推 feywen:足以啟發對公投法多面相思考的好文，推 04/27 07:45
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說明：
本文有數個章節，僅截取第五章節 各政黨立場，
內容為德國在後冷戰時期(二次世界大戰後半個世紀)各政黨對公投的看法
雖然有提到核能，但並非僅針對核能
算是德國政黨對公投的正反意見彙整
http://nccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/38041/1/243.pdf
德國公民投票制度的發展
湯紹成 (政大國關中心副研究員)
伍、各政黨立場
對於公民投票的立場，德國各大政黨的意見分歧。依照保守的基督教民主聯盟(基
民盟，CDU)的看法，原則上他們反對公投入憲，其原因如下：
一、公民投票會將政策撕裂後個別處理。因此，此一政策與其他政策之間的關聯
性以及政策與政策之間相互的影響，均將無法顧及，以至於政府對於公投的結果無法
因應。
二、公民投票會對於政黨產生不良的影響。單一議題或政策的公投影響越大，政
黨的政策將越失去意義，政黨的整貘理念與政策規畫都將受到影響，因而增加政黨政
策的投機性預及政治的不穩定性。
三、在此資訊發達的時代，多數的議題都無法以簡單的「是」或「否」來回答，
因而，立法必須花下許多的人力與物力，其來有自。
四、公民投票缺乏民主制度中的妥協精神，反而會將議題兩極化，同時將會埋沒
少數的意見。
五、公民投票是極權者的利器，他可利用議題的制訂煽動群眾，以達影響其結果
的目的。若民眾不斷因此被利用，這將對於政治文化產生極為負面的影響。因此，公
投不會創造更多的民主，反而只會製造更多的意見與煽情。
同時，基民黨也認為，綠黨之所以贊成公投，並不是基於民主的理念與對於民主
的嚮往，而是企圖藉此增加其政治影響力而已，因為他們的政策在議會中無法通過。
相對的，基民黨也承認，一般民眾對於政治事實都相當冷漠，在政當的政策制訂過程
當中也始終置身事外。因此，政黨都應該積極改善其與民眾之間的關係，多讓民眾參
與政黨事務，這要比公投對於國家民主發展更有助益。
基民黨的姊姐黨基督教社會黨(基社盟，CSU)也採取類似的立場。除了一
再強調威瑪時期與希特勤時期公投被濫用的負面經驗外，他們堅信國會民主制度的優
越性，不但可以實踐多數的意見，同時，對於少數的意見以及個人的自由，也會有相
當的保障，公投提供給少數意見者表達的機會，因而主要民主政黨的整合力量將被削
弱，社會的對立增強，政府、議會與人民之間的關係也將惡化。就算實施公投最有經
驗的瑞士，也時常出現表決疲乏與政策惰怠的現象。在邦的層面，基民黨主張有限度
的公民投票，可是必需排除預算的問題，而在地方層級，基民黨為了安定的訴求，也
反對公民投票。
至於德國自由民主黨(自民黨，FDP}則不一味地反對公民投票。依照該黨前
祕書長豪思曼(Helmut Haussmann)的看法，經由公投票的過程，某些特定的議
題將可向社會更加清楚地交代與說明，但是，公投也有被煽動者利用的可能。因此，
在主張擴大民眾政治參與的原則之下，他們並不反對以公投來解決有關邦與地方性的
事務。但是，對於攸關全國性的議題，自民黨則不贊成以公投來處理，而議會式的間
接民主還是比較適合。同時他也再度強調，基本法的制憲先賢們都以威瑪時代公投立
法與公投修憲的惡果為戒，而未將公民投票入憲，其立論十分正確。如今四十多年後，
多數的德國人民對於德國民主的穩定尚未具十足的信心，因此，他認為還是以保持現
制為宜。
在七○年代後期，德國聯邦議會曾組織一個憲法改革的調查委員會，針對公民投
票入憲的可能性予以調查，結果該委員會的調查報告認為，公民投票將會降低國會的
功能並且破壞自由民主的基本秩序，因此自民黨反對公投入憲。同時，面對當前如此
複雜的政治問題，議會中民主的妥協制度要比簡單的「是」與「否」的公投方式來決
定更為妥適。此外，在公投的過程當中，正反兩方議題情緒化的可能性很高，這會影
響民眾對於議題的明確瞭解，經常公投也將會導致國家內部的分裂。
因此，在邦與地方實施公投的經驗更加豐富之後，再來考慮以公投解決全國性議
題為宜。可是，若政府對於百姓的獨立判斷愈有信心，則人們對於現行的制度就會愈
信任，如此才能增加人們的政治參與以及更加實現個人的自由。
以反核以及強調環保起家的綠黨(The Greens)，則堅決主張制定聯邦公投法。
在該黨一九八七年聯邦國會選舉的文宣當中他們明白指出，自一九四九年以來，民
眾一直無法直接參與和影響國家重要政策的制訂，其中包括五○年代德國重新建軍與
加入北約、六○年代的緊急命令法及七○年代以來核能電廠等議題，政府都只是站在
社會強勢團體的政黨、財團與軍方的立場，不顧民眾極力反對的情況而執行其政策，
有違民主原則。
民主重在人民的直接參與，不但在地方與邦而且有關於全國性的事務，民眾都應
積極參與，因此，必須制定有關聯邦公民投票的法律。以少數政治人物決定國家的興
亡，這符合民主的精神嗎？基本法第20條第2款不是規定：所有的國家權力由人民
產生，而且人民可經由選舉與表決等方式來執行麼？可是，各邦憲法對於公投的規定
並不實際，因為許多議題都被解釋為跨邦性或全國性的議題，因而超越邦的權限而無
法依公投方式來處理。
因此，綠黨堅決主張在聯邦公投法當中列入下列重點：
一、公投應由人民而不應由政府發動。
二、必須經由一百萬公民連署即可舉行公投，並反對參與公投的法定人數
三、在發動公投後六個月始得舉行投票，以便社會對於公投的議題有詳盡的理
解。為使民眾獲得不同的訊息與意見，公投發動者的意見表達必須獲得法律保障。由
此可見，綠黨對於直接民主極為堅持。
德國歷史最悠久的社會民主黨{社民黨，SPD)也有其特殊的意見。社民黨前
祕書長格羅茲(Peter Glotz)認為，經由當前科技的發展，民意調查可以明確知悉民
眾有關各種大小議題的意見，的確在某些特殊情況下，比如在冷戰時期對於駐紮飛彈
的問題，以及在俄國車諾比核能電廠意外事件發生時，多數民調都顯示出強烈的反對
意見。民眾與政府的意見明顯對立。再者，愈來愈多的民眾感覺到，政府不但無法順
應民意反而壓抑民意，形成政府與民眾關係的異化與對立，而公民投票則可以改善此
一狀況。尤其，設若民眾可以自決的話，他們一定不會主張戰爭，相對的，戰爭多半
因為政府與政府之間的關係惡化而爆發。
此外，民主的真諦是人民做主。代議政治之所以產生，是因為人民無法經常決定
與管理公共的事務。可是，現代進步的科技可以讓民眾經常藉由電子媒體行使表決權，
回歸直接民主已成為可能。
同時，格羅茲祕書長也認為，反對公投的意見認為，有許多議題無法以簡單的
「是」與「否」來回答，比如反對核能的問題，就必須有完整的配套措施，才能達到
廢核的目的。此外，一般的政策都是妥協的結果，而公投的決正缺乏協性，容易造
成對立。再者，民主政治也是責任政治，也必須有人為政策負責。經由公投所決定的
政策若施行不易，由誰來負責？這些都是必須考慮的問題。
公民投票一定可以反映多數的意見，反而在議會中，當三黨不過半時，小黨有時
會成為大黨競相爭取的對象，成為所謂的國王製造者(king maker)，影響甚至操縱
大黨，有違民主的多數原則。因此，黨有相當人數的民眾發動公投時，公民投票應該
實施，只是最好還是由議會來決定公投的議題與措詞。
綜上所述，比較趨向保守的德國基民盟與基社盟預歷史教訓為殷籃，強調代議制
度的優越性，並堅決反對公投。而自民黨則肯定直接民權的價值，但是在執行上則採
取比較保留的態度。以工人運動起家的社民黨，則比較強調公投的正面意義，但是認
為公投也有缺點；而以主張環保的綠黨，則以民意為圭臬，企圖以公民投票來實踐其
政策。由此可見，德國各政黨對於公投的意見分歧，見仁見智，若以正反兩方的力量
相比較，反對公投的力量還是居於上風。在反對公投的意見當中，歷史的殷鑑與簡單
的是與否的決擇缺乏妥協性，以及公投通過後再執行時的責任歸屬，最為重要。
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核能佔的部份還真的不多...
318的傾向算是與德國綠黨較為相近
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