http://www.npf.org.tw/particle-2348-2.html
數位匯流時代的傳播政策
教育文化組政策委員 趙怡
教育文化組助理研究員 褚瑞婷
關鍵字： 數位匯流 傳播政策 NCC
摘要
本文分析台灣數位匯流之發展，並嘗試對當前政策與法規修訂之方向提出建議。台灣
通訊傳播產業之主管機關NCC，為有效因應數位時代的變遷，一方面加速匯流，以多種平
台的競爭打破壟斷的現狀，另一方面也以提升多元文化及維護公共權益為目標。就長遠來
看，我們認為，貫徹「經營鬆綁，內容嚴管」之精神，並以「確保市場秩序」、「強化產
業發展」、「保障消費權益」作為改革的三大面向，才是建立法令鬆綁、秩序井然的市場
環境之良方，更能讓台灣順利邁向數位匯流新紀元。
一、前言
隨著科技的發展，傳統媒體的角色與界線已經不再，在全球大媒體潮的帶動之下，電
腦(Computer)、通訊(Communication)、消費性電子產品(Consumer electronics)及數位
內容(Digital Content)的4C媒體匯流成為不可避免的趨勢（鄭雯隆，2004），包括3G 手
機、行動電視、隨選視訊(Video On Demand) 等都是新時代的產物，而跨業經營更成為一
種趨勢。
台灣第一個獨立的通訊傳播監理機關──「國家通訊傳播委員會（National
Communication Commission，簡稱NCC）」，於二○○六年三月正式掛牌成立，被視為台
灣通訊傳播規管體制革新的里程碑。NCC於同年提出「九十五年度施政報告書」，其中，
「施政目標」第一項「促進數位匯流效能競爭」，施政重點的第五項為：「制修作用法規
」，其中包括「廢止或修訂不必要行政管制法規；因應業務推動迫切需要，完成小幅度修
法；因應數位匯流之需要，完成電信法及廣電三法全盤修法」（國家通訊傳播委員會，
2006），顯見修訂相關作用法規，為廣電監理主管機關的施政重點要項之一。
當傳統媒體走向匯流（convergence） ，內容服務走入平台導向的同時，舊時代的通
訊傳播法如《電信法》、《廣電三法》等，必須隨之修改，才能做出有效的約束及管制。
但目前的NCC僅是一個「只有棍子、沒有紅蘿蔔」的監理單位，反之，目前擁有輔導金等
資源的行政院新聞局卻全心致力於「公共廣播電視集團」及「無線電視數位平台」的推展
，忽略了「有線電視數位化」發展遲滯的困境，導致多種平台發展不均。此外，NCC所轄
業務一直存有模糊地帶，致使業務規劃及政策制定搖擺不定，遲遲無法制定符合時代潮流
的規範，使民間業者感到無所適從，以上諸多問題皆讓人對台灣的數位匯流發展前景堪憂
。
由此，本文將分析台灣數位匯流之發展，並參考國外對於數位匯流管理與管制改革之
經驗與模式，嘗試對當前政策與法規提出建議，希望對島內數位匯流及通訊傳播產業之發
展有所助益。
二、台灣數位匯流發展與管制改革現況
整個通訊、傳播及資訊之數位匯流，基本上包含法令之匯流、營運平台之匯流、傳輸
平台之匯流、多元內容之匯流、數位終端之匯流以及應用服務之匯流。而數位科技匯流新
趨勢則包括數位平台之整合（中央廚房）、下一代影像網路（網路為王）、數位終端之整
合（客廳文化）、數位內容之開創（內容為王）、應用服務之提供（服務為王）等五大方
向（謝進男，2007）。
從事市場走向來觀察，廣播電視產業將落實中央廚房的概念，並有集團化的企業經營
趨勢，部落格的發展再次證明網路的無線商機，數位家電朝向人性化發展，而數位內容被
視為2008年的重點發展計畫，3G手機提供的應用服務也將日漸豐富，以上種種都在說明「
數位匯流」將會改變人們的生活方式，並開創新型的生活型態。
數位匯流創造了新產業、新商機、新革命。全球市場三兆三千億美元產值，相當於日
本國民生產毛額，這樣因新科技而導致的變革是空前的，而且方興未艾。雖然在國外已經
進行快十年，但是在台灣才剛剛開始，產業界與民間企業也急欲在這場數位大會戰中一顯
身手。而NCC掛牌成立以來也加速研擬策略因應，並提出以下三個方向：一、有線電視數
位化，二、防堵中華電信壟斷，三、鼓勵傳播電訊新科技（天下雜誌，2006）。
2007年初，NCC即將屆滿週年之際，舉辦了一場「NCC元年：通訊傳播嘉年華數位論壇
」。蘇永欽主任委員在演講中表示，「市場與管制之間的獨立機關」、「通訊與傳播之間
的市民社會」、「法制與治法之間的公平正義」是NCC無可取代的歷史使命。此外，更認
為「當政企不分的疑慮消失，當傳播內容已可通過自律而有效管理時，當匯流的通訊傳播
產業環境已經基本完善時，獨立管制機關存在的正當性也隨之降低」（蘇永欽，2007）。
從NCC的自我期許中，不難看出首屆委員們的期望。面對數位時代的改革與變動，NCC
提出「競爭、匯流、消費者保護」作為三大監理原則，認為一方面落實監理職能，一方面
更要大幅開放市場，讓更多資金、技術和服務加入競爭，把行政干預限縮到「真正必要」
的程度，相當類似於英國OFCOM 所採取「最小干預（least intrusive）、輕輕碰觸（
light touch）」的監理原則，顯見NCC為了因應數位匯流的動態發展，調整了固有的管制
思維，漸次鬆綁各項法規限制。
但儘管數位匯流已是全球不可擋之趨勢，且NCC與政府相關單位皆有此認知，但NCC提
出符合潮流的增修法案的時程仍未符期待，另外新聞局輔導通訊傳播產業的作為也並不積
極，時而讓業者進退維谷。由此看出，雖然台灣目前積極地朝向「數位匯流新生活」的目
標邁進，但卻因法令的修訂跟不上產業發展的速度，而缺乏相關獎勵政策，導致產業升級
牛步，甚至經營面臨困境。
三、美國與歐盟之數位匯流管理與管制改革經驗
「數位匯流」通常被理解為傳統上相對獨立的三種業務——電信、網路和廣播電視的
互相融合。這一融合的實現，從技術上講源自於兩個方面：
首先是傳統的電信網路業者拓展其業務範圍，從傳統的語音和單純的資料服務，擴展
到寬頻，並進一步深入到內容服務領域。其次是廣播電視業者，也在拓展業務領域。近來
，網路技術的升級提高了有線通訊雙向傳輸能力，有線電視業者擴展其業務範圍，開始提
供寬頻互聯網和語音傳輸服務。儘管來源於不同的服務提供商，並且所植基的技術平台也
不盡相同，但上述兩種業務模式提供的服務內容卻並無二致。以國外的經驗而言，電信領
域傳統的管制重點，是對網路等基礎設施進行經濟性管制；而廣電管理則集中於對廣播內
容的管制，注重監管的社會、文化功能。過去由於兩個行業在業務上不存在交叉，因此很
少建立統一的管制體制。然而，隨著技術整合應用的發展，這種情況發生了改變。一方面
，技術發展促使電信企業，提供 IPTV 等類型的內容傳播業務，另一方面，廣電企業將業
務，擴展到寬頻互聯網和語音通信。這種發展趨勢要求，將現有分割的管制方式進行融合
，進而構建更為協調有效的管制體制（資訊傳真週刊，2006）。
（一） 美國──鼓勵競爭、解除管制、提供投資誘因、促進科技創新、提供合理的接近
權及普及服務
美國聯邦傳播委員會（FCC）明確表示其面對數位匯流之政策目標是鼓勵競爭、解除
管制、提供投資誘因、促進科技創新、提供合理的接近權及普及服務等。而實際作為方面
，在1980年已開始要求其具市場主導地位之電信業者應將基本與加值服務結構分離，1986
年並禁止交叉補貼。1996年《電訊傳播法》之修正，進一步讓產業間之互跨禁令鬆綁。惟
其法案各章架構，基本上仍維持無線傳播、有線傳播及電信服務之類型，面對新的服務型
態出現，則由FCC依個案做成新技術服務應適用何種類型規範之解釋，藉以彌補傳統類型
間之漏洞（何吉森，2004）。
（二） 歐盟──政策明確，不確定性造成態度觀望
在歐盟方面，參考歐盟一九九七年「因應電信、媒體與資訊科技匯流與管制執行之綠
皮書」，一九九九年「邁向電子通訊基礎設施與相關服務之新架構諮文」與二○○二年「
電子通訊網路與服務之共同管制架構指令」所揭示之管制原則。其對於匯流後規範統合必
要性詢問之答案，顯示出幾點對此議題較屬觀望的意見（劉幼琍，2004）：
1. 因應匯流的原則是法規應該限縮於實際的必要性，對於不同科技提供同樣或類似的服
務，採取不同的規範，將會阻礙業者競爭、投資或提供服務。
2. 匯流趨勢發展過程，仍有一些不確定性。是否需對匯流後的媒體採取平衡一致的監理
機制？仍需思考。 3. 匯流的障礙將出現在法規的不確定與適應性上。
4. 相關的問題將會逐漸浮現，如：有關近用權之互連與機上盒（SET TOP BOX ）、智慧
財產之保護、市場進入障礙、執照制度、公共利益目標等。
綜合上述可知，美國對於數位匯流之管制改革是採取開放且樂觀其成的態度，而其首
要之務為「解除舊有管制、提供發展誘因」，讓傳統媒體順勢轉型，新興媒體勇於創新。
但歐盟儘管已經提出明確的政策方向，卻擔心匯流之後可能遇到障礙及不確定性而發展卻
步，也由於「公共媒體集團」在歐盟之通訊傳播產業中佔有重要的一席之地，因此，在促
進產業發展的同時，卻也更關注消費者利益及市場公平性的問題。相較之下，台灣的管制
改革則較為兼顧兩者，一方面加速匯流，以多種平台的競爭打破壟斷的現狀，另一方面也
以提升多元文化及維護公共權益為目標。
四、數位匯流之傳播政策探討
未來在數位匯流的整體發展中，「確保市場秩序」、「強化產業發展」、「保障消費
權益」是必須兼顧的三大面向，如何訂出鞏固公共利益，又能促進產業發展的政策法規，
是為首要目標。
（一） 確保市場秩序──建立一致性管制，維持市場公平競爭
數位匯流乃是大勢所趨，「跨業經營」與「整合服務」更是通訊傳播產業發展的新方
向，但在台灣，執政黨長期忽略通訊傳播產業的發展與培植，形成「法令跟不上科技」的
問題，甚至造成市場秩序的紛亂，而新科技的發展更是無法無據。但NCC開始運作一段時
間後，讓瀕臨絕望的通訊傳播業界又重新燃起希望。舉凡「有線電視數位化」、「通信設
備及收費規範」、「行動通訊發展」、「電信業者跨業經營」等等，都是長久以來存在的
問題，迫切地需要政府相關單位大刀闊斧地予以解決。
例如，中華電信「MOD大電視」可透過原本的網際網路設備，提供類似有線電視節目內容
的服務，但卻不受《有線電視廣播法》之限制，意即並不受到「黨政軍退出媒體」及「分
區經營」之規範，因而形成電信與有線電視業者提供同種服務，卻有不同的管制架構的現
象，造成市場的不公平競爭。儘管NCC已對此作出說明，要求「MOD大電視」不得提供與傳
統電視產業相同之內容服務，但由此可看出，數位匯流新科技已經對既有的管制架構產生
前所未有的衝擊，過去單純的法律思維已不敷使用，應重新建立市場秩序。
誠如上述， Triple Play (互動電視，網路電話，上網)三合一的數位匯流服務已是
全球趨勢，也是未來明星產業，而全球已有超過34家主要電信業者進軍寬頻電視市場。有
鑑於數位匯流服務可帶動龐大的數位內容及相關軟硬體設備的蓬勃發展，各國政府無不盡
力扶持相關技術及週邊產業，以期提高國家競爭力，並為邁向國際厚植基礎。然而，新科
技的發展催生新的通訊產品，使原本涇渭分明的有線電視與電信服務產生新的替代性產品
，而新產品的問世也使傳統服務業面臨新的競爭。因此，NCC有必要在政策面與法制面作
一根本性的修正與調整，打破傳統媒體的管制分界，明訂競爭規則，以「一致性的管制原
則」為改革目標，求取市場之公平競爭。
（二） 強化產業發展──解除緊縮，鼓勵兩岸媒體交流
在全球化的浪潮之下，跨國媒體集團挾其背後龐大資金、組織結構、節目資料庫與全
球行銷網絡的絕對優勢席捲世界各地的主要市場，而以台灣為基地的本土影視業者卻必須
面對產業發展基礎薄弱以及國內腹地狹小等困境，也因產業經營結構細碎、競爭激烈、過
時法令限制等因素而致生存不易（趙怡，2005）。此外，我國加入WTO後，無論出版或影
視文化產業方面，均遭致國際傳播集團商業傾銷與文化侵略的挑戰，競爭對手中也包括逐
漸崛起的中國大陸相關產業。
但當前政府的政策似有「重本土、去大陸、輕全球」的傾向，對於兩岸文化或影視的
交流政策更採緊縮，而政府的影視產業發展政策空有計劃，具體行動卻付之厥如﹔具體來
說，既未制訂相關政策及法規以擴大業界發展空間，補助計劃仍停留在口號階段，輔導、
配套措施亦未見可行，相較於鄰近韓國的成功做法，我國顯然已喪失發展的先機。總的來
說，在「法令修訂腳步緩慢」、「兩岸交流緊縮」、「影視數位化政策未能落實」等種種
不良因子存在的環境中，台灣的通訊傳播業者實在難有突破性的發展。
隨著台灣加入世界組織的腳步，政府對於產業界和國際社會的互動與交流應採取「多
鼓勵、少管制」的態度，其中當然也應該包括兩岸之間的交流與互惠。尤其，獲取大量的
傳播資訊，是與世界接軌的基礎，兩岸之間存有人親土親的歷史情感，又有同文同種的文
化鄰近性，最適合進行傳播資訊的交流與分享。
過去台灣傳媒產業曾有一段蓬勃發展的風光時日，也藉此累積人才、經驗及技術，擁
有較之國外相對厚實的競爭力。但整體產業因受大環境不景氣衝擊以及同業的過度競爭而
顯得疲弱不振，險象頻生，業者生計與消費者權益也因之受到嚴重的撞擊與侵害，求助無
門。唯主政者屏除對傳媒懷有既定的偏見，並加速法令的鬆綁，以積極鼓勵的態度來面對
國際合作與兩岸交流，將是台灣通訊傳播業者走入全球化的唯一生機（傳播政策白皮書，
2004）。
（三） 保障消費權益──創造需求，提供多元創新服務
儘管業者為了因應數位匯流之發展，早已投入大筆資金研發「數位化」之相關產品，
但民眾的接受度似乎不高，諸如「3G通訊」及「有線電視數位機上盒」皆是如此。以「數
位機上盒」來說，有線電視業者已經推行數年，但如今裝機數仍寥寥可數，除了受到舊有
收視習慣的影響之外，民眾似乎找不到接受新科技的理由與誘因。因此，日前NCC提出「
免費提供」的方式，要求業者提供一台可免費使用的機上盒，以加速推動有線電視數位化
，並提升普及率，但此舉成效如何，仍有待觀察。由此觀之，民眾對於數位化及匯流的相
關市場改變仍是採保留態度。
由此，如何找出民眾的「真正需求」將成為重要的關鍵因素。在舊時代的思維中，民
眾對通訊傳播媒體的需求似乎早有定見。以手機而言，民眾較常使用之服務不外乎文字簡
訊或語音通話，但業者為了加速從2G走向3G，則以「視訊通話」及「便利服務」作為市場
的風向球。但由於目前尚未出現殺手級應用，加上手機售價昂貴等市場條件，3G手機的使
用今年仍無法普及，即便是已經申購3G門號的消費者，生活中使用3G服務的比例仍低（資
策會市場情報中心，2006）。
在眾多新科技所帶來的新消費型態當中，「電子商務（E-commerce）」的表現亮眼，
而「無店舖零售業」成為市場的閃亮新星。根據經濟部資料顯示，2004年國內「零售業」
總產值達到2兆9306億元，較2003年的2兆7064億元，成長 8.28%，其中「無店面零售業」
產值 619億元，較2003年554億元成長12%，遠高於「零售業」總產值成長幅度，占國內零
售業總產值比重2.1%（唐佩君，2005）。其中，網路購物、電視購物更是在2006年創造驚
人的產值。
工研院產業經濟與趨勢研究中心（IEK）、資策會市場情報中心（MIC）及拓墣產業研
究所等國內三大科技產業研究機構，於2006年12月所發布的「2007年科技產業預測」，認
為台灣內需面的網路拍賣和購物將會一路長紅。2006年的台灣電子商務市場，包括網路拍
賣以及網路購物之總產值共達1450億，預計2007年將成長53％，達2221億。而根據資策會
於2006年10月的調查結果顯示，網路購物主要產品是「旅遊」，共佔63％，美容保養與精
品市場成長率更是高達90％，今年平均每人網購支出9103元（彭漣漪，2006）。
除了網路拍賣所創造出的無限商機之外，電視購物更是成為許多企業的兵家必爭之地
。包括被稱為「電視購物產業龍頭」的「東森得易購」，以及較晚進入市場的「中信
Viva TV」及「富邦momo台」，都不斷地以創新的方式及貼心的服務，滿足消費者的需求
，而電視購物頻道更成為電子、美容產品廠商的必備通路。但目前政府對類比電視購物頻
道訂有頻道數量總額的十分之一上限管制，未來有線電視數位化後，可以容納近 600個頻
道，政府應考慮解除對電視購物頻道數量管制，交由市場機制、自由競爭決定。
在自由競爭的市場中，消費者必須是最後的受惠者，誰能創造新的服務需求，提出新
的誘因，並能提供消費者更多的選擇，就能在數位匯流時代拔得頭籌。
由此觀之，推動數位匯流的發展並非一蹴可及，需要多面向的通盤規劃，才得以在健
全的體制之下發展。就傳播改革整體來說，匯流對我國電信與傳播產業的法規架構所生影
響最大者為有關於傳輸載具業者的規範。台灣主要以「傳輸系統」作為規範電信產業與廣
播電視產業的規範架構，並依此適用不同的管制原則。對於電信產業的規範主要適用《電
信法》，對於廣播電視產業的規範又依傳播媒介的不同而分別適用不同的法律，有線電視
產業適用《有線廣播電視法》，無線電視與廣播適用《廣播電視法》，而衛星電視則適用
《衛星廣播電視法》，依此給予不同的管制規範。因此，匯流不可避免地會對法規架構產
生影響。就目前的執照制度而言，依據目前電信法、廣播電視法等規定，傳輸載具的設置
、經營皆須得相關主管機關的許可或特許，但匯流發生後，不同的傳輸載具皆得用以提供
相同或相似的服務，在目前的法規架構下，載具業者不得直接提供服務，必須先取得相關
主管機關的許可，此將會限制業者在服務組合上的彈性，業者進入市場之時機亦可能因此
受到影響（廖淑君，2005）。
法律的制訂必須考量社會情勢與需要，在時空環境驟變的情況下，政府實應積極針對
不合時宜的政策或法律予以修正，以有效改善投資環境，協助整體業界的發展。更者，制
定兼具輔導與監理職能、商業與文化傾向的傳播規管政策，調整現有組織，使其名實相符
最為重要（趙怡、陳嘉彰，2004）。
我們認為，台灣未來應以「經營鬆綁、內容嚴管」為法規改革之目標，並打破以「傳輸系
統」或「傳輸載具」作為規範核心之法律架構，解除過去對於產業的高度管制，將「內容
」作為媒體品質及審核的標準，作出一致性的規範，並用全球化的視野，開放兩岸交流，
鼓勵多元創新的媒體環境，提供消費者多元化的選擇及保障，才是數位匯流時代應有的作
為。
五、結語與討論
經驗告訴我們，在一個政策開放、法令鬆綁的市場環境中，一定看得到企業的活力﹔
與此同時，一個規則確立、秩序井然的市場環境，也必能激勵整體產業與時俱進，而能提
供消費者的多元創新的高品質服務。
由此，面臨數位匯流時代新紀元的來臨，我們認為政府必須掙脫因循消極的態度，改
以更實際、更具有前瞻性的思維方式來診治台灣傳播產業的陳痾，用更積極的輔導與激勵
的做法，來實踐新時代的傳播政策思維。
我們認為，一方面加速匯流，以多種平台的競爭打破壟斷的現狀，另一方面將提升多
元文化及維護公共權益為目標。此外，以「傳輸系統」或「傳輸載具」作為規範核心之法
律架構，解除過去對於產業的高度管制，作出一致性的規範，才是重新建立健全體制的開
始。
事實上，傳播產業的振興，有賴妥適的傳播政策、法律規範，及政府適度的輔導。
NCC在成立之初，面對若干亂象而顯得步伐凌亂，態度搖擺。我們認為，NCC在全力推動通
訊傳播產業的改革之際，應貫徹「經營鬆綁，內容嚴管」之精神，並加強與政府相關單位
的溝通，而政府當局也應給予NCC正面的鼓勵與實際的支持，並適時鬆綁相關法規，如解
除兩岸媒體交流之管制，以擴大本土產業之市場規模，進而提昇其國際競爭力。最後的目
的，則是創造「政府」、「產業」、「消費者」的三方面都感到滿意的傳播環境。
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