部分協同意見書 大法官 林子儀
本件聲請人行政院行使職權，適用民國九十四年十一月九日公布施行國家通訊傳
播委員會組織法（以下簡稱通傳會組織法）第四條有關國家通訊傳播委員會（以下簡
稱通傳會）之組織及委員產生方式之部分規定暨第十六條規定，發生有牴觸憲法之疑
義；又因行使職權，適用憲法第五十三條及第五十六條規定，發生適用憲法之疑義；
復就立法院是否有權立法，就行政院所屬行政機關之人事決定權，實質剝奪行政院院
長之提名權等，與立法院行使職權發生適用憲法之爭議，依司法院大法官審理案件法
第五條第一項第一款規定向本院聲請解釋。
就上開通傳會組織法第四條有關通傳會委員產生方式之部分規定是否合憲之問題
，本號解釋之多數意見認為通傳會組織法第四條第二項、第三項及第四項等關於通傳
會委員選任程序及任命程序部分之規定，及同條第六項關於通傳會委員任滿提名及出
缺提名之規定等，因違反責任政治原則、權力分立原則，並與憲法所保障通訊傳播自
由之意旨不符，而屬違憲之規定。本席贊同多數意見之上開結論，惟對於獲致該結論
之理由，容有歧異，爰提部分協同意見書如下：
一、本案應以權力分立制衡原則作為審查系爭規定是否合憲之基礎。
聲請人聲請本院解釋憲法之理由之一，係認通傳會組織法之相關規定，已逾
越立法院權限而侵犯聲請人（行政院）及其他機關憲法權限，違反權力分立原則
，是處理本案所涉之問題，即涉及通傳會系爭規定是否違反權力分立制衡原則。
按權力分立制衡原則係民主憲政國家實施憲政的一項憲法基本原則。各民主
憲政國家即基此原則，在憲法中將政府的權力予以垂直及水平地分配給不同政府
部門行使，以避免權力集中於單一機關而易流於專擅與濫權。而權力除分由不同
政府部門職掌外，並設計維持不同權力間的均衡，並使彼此監督與牽制，進一步
防止權力的集中與濫權。此種設計的積極面向則係將政府權力依其功能交由專門
機關行使，亦得以提昇政府效能。
我國憲法，根據本院釋字第三號解釋，「依憲法第五十三條（行政）第六十
二條（立法）第七十七條（司法）第八十三條（考試）第九十條（監察）等規定
建置五院，本憲法原始賦與之職權，各於所掌範圍內，為國家最高機關，獨立行
使職權，相互平等，初無軒輊」；釋字第一七五號解釋亦言我國為「基於五權分
治，彼此相維的憲政體制」；釋字第四六一號解釋之解釋理由書，亦表示「憲法
雖迭經增修，其本於民意政治及責任政治之原理並無變更；而憲法所設之權力分
立、平等相維之原則復仍維持不變」。其中用語雖有不同，但肯認我國憲法為基
於權力分立原則之觀點則一。至釋字第四九九號解釋則更明確表示「憲法條文中
，諸如第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民
權利、以及有關權力分立與制衡之原則，具有本質重要性，亦為憲法整體基本原
則之所在」。其後於釋字第五二○號解釋、第五三○號解釋、第五七五號解釋、
第五八五號解釋，亦均援引該原則作為解釋的基礎。惟權利分立制衡原則乃一抽
象之原則，其要如何解釋以適用於具體個案，仍有討論的空間。（註一）本院曾
於釋字第五八五號解釋，以「不得侵犯其他憲法機關之權力核心範圍，或對其他
憲法機關權力之行使造成實質妨礙」，作為立法院符合權力分立制衡原則而行使
國會調查權之界限範圍。本案多數意見則提出權力之相互制衡之界限，「除不能
牴觸憲法明文規定外，亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心領域，或對其他憲法
機關權力之行使造成實質妨礙或導致責任政治遭受破壞，或使機關彼此間權力關
係失衡等」。均係於個案建立適用權力分立制衡原則的具體內涵。（註二）本席
對多數意見之闡釋，除敬表贊同外，亦因本案涉及立法院與行政院兩院間的權限
爭議，而認可將「禁止擴權原則」（the anti-aggrandizement principle） 維
入其範圍。（註三）而根據該原則，一權力機關是否以削弱其他憲法機關的權力
作為擴張自身權力之代價，以判定其行為是否違反權力分立制衡原則。
二、立法院立法設置國家通訊傳播委員會為「獨立」行政機關是否合憲，無法作一般
性之判斷。僅能就本案系爭規定之合憲性，就個案性的判斷。
聲請人對於立法院立法設置通傳會為獨立行政機關是否合憲之問題並未有所
爭執，並非其聲請解釋之對象，本不須予以處理；惟因其與本案系爭問題具有實
質關連性，多數意見之理由書亦將之作為審理系爭問題的基礎之一，而有所言及
；本席與多數意見之見解並不完全相同，故略作說明。
多數意見認憲法第十一條所保障之言論自由包括「經營或使用廣播、電視與
其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論」之通訊傳播自由。並主張憲
法所以保障人民通訊傳播自由，其旨主要在於保障通訊傳播媒體能善盡「形成公
共意見之媒介與平台」之功能，暨保障其能發揮「監督包括總統、行政、立法、
司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響
國家政策為目的之政黨之公共功能」。多數意見鑑於通訊傳播媒體此項功能，而
認為憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即「非僅止於消極防止國家公權力之侵
害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計
，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，
形成公共討論之自由領域」。故認「立法者將職司通訊傳播監理之通傳會設計為
依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以
擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不
當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成」，因與憲法
保障通訊傳播自由之意旨相符，故其設置獨立機關之目的確係在追求憲法上之公
共利益，而屬合憲之設計。惟本席則以為為保障通訊傳播自由，對於職司通訊傳
播監理業務之通傳會，並非當然即須設計為依法獨立行使職權之獨立機關；而立
法院將通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，是否合憲之判斷，亦不僅在
其組織與憲法保障通訊傳播自由之意旨是否相符而定。
本席以為有關國家機關之組織，根據憲法第六十一條、七十六條、八十二條
、八十九條、一百零六條、憲法增修條文第九條等規定，立法者本具有較大的形
成自由，（註四）惟仍不能違反憲法規定及重要之憲法基本原則，如權力分立制
衡原則、責任政治原則等。故立法院立法設置依法獨立行使職權之獨立機關，是
否合憲，應視其立法具體之設計，是否違反憲法規定及重要之憲法基本原則而定
。本案所涉之通傳會組織，一般咸認其為所謂之「獨立」行政機關，惟其獨立性
究係何指，依通傳會組織法第七條第一項規定，通傳會「依法獨立行使職權」，
同法第二項則規定通傳會委員「應超出黨派以外，獨立行使職權」，其他即無任
何有關其如何獨立行使職權之規定，而於民國九十三年六月二十三日公布之中央
行政機關組織基準法，亦僅在第三條第二款界定獨立機關為「指依據法律獨立行
使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關」
，此外，亦無就獨立機關如何獨立行使職權有再進一步之規定。（註五）故在缺
少法律具體規定通傳會與其他機關互動時如何維持其獨立性之情形下，有關立法
設置依法獨立行使職權之通傳會是否合憲，實無法作一般性之判斷。僅能就本案
系爭規定之合憲性，就個案性的判斷。
三、國家通訊傳播委員會委員之選任仍應適用憲法第五十七條之規定。
依通傳會組織法第四條第二、三項規定，通傳會委員由各政黨（團）依其在
立法院所占席次比例共推薦十五名，行政院院長推薦三名，交由各政黨（團）依
其在立法院所占席次比例推薦十一名學者、專家組成之審查委員會以五分之三與
二分之一兩輪多數決審查，審查完成後，行政院院長應於七日內依審查會通過同
意之名單提名，並送立法院同意後即任命之。多數意見分別基於憲法第五十三條
規定之行政一體體原則、憲法增修條文第三條第二項規定行政院對立法院負責之
責任政治原則、權力分立制衡原則、以及憲法保障通訊傳播自由之意旨，認上開
通傳會組織法第四條第二、三項之相關規定將行政院之人事決定權予以實質剝奪
，與責任政治牴觸，並導致行政與立法兩權關係明顯失衡，而違反權力分立制衡
原則；且系爭規定邀來政黨之積極介入，與憲法保障通訊傳播自由之意旨不符等
，而屬違憲之規定。
本席贊同多數意見對於權力分立制衡原則內涵之闡釋，亦認同行政一體原則
及責任政治原則為民主及效能政府之基礎，並同意應以上開原則作為審查通傳會
組織法第四條相關規定合憲性的基本原則。惟本席以為行政院院長對某一行政機
關擁有一定程度之人事決定權，與行政院院長得否因此得對該行政機關之表現負
責，其間並無必然之因果關係。簡言之，行政院院長對某一行政機關擁有一定程
度之人事決定權，該行政機關並不必然即因此貫徹行政院院長之意志或因此即受
其指揮監督；反之，行政院院長對某一行政機關無人事決定權，並不表示該行政
機關即不受其指揮監督。行政院院長對一行政機關得否指揮監督，因而得就該機
關施政表現負責，其中的決定因素應在行政院院長與該機關間是否存有一定程度
之溝通協調與指揮監督之制度設計。
依據通傳會組織法第三條之規定，通傳會掌理事項甚廣，除個案性質的決定
外，亦尚有相當廣泛之政策決定權。而其所作政策決定與其他部會執掌不免有重
疊之處，其中亦有屬影響國家整體發展的政策決定，凡此情形，基於效能政府之
考量，以及行政院院長應為整體施政總負其責之責任政治原則，應有制度設計讓
通傳會得有與其他部會溝通協調之管道，並允許行政院院長對於通傳會之一般政
策決定，有一定程度的控管機制，而這均取決於通傳會組織法或其他相關法律之
細緻性規定。就此而言，在缺乏其他相關法律規定情形下，目前通傳會組織法之
規定實有未足，立法者宜儘速予以補充。
本席所以贊同多數意見之結論而認為系爭通傳會組織法第四條第二項、第三
項、第四項及第六項等有關通傳會委員選任方式之相關規定，構成違憲的理由主
要在於有關行政院所屬機關的人事決定權，（註六）憲法第五十六條已訂有明文
，通傳會委員之選任應依其規定為之。依憲法第五十六條規定：「行政院副院長
，各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。」而依通
傳會組織法之設計，通傳會應屬行政院部會層級之機關，通傳會委員之選任方式
，原應依該條方式為之。惟依通傳會組織法，通傳會委員之選任，係依該法第四
條規定之方式選任之，並未適用憲法第五十六條規定。通傳會組織法所以不適用
憲法第五十六條規定之主要理由，係恐行政院院長僅任命其同一政黨之人擔任，
通傳會因而為一政黨所壟斷，不僅不符通傳會超出黨派以外，獨立行使職權之要
求，並將因而損及通傳會原來制度設計之目的，其考量確屬合理。惟憲法明文規
定如能以法律變更，則憲法規定豈非形同具文。
或謂憲法第五十六條規定僅適用於傳統層級式行政體制及應受行政院院長指
揮監督之部會首長之任命，而不及於依法獨立行使職權之獨立行政機關成員之任
命。且制憲者制憲之際，恐未慮及日後政經社文發展，而有另創獨立行政機關之
需要，故有關獨立行政機關成員之任命，自亦得由立法另行規定。誠然憲法規定
無法鉅細靡遺，容有立法補充之需要。惟近年修憲頻頻，其中為政府改造機關重
組之彈性需要，亦於憲法增修條文第三條增修第三項及第四項規定，以資因應。
其中，亦未就獨立行政機關成員之任命方式於憲法增修規定排除憲法第五十六條
之適用。況立法補充憲法規定之不足，仍以維繫憲法原旨為主，否則即難免有以
立法修改憲法之虞。而如果真認為憲法第五十六條規定並不及於依法獨立行使職
權之行政機關，則如何判斷何種行政院所掌理之業務得以立法方式予以抽離而劃
歸由依法獨立行政機關掌理，無法提出一項可供判斷且具說服力的標準，則行政
院即有因其掌理之行政事務逐一淘空而有形骸化之虞，而憲政體制亦有傾毀之危
險，（註七）此當亦非立法者所思或所願見。（註八）
惟如前述，通傳會組織法所以避開適用憲法第五十六條規定，確有顧慮行政
院院長恐有濫用人事決定權，而損及通傳會之獨立性，方有如上開通傳會組織法
第四條相關規定之設計。惟誠如多數意見所言，立法權欲降低行政院院長藉由人
事決定權對通傳會組成之政治影響，厥有多途，初無必要以排除適用憲法第五十
六條規定為其手段。（註九）
註一：有關形式論及功能論的介紹與評析。
註二：說明此種權力分立制衡原則之解釋，實係採取功能論的觀點。
註三：說明該原則之來源，OLC 所提出的標準，可供參考。
註四：基於政府再造之彈性需要，依憲法增修條文第三條第四項規定，各機關之組織
、編制及員額，得基於政策或業務需要彈性調整，惟仍應依立法院依據憲法增
修條文第三條第三項規定對國家機關之職權、設立程序及總員額，所制定準則
性之法律規定為之。
註五：中央行政機關組織基準法對獨立機關尚有其他關於獨立機關組織、規模及建制
標準，如該法第四條、第十一條、第三十二條、第三十三條第三項規定；關於
獨立機關成員之選任方式與程序，如第二十條規定。均非涉及獨立機關應如何
獨立行使職權之準則性規定。
註六：對人事決定權予以說明
註七：從比較憲法觀點，以美國憲政實務說明適用憲法第五十六條規定，並不致影響
通傳會之獨立性之設計。
註八：補充說明系爭規定是否有違反禁止擴權原則，非無討論之餘地。
註九：說明本案對於賦予立法院同意權之設計是否合憲，因非聲請釋憲的標的，故未
予以審究。
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