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（刊登於〈新新聞〉第1413期，2014-04-02 ）
http://www.new7.com.tw/NewsView.aspx?t=TOP&i=TXT20140402135927E8N
把五十萬人的亢奮轉化為冷靜政治判斷
公民憲政會議的重要意義
要解決「反服貿」抗爭凸顯嚴重的憲政問題，絕非用「經貿國是會議」可搪塞。運動提出「
公民憲政會議」的主張，不會是「沒有目的的亢奮」，而務實的理想，也將是台灣劃時代的
民主創舉。
黃丞儀
行政院院長江宜樺當年曾經引用韋伯所說「沒有結果的亢奮」來形容三二O公投，認為這種
受到民族主義召喚出來的熱情並不足以向中共宣示台灣是一個民主法治國家。週日有將近五
十萬人走上街頭，參加「反服貿」遊行，除了反對國民黨黨團以三十秒草率通過服貿協議之
外，更提出四大訴求，其中包括「兩岸協議監督條例」儘速立法、立法未完成前應退回服貿
協議，以及召開公民憲政會議。前兩項要求非常具體明確，但「公民憲政會議」會不會再一
次成為江院長口中的「沒有結果的亢奮」？
到目前為止，佔領立法院的學生和公民社團尚未對「公民憲政會議」提出具體的主張。不過
，這個訴求本身已經突顯了服貿協議的爭議不僅只在立法的層次，更在於政府體制的極度失
衡。
從千禧年以來，歷經兩位總統四任十六年，我們親眼目睹了民選總統不斷擴權，立法部門逐
漸萎縮為行政院立法局，加上2005年修憲後新選制造成「贏者全拿」，直接促進政治極端化
的發展，壓縮多元意見的生存空間。這些結構性弊病遇上習慣「以黨領政」的威權政黨重新
執政，以行政權強力主導兩岸協議的談判和締結，排除國會事前授權、事後監督的空間，終
於引發如洪水般的民意反彈。
要解決這些問題，就必須回到憲政制度的層次，協商制度改革之道，而非以「經貿國是會議
」來胡亂搪塞。
公民憲政會議若要成為韋伯所稱「務實的理想」，符合責任倫理的要求，就必須有具體方向
。衡諸現實，公民憲政會議若不想流於清談，就必須導向修改憲法的結果。在憲法沒有獲得
妥善修改前，五十萬人走上街頭的最終目的不能算是滿足。
固然，修憲不可能解決台灣社會面臨的所有問題，但是它至少可以解決「反服貿」所點出的
結構性弊病。因此，作為一項「務實的理想」，公民憲政會議必須聚焦在三項議題：民主程
序的修正、行政立法關係（含總統職權）的修正、兩岸關係憲法化的修正。以這三項議題為
核心所推動的修憲將不會是發散式的極大主義（maximalist）修憲，而較偏向審議式的折衷
主義（moderatist）修憲。
所謂折衷主義修憲，可以用政治哲學家約翰・羅爾斯（John Rawls）的理論來簡略解釋。為
了追求台灣社會的交疊共識，憲法當中有關主權的部分，因為涉及不同政治認同的衝突，暫
時放到括弧內，本次不處理。
交疊共識的基礎在於民主開放的社會，因此首先就要針對民主程序來進行檢討。為了要維持
民主制度的健全運作，民主程序必須更為公平、更能保障多元政治意見的傳達、讓不同利益
在政治過程中獲得代表。有鑑於此，舉凡有關立委選制、不分區立委席次、罷免立委門檻、
小黨門檻、修憲程序等議題都應該重新規劃。其中最重要的就在於選制和修憲程序的調整，
這兩項是民主程序的核心，必須優先處理。
其次，總結過去十數年的行憲經驗，目前這種名為「雙首長制」但實際上從來不曾換軌過的
「超級總統制」，已經證實是許多政治亂象的根源。行政院院長形同總統「幕僚長」，但為
政策負責的不是總統，而是「幕僚長」。總統不用承擔任何政治責任，也不受任何機關制衡
。當他動用行政權和政黨力量貫徹其意志時，還可以凌駕五院之上，以「元首」之尊召集五
院進行協調。這些在在都顯示憲法增修條文有關總統權限的設計不當，需要儘速修正。
如果不改變總統民選的制度，就應該調整憲法本文當中的行政立法關係，落實真正的三權分
立。如果打算朝行政立法混同的方向移動，就應該廢除總統民選，並強化內造政黨的國會制
度。
最後，「服貿協議」凸顯出來的最大問題，還在於中國和臺灣之間如何進展協商談判，這也
將是未來三十年臺灣最大的政治挑戰。按照傳統的憲法概念，外交談判屬於行政權的固有權
限範圍。但是，依照憲法增修條文的前言，兩岸交往屬於憲法規範事項，憲法如何規範兩岸
關係，不能完全拘泥於傳統權力分立理論，必須因應兩岸特殊的現實，賦予國會更大的權限
，以避免行政權在兩岸事務領域專擅獨大，甚至是暴衝。國會可以適時地扮演踩剎車的角色
，並且讓不同的意見透過公開程序表達出來，累積政治互信的資本。這是台灣作為一個民主
社會，和中國最大的差別。在台灣，行政機關不能自己說了算，中國領導人一定要認清現實
。既然兩岸要繼續交往下去，兩岸關係在憲法層次的規劃，就勢必要更細緻，不能繼續因陋
就簡。應該將可能涉及基本人權保障的爭議，上升到「憲法保留」的層級。退一步言，就算
允許國會制定法律來規範，也不能像目前增修條文第十一條的空白授權，必須詳細規劃事前
授權和事後監控的機制，以免人民權利在不知不覺中侵蝕殆盡。
至於召開公民憲政會議的方式，考量到未來修憲的發動機關是立法院，最好的選擇是由立法
院和學生及公民團體共同協商出主辦方式，並且由行政院提供必要的行政協助。
公民憲政會議可貴之處就在於它是一項充滿開放性的民主實驗，因此在立法院和學生及公民
團體協商的過程中，應該盡可能排除像是法國大革命後的「三級會議」模式，不應單純由社
會各界、工商團體、各種職業代表來參與。由於台灣在過去十幾年已經累積了許多審議民主
的經驗，可以更勇敢地將審議模式運用到公民憲政會議上。無論是像加拿大英屬哥倫比亞省
以隨機抽樣方式來實施的「公民大會」（Citizens’ Assembly），或如美國學者James
Fishkin和Bruce Ackerman提倡的「全民審議日」（Deliberative Day），都可以作為參考
座標。
在會議前階段，還可以結合網路媒介，讓更多人民的意見可以匯入，以避免討論議題為專家
學者所決定。而後階段進行實質審議時，更應透過仔細的規劃來讓參與成員既滿足代表性的
基本要求，也能挑選到真正關心公共議題的公民。
審議的過程或許會花費不少時間和預算，但是它可以將原先密室協商的修憲程序轉化為全民
公開的憲法討論，漸漸培養出知情的公眾（informed citizens），充實修憲的正當性。至
於會議結論，因為主辦單位之一是立法院，立法院朝野黨團在一開始就應該給予政治承諾，
將會議結論落實為修憲提案。
如前所述，修改憲法不是萬靈丹。但是一個聚焦於民主程序、總統職權和兩岸關係的修憲議
程（constitutional agenda），配合上開放的民主審議（democratic deliberation），可
以讓公民憲政會議成為劃時代的民主創舉，形塑新的憲政秩序。
公民憲政會議不但不會是「沒有結果的亢奮」，而且還將匯集五十萬人民的政治熱情，轉化
為冷靜的判斷，進而可以檢驗朝野政治人物的政治責任。如果政府拒絕了這份「務實的理想
」，就只能證明自己的執政連讓人民亢奮都做不到，只是「沒有結果的沈淪」。
（本文作者為中研院法律所助研究員 ／芝加哥大學法學博士）
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