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台灣大學對新政府的建言 外交兩岸篇
文／張亞中（台灣大學政治學系教授）
一、前言
自1949年起兩岸分治，「外交」與「兩岸」自然成為競爭的場域，迄今從未停止。2008年
3月22日開啟了新的契機，副總統蕭萬長在「博鰲論壇」中提出「正視現實、開創未來、
擱置爭議、追求雙贏」，胡錦濤也在4月的「連胡會」中提出「建立互信、擱置爭議、求
同存異、共創雙贏」。馬英九總統對於這兩項十六字箴言都給予高度肯定，認為這是開啟
兩岸關係新頁極為重要的方針。
1992年兩岸在「九二共識」的基礎下開啟協商，1999年李登輝提出「特殊國與國」，兩岸
關係再度陷入停滯。之後，兩岸在外交上互撒金錢、烽火相見，台灣並藉民主的選舉機制
與舉辦公投來強化台灣主體性與大陸的「異己認同」，兩岸除了民間交流持續外，兩岸關
係幾無改善，台灣也因為八年的執政無能而在亞洲四小龍中敬陪末座。
兩項十六字箴言可以「擱置爭議、經濟優先」為代表，從馬英九總統競選白皮書、內閣整
體佈局與海基會的董事長人選來看，台灣準備以「九二共識」為原則，重建兩岸經貿交流
秩序，外交上準備「外交休兵」，為兩岸塑造一個和平發展的前景。
就短期政策而言，新政府的兩岸與大陸政策非常務實，值得高度肯定。然而，站在建言與
期許者的角度，希望在大方向上為未來的兩岸與外交政策提出若干淺見，以供新政府參考
。
二、原則性的問題
（一）兩岸可否永遠地「擱置爭議」與「維持現狀」？
歷史是不斷地前進的，「維持現狀」只是一個概念性的名詞，在真實的世界裡從來不存在
。兩岸自1949年起分治，從中國歷史來看，政權間的「雙贏」幾乎不存在。從歷史的發展
來看，「人民」或許可以「雙贏」，但是兩岸政府的存廢最終一定會有一個結果，或是統
一，或是台獨。不論結果為何，絕對不是目前現狀的維持。因此，如果「維持現狀」並不
一定利台灣，那麼在國家的整體戰略設計上，我政府應該積極尋求創造有利的條件。
二）我政府目標是「求贏」還是「求和」？
冷戰時期，我政府於兩岸競爭仍有「贏」的企圖，期望「三民主義統一中國」，但是隨著
台灣民主化、政黨政治的發展，「台灣主體性」已經成為主流認知與朝野政黨共同接受的
立場，與中國大陸的「離」（分離）與「和」（和平相處），成為兩股主流民意，「維持
現狀」為朝野的最大公約數。反觀中國大陸，「和平統一、一國兩制」仍是對台政策的主
軸，以「和」為手段、「統」為目的。
在兩岸未來的進程中，中國大陸有「贏」的企圖，而台灣最多只有「和」的目標，而已無
「贏」的打算，甚而缺少「贏」的信心。換句話說，台灣目前僅求「偏安」，僅有「經營
大台灣」之心，已無「躍馬中原」、「建立新中原」之志。
「觀念決定目標，目標決定戰略，戰略決定戰術」。兩岸「一方求勝、一方求和」、「一
方進取、一方防禦」，彼此目標不同，自然影響到兩岸與外交的戰略選擇，因此，蕭萬長
與胡錦濤兩人十六字之間雖然有些文字上相同之處，但是其內涵、精神與目的是完全不同
的。
（三）「雙贏」的定義應是甚麼？
如果接受兩岸不可能「維持現狀」的邏輯，那麼就應該接受兩岸最終會分個勝負的論述。
首先界定「贏」的定義，在21世紀的今天，應該把「贏」界定為整個中華民族走向自由、
民主與均富，而不是狹隘的「主權統一」、「領土統一」或是哪一個政黨（共產黨、國民
黨、民進黨…）的勝利。前者才是「雙贏」，後者只是某個政權的「單贏」。
在這個原則下，台灣當然要追求「雙贏」，而且要有「雙贏」的策略。不論台灣自我界定
為世界的一員，或是中華民族的成員，對於十三億人口的中國大陸而言，台灣應該有與中
國大陸進行「制度」與「價值」之爭的情懷與使命，讓中國大陸的社會更開放、自由與公
義。
但是持平地說，這幾年來台灣不僅早就沒有「統一中國」（單贏）的雄心，也喪失了「雙
贏」的格局。「民主制度」與「生活方式」原本是台灣引以為傲的成果，但是從1990年代
中期以來，我們將「民主制度」與「生活方式」做為防禦性的工具，而不是進取性的訴求
，「民主制度」與「生活方式」只是成為政治人物拿來凸顯與中國大陸之別、之異的理由
，更用以作為「台灣主體性」的立論依據，為「異己認同」的依據。
近年來，「台灣主體性」成為朝野的共同語言。但很遺憾地，這個「台灣主體性」並不是
建立在經濟繁榮與榮耀的基礎上，而是建立在敵視中國大陸這個「他群」之上。在媒體與
政客的操弄下，台灣已經失去了對於中國大陸人民的關懷，取而代之的是輕蔑與敵視。
政治人物自陷於選舉的迷失，以「台灣優先」或「愛台灣」導引人民的認知，這種幾近於
民粹式的訴求，更進一步窄化了台灣人民的格局。「格局決定結局」，台灣如果不改變對
於中國大陸的心態，不僅沒有「雙贏」的機會，更無贏過中國大陸的可能。
三、觀念上的選擇
（一）戰場在「國際外交」還是「中國大陸」？
國際政治是強權政治，是主權與國家利益的競逐場域，依靠的是實力。傳統上，外交工作
是捍衛與爭取國家的主權。
兩岸關係特殊，既非國際關係，亦非國內關係。另一方面，中國大陸目前無論在政治與經
濟實力上均超越台灣，是個崛起中的大國，因此，選擇與中共在國際間競逐並不利於台灣
。台灣主流民意的另一個思考是希望能夠獲得美國的支持，但由於美國也是將自己的國家
利益置於首位，因此台灣的前途必須取決於美國國家利益的思考之下。因此，如果台灣將
「外交」做為主要的戰場，是犯了戰略性的錯誤。這幾年，無論是「烽火外交」、「衝撞
外交」、「迷航外交」，均讓台灣未蒙其利反受其害。礙於中國大陸在國際政經上的影響
力，美國協助我突破國際活動空間的功能也將受到侷限。
縱觀全局，對於台灣最有利的選擇就是將中國大陸做為兩岸競逐的戰場，如果戰略正確，
十三億人口可以成為台灣的支持者。在兩岸事務上，「權力」變得更多樣化，而非如國際
間多以政治、經濟或軍事做為權力的衡量標準，影響兩岸權力最大的就是「人心」。誰能
夠得到大陸的人心，就得到了真正的「權力」，能夠在兩岸競賽中獲勝。
因此，如果將「兩岸」與「外交」比喻為一輛前輪帶動的車輛，那麼，前輪應該是「兩岸
」，後輪是「外交」。李登輝政府後期與陳水扁政府八年，在戰略場域選擇上所犯的最大
錯誤，就是將「外交」做為主戰場，而忽視在中國大陸戰場上「人心」爭取的重要性。
（二）「追求安全」還是「創造和平」
幾乎沒有人會否認國家安全的重要性，但是像二戰後芬蘭的例子所示，基於地緣政治與經
濟的考量，其做法是追求「和平」而非「安全」政策，以「謹慎自制」的態度面對蘇聯，
等待蘇聯的和平演變。
對於兩岸而言，如果兩岸的互信不能建立，軍事安全並不能真正地確保國家安全，依賴美
國的軍購將永無止盡。因此，嚴格地說，「軍事安全」這個對於一般國家是想當然爾的觀
點，其實無法作為台灣應有的戰略思維。
「和平」對於台灣而言，不僅應該是一個道德的訴求，更應該是一個戰略的選擇。如果將
兩岸問題帶入國際間的權力政治，台灣問題就必然在國防、美日安保等架構下思考，其結
果是台灣安全無法真正地受到維護，因為只要兩岸衝突一起，全球化下台灣的資金將快速
移走。如果兩岸戰端開啟，武力完全不能確保台灣，因此，以政治手段來解決兩岸問題不
僅重要，而且對台灣而言可以說是必要的選擇。「兩岸和平」應該是台灣要用盡一切辦法
追求的目標，在這個問題上要避免權謀的操作，而求務實真誠地推動。
（三）「擱置爭議」還是「尋求共識」
國人近年來多在討論如何建立兩岸「信心建立機制」（CBMs），以求取得互信，但是如果
兩岸在核心問題上無法建立共識，「信心建立機制」是無法建立與運作的。戰後東西歐能
夠建立「信心建立措施」，最重要的原因就是1975年在芬蘭首都赫爾辛基簽定的議定書解
決了二次大戰對於領土主權的爭議，在主權與領土問題得到共識後，東西歐的和解才真正
開始，西歐也才得以運用交往來和平演變東歐。
兩岸最核心的問題是主權問題，「擱置爭議」意指兩岸回到「九二共識」，對台灣而言，
「九二共識」的核心為「一中各表」。所謂「一中各表」，大陸表述「一個中國是中華人
民共和國」，台灣則表述「一個中國是中華民國」。
如此的表述有兩個因素的發展不利於台灣，第一、中共在全球有160個以上的邦交國，而
我政府只有23個，長久下去，「一個中國就是中華民國」愈來愈像是個一廂情願的說法；
第二、參與國際組織是國人共同的願望，但是我們目前在國際組織中並不能夠使用「中華
民國」國名，最多使用「中華台北」（ChineseTaipei），因此，每參加一次國際組織，
其實就是「去國家化」、「去國名化」的一種「宣示」，長久發展也不利於台灣。
在中共看來，「擱置爭議」也非長久之計，時間愈長，「台灣主體性」愈強化，「台灣主
體性」與「台獨」的界線愈來愈糢糊，中共統一的成本愈大。因此，「擱置爭議」的主張
也是不太容易得到中共的長期信任。
就現階段而言，「擱置爭議」的確有利於打開兩岸從1999年以來的政治僵局，有其重要性
。但是由於兩岸對於「一個中國」的定義仍是各說各話，兩岸想要建立真正的「互信」是
非常困難的。
因此對兩岸而言，如何從「擱置爭議」過渡到「尋求共識」，對雙方均是有利的。
（四）「追求主權」還是「爭取權力」
從國家的角度來看，傳統的國際法與國際政治中，「主權原則」是國家存在的重要基礎。
毫無疑問地，我國際法人格並不被大多數國家所接受，因此，如何獲得我國的主權地位自
然而然成為外交工作的重要目標。
從1993年以來，我政府將外交主力投入加入聯合國，拉攏友邦在國際組織為我聲援提案，
其結果是將多年累積的友情耗損殆盡，卻無實際效果。執政黨更利用公投來凸顯主權議題
，遭致外國友人的質疑與不滿。將「追求主權」視為外交目標的結果，看似「應該」，其
實是一個錯誤的戰略選擇。
在傳統國際關係上，主權是一切權力的基礎，但是在全球化的今日，不僅跨國公司、國際
傳媒，連非政府組織都參與了「全球治理」，由主權而得到的國際法權力只不過是眾多權
力中的一環而已。我政府應回到務實的外交與兩岸政策，「外交」工作不在於在海外與中
共進行「零和遊戲」，而是加強與當地國家的各種經貿交流、文化互動，其目的是厚植台
灣的經濟實力與國家形象。在對外援助方面，避免再有金錢外交的情形，而做到「外交工
作慈濟化」，讓我國成為世界尊敬的國家。別忘了，國際形象也是一種國家的權力。
「水到渠成」是國家在外交與兩岸工作上累積國家實力的必要思維。科威特是聯合國的會
員國，仍然遭到伊拉克的入侵，蘇聯是安全理事會的常任理事國，聯邦仍然瓦解。主權並
不表示國家不會消亡，也不代表權力不會喪失，「外交數目」也不等同於國際活動空間。
務實地追求國家各方面的權力，唯有足夠的權力，才可以在未來的兩岸互動中取得平等的
地位。
獲得權力的方法，除了在經濟上壯大自己，在文化上提升自己，也需要在兩岸與國際事務
下，提出以下進取性的藍海策略。
四、進取性的藍海策略：
（一）不挑戰民族主義與「一個中國」
今年3月22日大選結束，中國大陸的網站上出現一篇文章「這一夜，我們都是台灣人」，
對於台灣的民主選舉推崇倍至、心嚮往之，並引以為中國人的驕傲。試想，如果3月22日
是主張台獨的謝長廷當選，大陸網友是否還會認為「這一夜，我們都是台灣人」？他們會
如何看待台灣的民主？
「認同」是一個深層的感覺，如果大陸人民認為台灣已經背離了民族主義或「一個中國」
，那麼兩岸就成為「異己關係」或「敵我關係」。在這種關係下，十三億人民幾乎不可能
成為台灣與大陸競賽時的同盟對象。
換言之，如果台灣在民族主義或「一個中國」的立場可以為大陸人民接受，台灣的民主制
度、開放社會、公民價值才有機會與空間展現其影響力，大陸人民也才願意將其做為要求
中共政權改革的訴求。簡單地說，台灣的民主開放、社會多元、文化與社會公義必須在民
族主義或「一個中國」這個框架中，才能夠有效地產生力量。
中國大陸目前的政治經濟實力在國際間均大於台灣，因此，台灣如果在「主權」、「領土
」或「民族主義」上挑戰中國大陸並非正確的策略，而應該把兩岸之爭導向制度與生活方
式之爭。不挑戰「民族主義」與「一個中國」，台灣才能掌握住戰略的制高點。
（二）從「一中各表」過渡到「一中同表」
如前所述，「一中各表」對於開啟兩岸僵局有益，但是長期存在並不符合兩岸雙方面的利
益，從「擱置爭議」到「尋求共識」的方法，就是兩岸共同地對「一個中國」進行雙方均
可以接受的表述。
由於「一個中國」四個字本身有其語言上的限制，所謂「一個中國」到底是指兩岸哪一個
中國，一方如果為真，另一方就為假。因此，首先兩岸應將「一個中國」還原其本意為「
整個中國」（WholeChina）。「整個中國」的主權屬於兩岸全體人民，領土為兩岸現有土
地之總合，兩岸各在其領域內享有完整的管轄權，任何一方均無權在國際間代表他方，兩
岸是「整個中國」內部的平等政治實體，兩岸是「特殊關係」，但不是「外國關係」。
兩岸可以在「兩岸和平協議」中確定「整個中國」原則，雙方均保證不永久分裂中國，在
兩岸事務中，兩岸彼此的定位為「北京中國」（PeikingChina）與「台北中國」
(TaipeiChina)。此一名稱的使用，更確定兩岸均是中國的一部分，為代表治權的名稱。
在國際事務上，容許台灣以「台北中國」名義參與國際組織。由於兩岸已有「不分裂整個
中國、互為平等政治實體」的「和平協議」，台灣參與國際組織，並不會造成「兩個中國
」或「一中一台」的認知或事實。台灣也可以以「台北中國」的名義參與「東協加一」或
「東協加三」。
兩岸對核心問題達到共識，互信才有可能真正的建立，台灣也才能有機會展現其民主制度
與社會價值優勢的影響力，進而以「軟權力」主導兩岸的未來。
（三）相關事務成立「兩岸共同體」
「兩岸共同體」的建立，對於兩岸而言均為有利。對於台灣而言，由於大陸的經貿實力日
益超過台灣，台灣與大陸經貿互動愈深，對於大陸的依賴也愈重。如果沒有一個機制保護
台灣，而任由現在方式的兩岸經貿交流，最後中國大陸可以憑藉其經濟吸力，達到「和平
消化」台灣的目的。
二次大戰後的西歐，荷比盧三個小國也面臨到台灣現有的困境，如果不與法德等大國經貿
交流，經貿不可能有市場，但是如果完全依賴，三小國將完全受制於大國。因此，歐洲的
菁英創造出政治上雙贏的「歐洲共同體」，透過這個超國家與跨國家的組織，小國的利益
得到確保。
以兩岸農業交流為例，由於台灣的資金、技術容易流動，大陸的土地與市場相對是固定，
因此，兩岸農業交流愈深，台灣農業被掏空的可能性就愈大。但是，如果兩岸由雙方政府
平等協商共同成立「兩岸農業共同體」，建立可有效運作的制度，那麼，兩岸的農業就可
以在這個制度中雙贏地運作。「共同體」就像是個「主權銀行」，雙方將一些主權存放進
去，但是可以從中得到他方主權的利益。目前國際關係學者已多承認，「共同體」對於小
國一方的利益是大於大國的。透過歐洲共同體，荷比盧與中東歐等小國取得了與歐洲大國
平起平坐的地位。
而這對中國大陸的利益在哪裡呢？對中國大陸而言，兩岸目前存在的問題是，台灣人民對
於中國大陸的認同並沒有因為經貿交流增加而擴大，反而「贊成統一」者愈來愈少，其原
因就在於沒有一個機制幫助兩岸人民建立同是「中國人」的認同。「共同體」在法律人格
方面的意涵是參與雙方「各有主體、共有主體」，透過兩岸共同體的運作，台灣人民無論
在政治與經濟上都能得到安全感，也將會感受到「兩岸統合」對於台灣人民的有利性，兩
岸的共同認同會深化，符合中共追求「和平統一」的原則。
簡單地說，兩岸共同體的建立可以彌補「經濟優先」所可能帶來的政治弊端，也可以強化
兩岸邁向統合的進程，符合兩岸和平發展的大原則。
（四）建立全球華人公民社會
面對中國大陸，台灣應有一使命，即幫助中國大陸走向一個重視公義的開放社會，而一個
開放、公義與成熟的中國大陸，才是兩岸和平發展的最佳保障。
因此，台灣除了要自我提升文化、公義、多元、開放以外，也要大量鼓勵大陸年青人來台
灣留學，開放台商企業大陸籍幹部來台受訓深造，加強兩岸非政府組織等各項交流，也就
是全面開放大陸人士來台，讓他們接觸一個同文同種但是具有不同價值的社會。
在對外工作上，「外交」、「僑務」在全球各地也應該與中國大陸各方人士全面接觸，即
使是駐外人員也無妨，舉辦相關論壇、活動，共同傳達公民價值，共同促使中國大陸走向
「善治」。
如果不能促使大陸人民對台灣感到友善，再多的國防經費也是徒然，如果能夠將國防經費
大幅轉移到兩岸文化社會交流，用以改變大陸的社會與民心，兩岸和平才有可能，也才有
意義。
五、結論
「擱置爭議、經濟優先」、「外交休兵」、「積極參與國際組織」，「以軍購維護國家安
全」，目前看來是政府在兩岸、外交與國防政策上的重要方向。
「全球化」與「區域整合」是當前國際關係的兩大趨勢，台灣不可以在這個趨勢上缺席，
「兩岸」、「外交」與「國防」三者並不是一個正三角形的關係，有其優先主從順序。同
樣地，兩岸「政治協商」、「經濟交流」、「社會互動」雖然也有優先性，但是三者也有
其不可或缺性。以「擱置爭議」為由，刻意不碰觸政治協商，專注經貿事務、輕忽社會價
值與文化交流的影響力並不符合兩岸人民的需要，也可能遲誤台灣的戰略選擇。
在兩岸、外交與國防的戰略思維中，如果我們要採取的是一個「進取性的戰略」，那麼無
論在人選與政策上，都有必要跳脫單純以國內因素為主的考量，而將中國大陸的可接受性
、國際政治的現實性同樣納入思考。格局、方向、策略如果都能面面俱到，新政府應該可
以為台灣與兩岸共同開創一個新局。
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