週日, 04/22/2007 - 09:04 — bluestyle
[蘇花議題]體檢蘇花高環評十大罪狀
蘇花高速公路是在「環島高速公路網」與「促進東部區域發展」思維下的產物，然而回頭
看看西部工業化發展經驗，再看高速公路與地方發展的現況，如果真如交通單位所預言高
速公路是花蓮發展的一帖良藥，可以「促進東部區域經濟發展」，為何根據主計處網站「
民國90年各縣市平均每人可支配所得」資料顯示，沒有高速公路的花蓮尚排名第八，尤勝
有高速公路的基隆雲嘉等地。從西部的開發經驗看來，高速公路不但沒有達成區域均衡發
展的目標，反而鼓勵大多數人口向大台北、台中、高雄等中心輸血進補，擴大已有的城鄉
鴻溝。同時蘇花高環境說明書內容草率且錯誤百出，內容不勝羅列，列舉其中重大十條，
嚴正反駁蘇花高環境影響說明書之草率內容：
罪狀一 流失台灣重要水資源
水資源是目前台灣經濟發展面臨之重要問題，然而過去施工的北宜高速公路雪山隧道（八
十六年十二月中旬，該隧道西行線發生嚴重湧水，伴隨著抽坍，以每秒七百五十公升湧出
）與北迴鐵路新永春隧道（全長四千四百三十三公尺、施工七年的北迴鐵路新永春隧道，
每分鐘八十公噸巨量湧水）都出現大量湧水問題。北宜高坪林(雪山)隧道與北迴鐵路之新
永春隧道工程，當初開發單位根據之調查資料認定不致產生湧水現象，但施工中仍然產生
嚴重的大規模湧水現象，以北宜高坪林(雪山)隧道湧水為例，嚴重改變當地之地下水文、
水脈及水質，因此造成礁溪、頭城地區水位下降，水井無水等現象。此外，八十九年完工
通車的南二高中寮隧道，全長一千八百五十公尺，由於有旗山斷層帶穿經，加上地質屬泥
岩惡地形，動工前，中寮山居民便以山上水源可能遭受破壞，反對隧道開鑿。如今隧道鑿
通後，中寮社區賴以使用的半天池乾涸，北口附近的襯壁龜裂、地基也淘空，讓居民極不
諒解。
這些工程事前環境調查不確實，造成水資源的嚴重浪費，而對台灣水資源造成的後續影響
也未見調查，同時不斷延長之工時更加重政府財政負擔。民國89年所做之蘇花高環境影響
說明書內容，全線隧道路段長達四十公里，預定路線不但經過眾多河川行水區及水污染管
制區，而且穿越宜蘭縣南澳碧侯及花蓮縣和中水源水質水量保護區，隧道工程所必要之止
水化學漿液灌漿，影響此區水質。重要的是當初評估報告不但未發現新永春隧道湧水問題
，是於北迴鐵路新永春隧道挖掘後才進行路線修改，於此可知此環評報告內容之草率。這
種種缺失，包含有「破壞自然生態系統」及「改變水資源體系，影響水質及妨害水體用途
」之虞，本就應該先就大規模湧水現象對於水文之影響進行長期、詳細而徹底的調查，了
解此湧水水脈來源、走向、影響範圍等，再依調查結果決定是否興建蘇花高。
罪狀二 經濟成本效益評估避重就輕
蘇花國道環境影響評估與交通部所做的經濟成本效益評估，只是本位的從交通需求計算經
濟效益，無法整體看見花蓮的發展與需求，忽略龐大外部成本及外部效益，根據交通部台
灣區國道新建工程局於九十一年十二月二十四日對蘇花高所作的經濟成本效益評估(見院
臺交字第0910064423號文)，在蘇花高通車後三十年間，若僅計運輸效益與建設營運總成
本，其益本比為1.76，淨現值為512億元，內部報酬率約12%；若加計觀光之效益，則益本
比為2.32，淨現值為887億元，內部報酬率為13.4%，因此國工局認為此計畫具有經濟可行
性。然而我們必須指出，此評估僅考慮可量化之直接成本效益，並未顧及蘇花高所可能產
生之龐大外部成本及外部效益(如環境成本、對社會人文正負面衝擊等)。
在該經濟效益評估中之「成本」部份，國工局認為成本包括「直接成本(財務性成本)」及
「間接成本(外部不經濟)」，前者為「實際支付之成本，包括公共投資之建造成本和營運
維修成本」，後者指「公共投資之經濟行為，引起有形或無形之資源損耗，而由社會全體
所負擔，造成外部不經濟，例如建造時期之噪音、交通妨害等現象」。但是在計算成本效
益時，國工局在「成本項目」中竟然僅列入「建設成本」及「維修成本」等直接成本，完
全未將「間接成本」、也就是「外部不經濟」加入成本之中，明顯有刻意低估成本之情形
。不易量化的成本（如各種環境衝擊、觀光衝擊、對都市交通的衝擊、產業的衝擊…）均
未考慮，且於報告建議於後續作業依照詳細資料再加考量，根本是本末倒置。
此外，蘇花高沿線隧道工程長達四十公里，所衍生之棄土搬運、堆置、處理、以及棄土堆
置場當地之不利影響等成本，在該經濟效益評估中亦完全略而不語。長期施工期間的交通
不便，對蘇澳、花蓮、以至台東觀光產業的不利影響，其損失是否亦應列入施工成本？對
於自然資源之消耗(例如水泥之大量開採、水資源之消耗、沿線森林之砍伐等等)以及野生
動植物棲息地之破壞及物種之消滅等生態影響因素，在計算成本效益時，隻字未提。由此
可見，國工局目前對於蘇花高之經濟效益評估，有嚴重低估外部成本之情形。
再者，在外部效益的評估忽略支持健全社經發展過程之重要軟體因子，我國多年來無論是
中央或地方，對於「東部地區整體發展規劃」的想法均侷限於狹義之交通建設或產業發展
，因而忽略了支持健全社經發展過程之重要軟體因子。以花蓮各界最為關切的觀光業發展
為例，許多人士認為便利的對外交通是發展觀光業的先決條件，然而國內外諸多實例及研
究均指出，便利的對外交通至多只是次要因素，真正能吸引觀光客、發展觀光業的主要因
素乃在於該地區是否有吸引人之自然或人文內涵。
因此，蘇花高所耗費的962億元經費若能投資在其他更具效益的替代方案上，那麼這筆經
費對花蓮的助益將更大。如前所述，花蓮的觀光業發展所面臨之最根本問題乃是人文內涵
的匱乏以及縣境內整體規劃的混亂，若我們暫且放棄爭議仍大的蘇花高，轉向用以解決妨
礙花蓮觀光業發展的核心議題(包括提昇花蓮的文化藝術水準、改善城鄉風貌、全面綠美
化、解決採礦與砂石業和觀光業的衝突、提昇觀光業管理及服務品質、營造具國際水準的
遊憩渡假區、推動持續有效的行銷等)，則花蓮的發展將更為健全，我們也才有條件迎接
更多的觀光客。若是反其道而行，先以蘇花高引進大量遊客，而後再漫無規劃式的改善花
蓮內部條件，則花蓮恐將步入許多沒落觀光區的後塵，在短暫的繁華後失去吸引力，並且
賠上花蓮的生活與環境品質。
罪狀三 忽略替代方案評估
國工局僅進行蘇花高本身之經濟效益評估，完全沒有提出替代方案、更遑論替代方案之經
濟效益評估。交通部下屬單位依其本位發展分別提出之計劃，未整合規劃、資源排擠、效
益往往重複計算等問題，如北迴線雙軌電氣化、搖擺式車廂客縮短台北—花蓮的時程在兩
小時內，甚至較北宜（40分）+蘇花高（90分）為短，並大幅提昇運量，則兩計劃之競爭
替代性為何。交通部國道新建工程局83年1月委託中興工程顧問公司、邱榖顧問公司及工
業技術研究院辦理「國道東部公路可行性研究」計劃，85年6月完成研究成果，85年11月
22日向交通部簡報。奉部長指示
1. 蘇花段配合北宜高速公路優先辦理
2. 花東段宜配合國道南橫公路時程研辦
3. 請規劃單位於三個月內提出蘇花公路改善之比較方案，期使蘇澳至花蓮間行車時間在
1.5小時以內。
規劃單位研擬三方案比較
路段
方案別 蘇澳崇德段 崇德花蓮段 經費（億元）
山嶺段 平原段
方案一 國道路廊 利用台九線拓寬 利用台九線拓寬 807
方案二 國道路廊 利用台九線拓寬 967
方案三 國道路廊 1083
南澳至和平間的觀音隧道（7.2公里）為施工要徑→八年
評估項目 方案一 方案二 方案三
益本比 報酬率% 益本比 報酬率% 益本比 報酬率%
A 0.8 6.4 0.7 6.3 0.7 6.0
B 1.1 8.3 1.1 8.4 1.0 8.0
C 1.1 8.6 1.1 8.6 1.0 8.2
D 1.1 8.7 1.1 8.7 1.1 8.3
E 3.2 15.7 3.7 16.5 3.4 15.8
F 2.8 14.7 3.2 15.4 3.0 14.7
G 2.4 13.5 2.7 14.1 2.5 13.5
A︰僅有運輸效益
B︰運輸效益+觀光效益
C︰運輸效益+觀光效益+地方經濟效益
D︰運輸效益+觀光效益+地方經濟效益+土地增值效益
E︰運輸效益+觀光效益+地方經濟效益+土地增值效益+產業東移效益
F︰運輸效益+觀光效益+地方經濟效益+土地增值效益+產業東移效益*0.8
G︰運輸效益+觀光效益+地方經濟效益+土地增值效益+產業東移效益*0.6
由可行性研究報告可知︰
方案評估的項目簡略，完全是工程的觀點，如工程費、維護營運費、公路容量、行駛時間
、速差頻率、路經敏感地區（內容所提影響長度不及1公里）、房屋拆遷長度、交通衝擊
長度、工期、經濟效益。方案一、方案二均較方案三為佳，為何決策者選擇方案三。李登
輝總統於79年提出「產業東移」政策，計劃中各方案的主要效益均來自於「產業東移」（
不計產業東移效益時各方案均不具效益），然「產業東移」政策是否仍繼續執行？ 在成
本已經大幅低估（不含不易量化成本）的情況下，若不計產業東移的效果，東部國道均不
具興建效益（益本比僅在0.7-1.1間），若考慮更詳細的外部成本項目，蘇花高的興建效
益必然更低。
罪狀四 對地方發展評估視野狹小
地方的發展決不是一個交通因素可以解決，當然更不是道路交通（固例私人汽車成長）的
想像就能成真，這樣的錯誤認知忽略道路交通過度成長對地方發展的負面影響。可以想像
未來蘇花高速公路完工後，眾多觀光休閒業者或許收益頗豐，然而伴隨大量人潮而來的塞
車、污染（空氣、噪音、水、道路房舍、遊憩區）、擁擠感、高消費，以及難堪的服務品
質，卻也讓大多數觀光客對花蓮觀光的滿意度直線下降，最終走向沒落，這樣的例子在台
灣不勝枚舉，然而這些情景也會是蘇花高通車後花蓮觀光產業的未來。
台灣觀光客與大量汽車的破壞力無遠弗屆，二者聯手將破壞許多自然環境、污染空氣、消
滅悠閒感，使觀光客覺得花蓮其實和西部沒什麼兩樣，下次就不來了。花蓮不應容納過多
的觀光客與車輛，假設計算後，在遊客仍能擁有悠閒度假感的觀光客總量為九百萬（現況
的兩倍多），那麼我們便應全力照顧這九百萬觀光客，提升服務品質，增加其消費金額，
使其在花了大錢後，還能有物超所值的滿意感。這不僅維護了花蓮的觀光遊憩資源，也使
縣民能從觀光產業中獲得較高經濟利益（而且是永續獲利）。
由於地廣人稀、觀光資源豐富多樣，加上過去五十年來信幸運的未跟上西部計畫經濟的開
發、破壞的腳步，花蓮、台東意外地成為台灣最後淨土，也在近年來成為台灣國民旅遊地
點的第一志願。花蓮憑什麼吸引觀光客造訪？答案是豐富多樣的觀光遊憩資源。太魯閣、
玉山的高聳壯麗；東海岸、太平洋的遼闊無際；中央、海岸兩山脈的對峙綿延；花東縱谷
的沃野千里；豐富多元的原住民文化；歷代先人的開發遺跡；甚至因為地廣人稀、開發遲
緩而意外保留的清新空氣、空曠原野，或者那難以言喻的閒適恬淡，都是花蓮之所以吸引
大量觀光客不遠千里而來，最主要的原因。因為，上述的觀光遊憩資源，在台灣其他地方
，甚至世界各地，已所剩無幾，或者無法同時具備。所以，如果我們想要花蓮的觀光產業
永續發展，任何施政、建設的考量，都應以不破壞觀光資源為前提。因為許多資源是「不
可再生」的，失去後，就一去不復返了（例如台北市區五十年前的新鮮空氣、花蓮南北濱
的黑白石，或者美崙溪下游的清澈水質）。我們的「產品」夠好，花蓮的觀光資源「威名
遠播」，所以即使到花蓮的「通路」並不完善，大家仍是想盡辦法要來。今年底，當花蓮
機場運能提升，北迴鐵路雙線通車、過幾年傾斜式列車上路後，通路便更完善了。
為花蓮觀光業好，應協助花蓮提升旅遊服務品質、開發觀光遊憩資源（例如輕軌電車、鄉
鎮旅遊網）、禁止露天焚燒與七星潭撿石、規劃砂石車專用道……。
最重要的是，我們都知道花蓮具有許多發展國際觀光的資源，高速公路是國民旅遊下的視
野產物，然而一但國民旅遊發展過度，國際旅遊的發展將是不可能的任務。
地方發展的視野本來就不是一個「國道新建工程局」一個小小交通單位可以思考的，地方
發展的視野包含交通、社會、產業、文化…等複雜的面向，然蘇花高核心促成的目標在「
蘇花高環境說明書」中被簡化為交通建設=地方發展，具有嚴重的問題。
罪狀五 嚴重影響多所學校教育品質
蘇花高平原路段平原段通過好幾個社區與學校附近，受影響的包括秀林鄉的富世國小、新
城鄉的佳里社區、花蓮市的國福國小和吉安鄉的太昌國小，高架公路甚至從慈濟小學校園
上空輾過，十米外即是學生上課的教室，其後並緊貼著慈濟中學和慈濟技術學院圍牆，這
一個十五米高（包括隔音牆）、綿延二十公里的水泥巨怪，不僅會在視覺上阻斷了花蓮人
所欣賞與尊敬的中央山脈，而且將徹底摧毀慈濟的四個教育志業體、嚴重影響花蓮縣的三
個小學、吸引眾多運動人口的壘球場，以及寧靜優美的砂婆璫溪步道！同時三棧溪水川係
數甚大，建橋後對社區學校、海岸也可能造成衝擊，然而在評估報告上卻沒有提及。
罪狀六 本位主義 相關交通配套措施評估不足
由目前花蓮縣政府要求中央政府之配套措施可知，國工局當初在規劃評估時不但缺乏詳細
溝通且對地方狀況了解嚴重不足，如在蘇花高環評說明書中國工局不但指出，「國道蘇花
高完工通車後，對於中長程交通轉移至國道，………本計劃目標年民國130年與交流道相
交之台九省道、193縣道及東華大學聯外道路等路口，無路平時日或假日之交通服務水準
皆在c級以上，可提供地方之良好交通服務」（附23-108頁）。然實則台九省道原本就無
塞車之餘，在蘇花高環境說明書中也指出在未建蘇花高狀況下，太魯閣至壽豐之服務水準
至民國130年也都維持在c級以上（附23-81頁）。但是國工局估計蘇花國道將有60,000輛/
日的運輸量，花蓮民國八十七年底才共有67,619輛私家小客車，太魯閣國家公園、中橫能
塞的下蜂擁而至的車流嗎？花蓮市能否停的下這麼多的汽車嗎？太魯閣口地區將成為大停
車場。
罪狀七 生態資源調查馬虎不確實
環境影響評估中言蘇花高沿途無獨特地景，然而重要斷層（正、逆、平移、斜移斷層）、
珍奇摺皺（複理、偃臥、興頂、流摺皺等）、不整合面、特殊構造（簡裂、串腸）、大南
澳頁岩中之標準剖面地質露頭，都是特殊具教育意義的，報告書卻以「沿途無獨特地景」
輕輕一語帶過。而陸域植物調查時間為八十七年五、六、八月，於計畫道路沿線五百公尺
進行春夏兩季、陸域動物調查時間：八十七年五到八月，冬候鳥以及高海拔鳥類將下至低
海拔渡冬，來的時間為十月中旬開始以直到隔年四月左右為止，明顯避開冬候鳥過境的季
節。
同時棄土、水質、生態、河口之影響，或無資料或資料甚少，國工局回答該計畫道路僅和
平溪、立霧溪及三棧溪較接近河口，對水域動物尤其是底棲性者影響較大，惟立霧溪、和
平溪口已有砂石場進行採砂，河口水域生態已受干擾，動物種類及數量貧乏，橋樑施工對
其影響不大。且以施工期間產生之堆置挖方量為1170萬立方公尺，堆置廠設置點為新城溪
右岸，南澳南溪南岸及漢本堤新生地，依其工序推估，堆置期長達數年，其土方將可能造
成河流淤積，或將土中重金屬由地表逕流入溪或滲入土壤，造成河川及土壤之污染。
蘇花高沿線經過國家公園、景觀保護區、行水區、原住民保留地、森林區、山坡地保育區
、都市計畫保護區等等眾多依照各該法律應該加以特別保護之地區，但是國工局卻能在環
評過程中以“屆時將逐一申請許可或變更”一語帶過，即草草了事。試問，若國工局在一
路開挖、花費大筆金錢、到達各該保護區之後，始向各該保護區主管機關申請許可或變更
用地，各該主管機關實際上能否不同意？若迫於已大規模施工之事實而不得不同意，則國
家公園法等各該法律規定豈非形同具文？若不同意，則已大規模開挖之其他路段如何回復
？已花費之巨額資金如何處理？現行環境影響評估制度不但不能為環境保關，反而成為破
壞生態環境的合理化管道，環評制度中充滿「先核准、再申請」的荒謬現象。
罪狀八 自然社會景觀衝擊
蘇花高平原段路行經花蓮北部新城沿海與花東縱谷地帶，高2-3層樓與寬30公尺的水泥巨
龍，在狹窄的新城沿海與花東縱谷造成地形、視覺阻隔，嚴重影響花蓮特殊景致，「破壞
自然景觀和諧性」。且原計劃七星潭風景特定區將以土堤方式興建，路堤總長度為11455
公尺，橋樑4420公尺，且為配合重車行使，防止海岸侵蝕，未評估對七星潭風景特定區的
未來衝擊影響。
罪狀九 穿越原住民重要舊社遺址
蘇花高平原段劃過數個原住民部落的舊社遺址，包括德興史前遺址/竹窩灣舊社遺址、慈
雲山史前遺址/七腳川舊社遺址、加灣史前遺址等名列「重要性遺址」之場址，於環評內
容也指出「遺址均遭路堤或橋樑穿越，將影響遺址之完整性」，然而環評結果卻有意忽略
此訊息。史前與舊社遺址的接合有其相當重要位置，尤其政府在推動南島文化園區之際，
這些遺址也是探討台灣為南島民族發源的重要證據，因此應對此進行更詳細的調查，提出
妥善因應對策，停止相關作業。
罪狀十 通過具有世界遺產潛力之太魯閣國家公園
蘇花高經過太魯閣國家公園一般管制區及特別景觀區(清水斷崖景觀保護區)。有三座隧道
總長(8400公尺)、兩座橋樑(總長約6765公尺)，有4480公尺通過一般管制區，另隧道1970
公尺通過特別景觀區，九號隧道南口橋樑高架680公尺穿越台九線以及北迴鐵路。台灣沿
海地區自然保護計畫中的蘇花海岸保護區，其中觀音海岸自然保護區屬自然保護區隧道
810公尺，須取得林務局同意使得興築，同時以隧道興建對相關生態影響為何，施工期間
到量的施工車潮與污染，對具有具有世界遺產潛力之太魯閣國家公園將產生重大影響。
目前根據蘇花高環境差異影響審查小組討論內容，與當初蘇花高環境影響說明書原定路線
有許多差異，包新永春隧道路段、平原段多數路線、七星潭路段由土堤改為涵箱……等，
即可看出蘇花高環境影響說明書當初評估時的粗糙、不確實，如今才便宜行事以環境差異
分析小組來蒙混。
資料提供
慈濟大學人文社會學院 許木柱 院長
東華大學自然資源研究所 夏禹九 教授
花蓮師院地球科學系 李思根 教授
淡江大學運輸管理學系 張勝雄 副教授
東華大學民族發展所 陳毅峰 助理教授
花蓮師範大學教育系 戴興盛 助理教授
台灣觀光專校休閒事業科 范智明 主任
環保聯盟花蓮分會 鍾寶珠 會長
台灣蠻野心足生態協會 鍾明通 律師
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