司法解釋：
發文單位： 司法院
解釋字號： 釋字第391號
解釋日期： 民國 84 年 12 月 08 日
資料來源： 總統府公報 第 6075 號 6-19 頁
相關法條： 中華民國憲法 第 63、70 條
解 釋 文： 立法院依憲法第六十三條之規定有審議預算案之權，立法委員審議中央政
府總預算案之權，立法委員於審議中央政府預算案之權，立法委員於審議
中央政府總預算案時，應受憲法第七十條「立法院對於行政院所提預算案
，不得為增加支出之提議」之限制及本院相關解釋之拘束，雖得為合理之
刪減，惟基於預算案與法律案性質不同，尚不得比照審議法律案之方式逐
條逐句增刪修改，而對各機關所編列預算之數額，在款項目節間移動增減
並追加或削減原預算之項目。蓋就被移動增加或追加原預算之項目言，要
難謂非上開憲法所指增加支出提議之一種，復涉及施政計畫內容之變動與
調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法
權分立，各本所司之制衡原理，應為憲法所不許。
理 由 書：立法院依憲法第六十三條之規定，有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦
案、宣戰案、媾和案及條約案等之權限，立法院審議各種議案之過程及方
式，依其成文或不成文之議事規則規定，有應經三讀程序者 (如法律案及
預算案) ，有僅須二讀者 (法律案、預算案以外之議案) ，更有雖經二讀
，但實質上未作逐條討論即付表決者，此類議案通常為條約或國際書面協
定，蓋審議時如對行政院提出之原案作條文之修改或文字之更動，勢將重
開國際談判，如屬多邊公約，締約國為數甚多，重新談判殆無可能，立法
機關僅有批准與否之權。所以有上述之差異，皆係因議案性質不同之故。
預算案亦有其特殊性而與法律案不同；法律案無論關係院或立法委員皆有
提案權，預算案則祇許行政院提出，此其一；法律案之提出及審議並無時
程之限制，預算案則因關係政府整體年度之收支，須在一定欺間內完成立
法程序，故提案及審議皆有其時限，此其二；除此之外，預算案法律案尚
有一項本質上之區別，即法律係對不特定人 (包括政府機關與一般人民)
之權利義務關係所作之押象規定，並可無限制的反覆產生其規範效力，預
算案係以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須
之經費，每一年度實施一次即失其效力，兩者規定之內容、拘束之對象又
持續性完全不同，故預算案實質上為行政行為之一種，但基於民主憲政之
原理，預算案又必須由立法機關審議通過而具有法律之形式，故有稱之為
措施性法律 (Massnahmegesetz) 者，以有別於通常意義之法律。而現時
立法院審議預算案常有在某機關之科目下，刪減總額若干元，細節由該機
關自行調整之決議，亦足以證明預算案之審議與法律案有其根本之差異，
在法律案則絕不允許法案通過，文字或條次由主管機關自行調整之情事。
是立法機關審議預算案具有批准行政措施即年度施政計畫之性質，其審議
方式自不得比照法律案作逐條逐句之增刪修改，而對各機關所編列預算之
數額，在款項目節間移動增減並追加或削減原預算之項目，實質上變動施
政計畫之內容，造成政策成敗無所歸屬，政治責任難予釐清之結果，有違
立法權與行政權分立之憲政原理。
又憲法第七十條規定：「立法院對行政院所提預算案不得為增加支出之提
議」，立法院審議中央政府總預算案應受此一規定之限制，而立法院不得
在預算案之外以委員提案方式為增加支出之提議，復經本院釋字第二六四
號解釋釋示有案。立法委員於審議預算案時，雖不變動總預算金額，僅對
各機關原編預算之數額在款項目節間作移動增減，然就被移動而增加或追
加之原預算項目言，要難謂非上開憲法所指增加支出提議之一種，其情形
與不增加總預算金額，在預算案之外，以委員提案方式為增加支出之提議
，實質上亦無不同，既涉及施第計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗
無所歸屬，責任政治難以建立，尚非憲法之所許。至立法委員對行政院所
提預算案所顯示之重要政策如不贊同時，自得就其不贊同部分，依憲法所
定程序決議移請行政院變更，其相關之預算項目，自亦隨之調整；或於審
審議預算案時如發現有不當之支出者，復得逕盡為合理之刪減，均足達成
監督施政，避免支出浮濫致增人民負擔之目的。孭脷餸啲
部分不同意見書： 大法官 城仲模
本件聲請解釋機關立法院為立法委員審查總預算案時，可否在不變動總預
算金額之前提下，對中央政府各機關所編列預算之數額在科目間酌予移動
增減並追加或削減原預算之項目，適用憲法第七十條發生疑義，聲請解釋
。其聲請之主旨至為明確，解釋文相應認為：立法院對各機關所編列預算
之數額，在款項目節間移動增減並追加或削減原預算之項目，涉及施政計
畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有
違行政權與立法權分立等。本席基於當前我國國會組織與秩序，尚待循序
漸進以臻周至，固未持異見；惟解釋方法卻另擇預算案與法律案性質不同
為切入點，尤其解釋理由書竟以三分之二強的篇幅，細說二者之區別，並
稱預算案為形式意義之法律等，不無商榷之處，爰提部分不同意見書如次
：
憲法第五十九條「行政院應將年度預算案提出於立法院」，第六十三條「
立法院有議決預算案之權」之規定，同在建構制衡機能；憲法第七十條「
立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議」，係對立法院議
決預算案所設之特別限制條款。聲請解釋機關認為：立法院對於預算案之
審查，基於反映民意，能機動性地體察社會發展之所需，在不變動中央政
府總預算金額之情形下挹彼注茲，酌予調整，以參與國家政策之最終決定
，原本具有政治性格，並擁有潛在優位性，惟司法院釋字第二六四號解釋
，就政府各單位預算之數額，在不變動總額情形下，其數字上得否酌予移
動增減並追加或削減原預算之項目，未為言及，乃有聲請解釋之提出。本
解釋文對於如斯確切之聲請，不從國家政體、議會政黨政治、國家政策、
施政計畫、資源分配之合理與公平、公共政策目標間的優先順序及主要預
算活動者之互動關係等，並綜論憲政國家預算制度之本質，正面論述，卻
另從預算案與法律案性質有別之觀點加以論釋，顯有圓鑿方枘或避重就輕
之嫌，其與吾人所熟知之拉丁法諺：「文詞回應須遵從主要疑義以為解釋
( Verba accipienda suntsecundum subjectam materiam ) 」所揭示者
，實有不合。
解釋理由書以全文七成之篇幅，猶如教科書之筆法細說與本解釋文相關卻
不相屬的預算案與法律案制度性之歧異，顯有理由說明方法輕重倒置之偏
差，不合法律解釋邏輯，且與司法院大法官數十年來已確立解釋文理由書
之撰述傳統有悖。預算案及法律案因同為立法院議事規則所明定應經三讀
程序者，可見其具國會議事事項中最重要事項的昆仲關係；惟兩者究有重
大不同，亦無人持有異論。因此，以其間之差異，一一點述，詳細釋說不
得比照，邏輯上反而似在強調其原為「相同」，馴至形成解釋上的自我矛
盾。此種偏離主題又非能自圓其說的情況，復與拉丁法諺「一般文詞回應
應限定於依主題或關係人之性質為之 ( Verbageneralia restringuntur
ad habilitatemrei vel aptitudinem personae ) 」， 顯有乖謬，實難
謂其並無不當。
法律學上輒有「法 ( Jus, Reght, droit, law ) 」或「法律 ( lex,
Gesetz,loi,lawor act ) 之稱謂。前者亦稱廣義之法律，或實質意義的
法律 ( Gesetz im materiellen Sinne ) ，諸如我國國民大會通過的憲
法、立法院通過總統公布的法律，行政機關訂定發布的規章命令，或甚其
他具有法源性質的任何法規範 ( Rechtsnormen ) ，如類屬間接法源的判
例、先決例、習慣等，均屬之；後者亦稱狹義之法律，或形式意義的法律
( Gesetz immateriellen Sinne ) ，諸如我國中央法規標準法第二條所
稱之法、律、條例、通則是。不問實質意義的法律或形式意義的法律，又
均可按其成為法的目的、功能、作用、時代性、久暫性、專業性、技術性
等區別為規範性法律 ( Normengesetz) 及處置性法律 ( Massnahmegeset
z ) ；前者如憲「法」、民、刑、訴訟「法」，後者如發展觀光「條例」
、第一屆資深中央民意代表自願退職「條例」等是。形式意義的法律，通
常包括於實質意義的法律之中，即前者與後者輒有重疊現象。在德國憲法
或基本性聯邦法律上，未見有法定形式意義的法律與實質意義的法律之明
確區分，其間之態樣、內容與關係，最多是法界學術性著書立論時的說明
而已；法學界常稱預算案的確定 (憲法第一百十條第二項) 、國際間條約
的同意簽署 (憲法第五十九條第二項) 等均係形式意義的法律，至於非屬
於立法機關立法事項的法規命令或自治條例 ( autonome Satzungen ) ，
雖不經國會審議程序，卻是道地的實質意義之立法。預算案的確定，在德
國固被認為是形式意義的法律，但其並不對全體國民直接發生拘束力，因
此，並不產生法秩序的問題；相反地，預算案確定後，來年會計年度國家
活動的總方針、經濟社會國防文化等犖犖大者的政策方向之決定，才能於
焉發軔，凡此極其重要的國家作用之定案，豈能以其非實質意義的法律視
之？綜上論析，在我國現行實定法秩序中，引用國外憲法、法律制度或其
相關著作，期能解釋我國之法現象與原理，而稱「預算案」之議決確定，
即為法律 ( Gesetz ) ，顯然是乖違現實的一種抽象的援引比附而已，按
諸理法寧不審慎。
不同意見書： 大法官 蘇俊雄 劉鐵錚
立法院依憲法第六十三條之規定有審議預算之權。立法委員於審議中央政
府總預算案時，固應受憲法第七十條「立法院對於行政院所提預算案，不
得為增加支出之提議。」規定的限制，以及本院相關解釋之拘束；但是在
不增加預算案的支出總額且不損及「預算同一性」原則的前提下，立法委
員除可就預算案為合理之刪減外，亦應得對各機關所編列之預算數額，在
預算案之「項」、「目」、「節」等科目之間，為數額之增減調整。立法
院之此項預算修正權，並不牴觸憲法第七十條之規範意旨，且合乎現代法
治國家實現「財政民主主義」，貫徹立法院與行政院相互間實現責任政治
等理念，自應為憲法所肯認。此項解釋原則與多數意見通過之解釋文及解
釋理由，法理見解不盡相同，爰提不同意見書，說明理由如後：
一 依憲法第六十三條之規定，立法院有審議預算之權。憲法第七十條限
制立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議，則係憲法
上明定之預算議決的界限。解釋憲法第七十條規定，則立法委員於審
議預算時，在不增加預算案總金額的原則下，對於各機關所編列之預
算的數額為科目間增減調整的修正議決，是否亦屬憲法第七十條禁止
之「增加支出之提議」的範圍？多數通過之解釋文及解釋理由書就此
係持肯定之見解，認為立法院此種預算修正為憲法所不許。惟多數大
法官所持之見解主要則是涉及「財政憲法」上關於預算之法律性質的
界定問題，而認為預算「實質上為行政行為之一種」，但基於民主憲
政的原理，其必須由立法院審議通過，而成為「形式意義」的法律；
立法院之預算議決乃相當於「批准」之性質，不能增減調整預算內之
科目金額，逕行改變年度施政計畫這種「行政措施」之細節。此項見
解，無疑與日本戰前所持之「預算行政說」 (又名「承認說」) 相當
；但是此種戰前日本的學說，毋寧是在說明日本民治憲法下國會與天
皇的角色扮演，反映「國政專屬於天皇」的思想，戰後日本學界早已
無人主張「預算行政說」，且其他多數國家亦不採此種見解，我國學
說亦然。多數大法官何以肯認此項過時的學說，實為吾等所不解。
在我國民主憲政法秩序之下，預算的法律性質應採「預算法律說」 (
又名「特殊法律說」) 的觀點；其「法規範」的性格徵諸憲法第六十
三條關於立法院議決預算案之規定，以及預算法第二條對於「法定預
算」之立法程序與效力之規定，意旨甚明。就其審議程序、規範對象
乃至於效力的持續性而言，預算雖與普通法律有所不同，但是此正係
其特殊性之所在，尚不能據而否認為其規範性。而在「預算法律說」
之立場下，此項規範應由立法權與行政權協力分工共同形成；且在尊
重立法者於規範形成時具有民主正當性的理念下，自無逕而否定其修
正調整預算之權限的道理。因此，得否以我國現實預算審議的若干特
殊安排，遽而援引「預算行政說」之觀點，嚴格禁止立法委員調整預
算之細節，而捨諸多當代財政法學界發展形成之理論於不顧？學術上
自得討論批判；而多數大法官據以支持「預算行政說」之「責任政治
」與「權力分立」等理由，是否得以使「預算行政說」與我國之民主
憲政法秩序相容，從憲法解釋之立場，更有深入商榷之必要。
二 多數通過之解釋文認為如果承認立法委員在預算審議程序中對於預算
細目之修正權，則易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有
違行政權與立法權分立，各本所司之原理。「責任政治」與「權力分
立」誠為憲法上重要的組織原理，但是多數通過之解釋文，並未就其
判斷是否有違反此等憲法原理之標準，做充分而合理之推論與說明；
從其文義觀察，則似乎只要立法委員就各機關編列之預算項目一有流
動調整，就會「實質上變動施政計畫之內容」，而違反了責任政治與
權力分立之原理。問題在於，多數通過之解釋文亦肯認立法院有合理
刪減預算之權限，而此權限之行使結果當然亦會變動施政計畫之內容
，又何以此時即無違憲之疑義？預算之調整修正與預算之刪減，同屬
立法者之預算議決行為，亦均會對行政部門之施政造成影響，多數意
見實無法合理說明對此二者為不同處理之論據。由此可見，多數意見
似僅思及權限之「分立」，從「預算行政說」的立場僵硬地切割設定
預算之提案權與議決權，從而單純地禁止立法委員為預算內容的積極
調整行為；但卻未慮及權力間之「制衡」原理，以致法理上輕重失衡
，無法導引出判斷是否違反責任政治與權力分立原則的合理標準。再
就基本觀念而言，憲法上之責任政治原理，不僅只適用於行政權；就
民意政治而言，立法委員對其選民，亦負有積極參與政策形成之責任
。政策形成既非專屬於行政權，在法治國依法行政的理念下，更有施
政法律基礎之要求，而應重視立法者在政策形成上之民主正當性。此
項理念，在預算之政策形成上亦然，故各國多不否認立法者就政府之
預算案增刪變動之正當性，而僅基於預算之特殊性以及機能性之考量
，對其權限行使加以合理限制。對於我國憲法第七十條有關立法院預
算議決之界限規定的解釋，除了考量其規範意旨外，自亦應準此理念
，以免對立法者之政策形成權限做不必要之限制。
另從權力分立之觀點來說，預算之編製權與提案權，本質上並無必然
歸屬於行政權或立法權的道理；故法理上考量之重點，應在力求立法
權與行政權之間，於各國之制度背景下，各有合理的參與空間。以美
國為例，其國會擁有預算之提案權；為了保障行政部門之合理參與，
乃使行政部門 ( OMB ) 於事前有提供預算基礎資料之權責，總統則
於事後享有預算否決權。而在我國，憲法已將預算案之提案權分派予
行政院，則基於權力分立與制衡之原理，我國之規範重心毋寧應在強
調「財政民主主義」，亦即「財政議會主義」之要求，以確保立法權
之合理參與。
因此，若從責任政治與權力分立之憲政原理思考，憲法既將預算案視
為一特殊的法規範而非行政部門內部的施政計畫，且將預算案之提案
權與議決權分別分派給行政院與立法院，使二者能共同參與形成國家
預算秩序，基於財政民主主義的原則，自應確保立法院在預算形成程
序上的參與空間，方能落實責任政治與權力分立的理念。多數通過的
解釋文及解釋理由書所採取的「預算行政說」，認為預算案之規範性
格僅具形式意義，實質上仍係行政行為，毋寧過度維護行政權，不足
以說明現代民主法治國家責任政治與權力分立原理下的預算性質以及
預算程序。此外，多數通過的解釋文另以預算案與法律案之不同，欲
佐證其採取之「預算行政說」，亦存有法學方法論及邏輯推理上的問
題；蓋預算案與法律案的審議程序乃至規範性格雖然存有差異，但並
不表示預算案因此必然就是「實質的行政行為」，而立法者就其細節
毫無參與之餘地。多數意見之論證與立場既不足採，吾等乃認為有必
要重新探尋責任政治與權力分立原理對於預算程序之合理的規範準則
；基於財政民主主義應係此等規範準則之重心的考量，乃有必要對於
憲法第七十條做進一步之分析解釋，探求立法院議決預算之合理界限
，據以判斷立法委員在不變動總預算金額之前提下對各機關原編預算
之數額在款項目節間作移動增減的合憲性。
三 憲法第七十條規定：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支
出之提議。」其既為憲法明定之對立法院預算議決行為的限制，自係
判斷立法院諸預算議決行為是否合憲的主要依據。考察其規範意旨，
一方面誠如司法院釋字第二六四號解釋所闡明者，旨在避免「政府預
算膨脹，致增人民之負擔」；另一方面，根據財政憲法之學理，其亦
寓有保障行政院之主動提案權責，要求立法部門應尊重行政機關對於
預算規畫之原初判斷 ( primitivejudgement ) 的意義。 換言之，
在我國的預算形成程序上，行政院具有第一次之形成權，其後立法院
議決權之行使，須對之加以尊重，維持權力分立及制衡的關係。不過
，對於行政院預算提案權之尊重，絕不表示立法院之議決權是只能刪
減預算而不能調整預算；對於行政院預算提案權之尊重，尚不足以排
除、否定特定型式之立法院議決權的行使行為。毋寧，不論是刪減預
算或調整預算，立法院的議決行為均存有一定之界限，以避免因立法
者之參與及制衡，掏空了憲法對於行政院提案權之保障。就此，財政
法學理上，乃發展出「預算同一性」原則，據以作為立法部門議決行
為之界限。
「預算同一性」原則，係指立法部門之預算議決權限，必須在不過度
變動行政部門所提預算案，即維持立法部門所議決之預算案與原行政
部門所為提案仍具有基本的「同一性」的範圍之內行使。蓋立法部門
議決後之預算案若與原行政部門所為提案不具有基本的「同一性」，
將掏空憲法分派預算提案權予行政部門的實質意義，從權力分立的觀
點，自然不被容許。相對的，若立法部門之預算審議決定沒有損及「
預算同一性」的話，基於財政民主主義之理念，其政策形成亦應受到
保障與尊重。至於「同一性」的認定，則是以立法者所造成之變動，
是否會影響行政機關原欲達成之政策目標 (如法定行政任務之履行等
) 而為個案判斷。
援引「預算同一性」之法理輔助說明我國憲法對於立法院預算議決之
限制，毋寧是必要的。多數通過之解釋文及解釋理由，既言立法委員
對於原預算項目間之流用調整「要難謂非」憲法所指增加支出之提議
的一種，又言立法委員對於預算案之不當支出得逕為「合理」之刪減
，惟均未明確交待其推論與認定之基準；其是否對於憲法上之各項價
值與原理已為充分的考量？是否有為客觀之判斷？自不免令人質疑。
故為使憲法解釋得有客觀之評價基準，並兼顧行政權整體考量國家財
政之權能與財政民主主義之要求，以「預算同一性」之法理補充說明
憲法第七十條規定，其必要性與適當性均應予以肯定。從而，對於立
法委員在審議預算案時，不變動總預算金額而僅對各機關原編預算之
數額在各預算單位間做移動增減之調整決定，是否有牴觸憲法第七十
條之規定的問題，應可從二點來判定其容許性。首先，立法委員若不
變動總預算之金額，其議決行為即應認為無違反憲法禁止立法委員於
審議預算時「增加支出」的規範意旨，蓋此際並沒有會增加人民負擔
之疑慮；其次，上述立法委員之預算修正，是否有侵犯行政院之預算
提案權，則應求諸前引之「預算同一性」原則，進行個案之認定。抽
象而言，立法委員若直接就我國預算單位之「款」為更動，勢必會改
變預算之同一性而不應允許；在「項」際或「目」際間為預算之調整
，尚須參酌個案之內容為判斷；至於對預算之「節」的調整，因其對
於預算同一性之影響顯然甚微，應為憲法所容許。因此，立法委員在
不增加總預算支出而就原預算科目下之金額有所調整流用，只要不損
及預算同一性，即不牴觸憲法第七十條之規定，應屬於合憲之行為。
四 上述之解釋與判斷，容許立法委員在一定之界限內具有調整各預算項
目金額之權限，亦可避免立法院在不同意行政院所提預算之一部分時
，採取全部退回、或者全數刪除之「零和對立」的方式，毋寧可形成
較有效率之權力分立與互動之模式。論者或謂若肯認立法委員之此項
權限，將難以防止國會之濫權，故應禁止其為此等預算議決；惟行政
者未必即代表公益，立法者亦未必均會謀私濫權，在多數決之機制以
及較具透明性、公開性與多元性之議會程序下，立法委員此項權限之
行使，亦應得達成合理性之要求，而不應一昧之禁止。
綜上所述，在現代民主法治國家，預算應視為由行政權與立法權共同參與
形成之特殊法規範。而從責任政治、權力分立制衡等原理，乃至於由此進
而推認的財政民主主義之要求，於預算提案權歸屬行政部門而其議決權歸
屬於立法部門之國家，更應肯認立法者除得刪減預算，亦得有調整流用預
算細部項目金額之權限。惟上開預算議決權之行使，於我國受有憲法第七
十條之限制，不得增加總預算之支出以免增人民之負擔，亦不得損及「預
算同一性」原則以合乎權力分立制衡原理之要求。是項推論與判斷未獲多
數意見採納，爰為此不同意見書如上。
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下起了雨
雨線
打在雙肩
迎著初來的東北季風
發現天灰了