推 luke2588:套一句我軍中同梯的話：牛的部位名稱也太多了吧！ 01/11 00:07
一、前篇已提及台美牛肉議定書簽訂的法律依據為"條約及協定處理準則"，值得注意的問
題在於: 為何該準則僅為行政命令，而非法律?
依據《中央法規標準法》第3條之規定，各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、
細則、辦法、綱要、標準或準則。依此定義，「條約及協定處理準則」既以準則為名，且
其乃由行政機關依職權發布，故該準則屬"行政命令"，而非"法律"。
二、為何美牛議定書之締結並未獲立法院事前同意簽訂:
前篇亦提及，依據2006年1月11日立法院一項主決議文，明文要求開放牛肉進口須獲立法院
同意，始得為之。
但有疑問者在於:
立法院通過之主決議文之性質與效力如何？其對於行政機關是否具有拘束力？
有關立法院的主決議文性質，依本人拙見，由於其僅係立法院依議事規則作成之決議，對
於立法院應具有拘束力，惟其並未經立法院三讀通過及總統公布之程序，應不具備法律之
性質與位階，故對於行政機關似僅具建議性質。不過值得思考的是，既然此項主決議文對
於行政機關不具拘束力，似乎可得出我國行政機關與美方洽簽牛肉議定書時無庸遵守該項
決議文（亦即無須與事前諮詢立法院）之推論。若此推論正確，更可證明此次行政機關與
美方洽簽議定書並未獲得立法院事前同意簽訂，故若假設該議定書具有「國際條約」之性
質，由於未獲立法院事前同意簽訂，依照大法官釋字第329號解釋，仍應送立法院審議，始
符合立法機關扮演事後監督之功能。
三、台美牛肉議定書之簽訂是否有牴觸憲法重要原則:
吾人須留心「法律保留原則」，本原則主要強調，凡涉及人民權利義務以及限制或剝奪人
民基本權利之事項，應以法律定之。《中央法規標準法》第5條亦揭櫫此原則：「左列事項
應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者；二、關於人民之權利、義
務者；三、關於國家各機關之組織者；四、其他重要事項之應以法律定之者。」台美牛肉
議定書之規定明顯涉及國家之重要事項（有關動植物及食品衛生檢疫措施，乃攸關國家公
共健康政策之制定），且亦與人民之基本權利相關（涉及憲法第22條所稱之人民其他自由
及權利），依《中央法規標準法》第6條之規定，應以法律規定之事項，不得以命令定之。
然而，攸關國家公共健康政策制定與人民健康權益之事項卻僅以具行政命令位階之議定書
予以規範，似已牴觸憲法、《中央法規標準法》及《行政程序法》之法律保留原則，依據
憲法第172條「命令與憲法或法律牴觸者無效」之規定，該議定書可能因無效而無法執行。
四、美牛議定書因牴觸憲法或國內法相關規定而致無法實施之後續衝擊:
一旦台灣行政當局因該議定書與憲法或法律牴觸而無法執行，可能產生下列之後續衝擊：
第一，由於未履行議定書所課予之開放美國牛肉進口義務，美國可能利用國際仲裁機構控
訴台灣違背國際承諾；第二，由於美國與台灣皆為WTO之會員，美方可能以台灣未履行該議
定書之「市場開放」義務（違背最惠國待遇與數量限制禁止原則）為由，向WTO爭端解決機
構控訴台灣。綜上，台灣將因未履行議定書之相關義務而嚴重損及國際聲譽。
另一方面，若台灣為避免違反國際義務而開放美國牛肉製品進口，又為兼顧國家公共健康
政策制定與保護國人生命健康而實施所謂「三管五卡」食品檢疫措施，因而大幅增加美國
牛肉出口業者之生產成本，使其處於不利之市場競爭地位。這將導致美國主張台灣違反WTO
《食品安全及動植物衛生檢疫措施協定》(SPS)相關規定課予之義務而向WTO爭端解決機構
提出控訴。當然，若台灣當局能提出充分科學證據，並基於客觀風險評估(risk
assessment)，證明實施三管五卡措施之正當性與合法性，則系爭措施仍符合SPS協定之相
關規範。
今天國內各大報均報導有關立法院將修正食品衛生管理法，以禁止輸入美國牛肉若干品項
，包括頭骨、腦、眼睛、脊髓、絞肉、內臟等部位，這極有可能使台灣當局違反美牛議定
書之承諾。基本上，個人認為公共健康是一項無分藍綠的議題，行政機關固然有權自由決
定是否於對外談判前諮商國會，甚至有權不經任何協商程序便與他國締結行政協定，但基
於憲法權力分立制衡原則，兼顧民主原則與民意，立法機關亦有權修正或通過相關法律，
以杯葛行政機關執行協定內容。現在議定書締結所引發後續負面效應已開始浮現，立法院
透過修法途徑禁止行政機關開放美國牛肉進口只是第一步，日後勢必會有更多後續衝擊一
一浮現。此更可證明台灣行政機關在與他國進行外交談判或洽簽國際條約或協定，應該做
更通盤性與整體性的規劃。
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