷切，故國內精緻化的休閒農業在自由化環境下仍有其發展空間。
（四） 充分發揮農業多功能價值
農產品貿易自由化在國際間引發並凸顯了「農業多功能性」的理念：農業是兼顧生產、生
活、生態及生命的產業，與糧食安全、環境生態及鄉村發展密不可分。農業提供農產品的
生產功能或許會因農產品貿易自由化而受到進口替代的影響，但其生活、生命與生態功能
則不會因市場開放而被取代，且反而會隨經濟發展、所得成長而逐漸受到應有的重視。農
產品淨進口國，如：歐盟、日本等，已組成「NTC集團」，並積極推動其境內農業政策改
革，以落實能充分發揮農業多功能價值的農業政策措施，尋求在貿易自由化時代潮流下確
保其境內農業永續發展的空間。
歐盟在2002年七月就其「共同農業政策」 （Common Agriculture Policy，簡稱CAP）的
改革方向進行了檢討，並確立了幾項大原則：將加強與生產分離的直接給付措施所扮演的
角色，而價格支持措施將逐漸式微；但直接給付的基本條件是必須符合生態環境及資源保
育標準、注重動物福利，確保食品安全與品質。此外，活化鄉村地區的發展經費也將增加
。歐盟瞭解到，不能因農產貿易自由化而犧牲境內農業的發展，但在缺乏國際價格競爭力
的客觀條件下，歐盟強調農業對鄉村發展、環境資源及糧食衛生安全的重要性與不可替代
性，並致力發展「優質農業」的策略，以抗衡進口農產品，並積極開拓其境內農業永續發
展的空間。
這些借鏡給予我們的啟示是：新時代農業任務在提供安全衛生的農產品，維護環境景觀，
協助生物及自然資源的保育，促進鄉村地區的發展與文化傳承。農業的新面貌將從「提供
農產品」的傳統產業全面發展為最貼近全民的「精緻生活的產業」。只要是對環境、資源
、生態及食品安全「友善」的農業經營型態，必然切合時代的需求，就能爭取到消費者及
納稅人的認同，就有其生存發展的空間。
（五） 積極開拓農產品外銷市場
在貿易自由化下，市場機能將逐漸發揮其功能，國、內外市場資訊的掌握格外重要。除了
消極守勢，自由化也提供具有台灣特色的精緻農產品外銷的機會。紐西蘭即是「小農打遍
世界」的典型成功例子，值得我們效法。
在紐西蘭，農業與農民不是依賴政府保護的弱勢產業或社會弱者。當其他國家把農業當作
farming時，紐西蘭把農業當成business。其他國家的農民純粹僅是農民，但在紐西蘭，
農民亦是生意人、企業家。透過合作與合併整合產銷資源，紐西蘭長期將知識力挹注在農
業的創新研發，以提高農產品附加價值並促進農產品商品化、國際化。企業化的經營理念
除了確保農產品的品種創新與品質安全維護，也重視配銷系統、行銷與品牌的建立。紐西
蘭農業之所以能夠以合作、研發、創新，在國際市場打品牌行銷，成功的因素之一在於其
農民素質良好。整齊的職業教育水準使農民容易吸收新知，並應用知識經濟的力量提高農
產品的國際競爭力。
台灣擁有良好的天然氣候條件並具有先進的生產技術以生產品質良好的農產品，尤其是水
果、花卉、種苗、種畜及水產品等，深具外銷潛力，但要成功開拓海外市場必須先克服農
藥殘留等安全衛生問題，加強品質控管、包裝及物流技術，善用農民及農業組織力量，採
取靈活的國際行銷策略。簡而言之，知識化、商品化、企業化是提昇我國農業競爭力並促
進國內農產品外銷的重要策略。
五、 結語
台灣的農業在經濟發展過程確實扮演過關鍵的角色，但其地位則隨著經濟發展的程度而有
所變化。大致上，台灣的經濟發展軌跡是〝以農業培養工業，以工業發展農業〞，在經濟
發展初期以農業提供低廉的糧食與原料，並賺取外匯提供資本，爾後又提供勞力與市場需
求，促進了工商業的發展，但農業部門也因經濟的快速發展而面臨自身發展的瓶頸與問題
。
二十世紀末期自由經貿思潮加速了全球化現象，更加劇了對台灣農業的挑戰。不可否認地
，農產貿易自由化是無可抗拒的時代潮流。貿易自由化對國內農業的發展而言，是危機也
是轉機：教育訓練、合作聯盟、創新改良、品質安全、品牌商譽、資訊物流、行銷貿易，
只要用心與投入，相信台灣的農業也可以有競爭力，也可以創造出屬於自己的一片天地。
因此，政府與農民宜正確認清環境的變化，迅速掌握時代的脈動與資訊，靈活調整產銷結
構及經營策略，充分發揮農業的多功能價值，台灣農業必能永續發展。
.....待續
--
※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc)
◆ From: 140.112.86.99