我的中選會經驗：一個資淺委員的告白
劉靜怡＊
（＊美國芝加哥大學法學博士（J.S.D., March 1997），
哈佛大學法學碩士（LL.M., June 1994）。）
我是中選會的「資淺」委員，現在不得不狠下心冒著違反中選會委員自律
規定（雖然從種種跡象看來，這規定也沒受到資深委員太多尊重）的風險
，嚐試稍稍掀起中選會──這個我認為必須秉持中立獨立的精神辦理選務
的合議制機關，所以委員不宜個別對外發表選務相關意見，更不適宜借用
媒體之力來幫自己塑造「清流委員」形象的合議制機關──近日來被媒體
和政客罩上的面紗。我覺得自己有道德義務把這些日子以來在中選會觀察
到的法理爭執和怪異現象，一一說明，不再保持沉默。畢竟，是非若要訴
諸公評，非留下清楚的紀錄不可。這篇經驗談，或許稍嫌冗長，但請在選
舉激情中稍微保持一點閱讀思考的冷靜和理性，把它讀完，我無意向中選
會或者媒體提出抗議，而是希望暫時找回我的基本發言權利。
先前被徵詢擔任中選會委員的意願時，我曾經頗有躊躇，甚至以沉默不答
來迴避，在幾經思考之後，我還是禁不住自己基於公法老本行對這個合議
制機關的「學術好奇心」和入世管閒事的毛病作祟，而答應了下來。從就
任中選會委員以來，我看到了先前爭執不下的投開票所配置爭議如何解決
，也看到了有效票無效票的相關決議方向如何荒謬轉彎。無論如何，我都
非常清楚自己既然和幾位被媒體歸類為所謂「政院派」的委員長期具有學
長學妹的熟稔關係，所以必然也被貼上「政院派」的標籤，然而，有趣的
是，自擔任中選會委員以來，雖然媒體報導或不少媒體名嘴經常言之鑿鑿
，我卻從未接到過任何來自於行政院的具體指示，連日來不斷如此指控的
媒體，不知道是否曾經想過自己在做這類判斷和報導時，證據何在？當然
，批評者大可以反駁說我和「行政院高層」之間具有「良好無比」的默契
，所以根本無須進行實質溝通，我就知道該如何「聽命行事」地投贊成票
或反對票；若是這樣的邏輯成立的話，那麼，我似乎也大可正正當當地懷
疑有一股莫可言喻的龐大政治勢力與媒體勢力，在某種默契下，以故意背
離事實的方式報導和扭曲中選會委員會議的運作實況，以下我會一一說明
這個觀察心得所據理由為何。
先從有效票和無效票爭議這個真正讓我耿耿於懷的法律問題說起吧。或許
我公法學養不足，還請有識的先進指教，然而，將選罷法相關法令通篇讀
一遍之後，卻似乎清清楚楚地告訴我們：投票人的「行為」，在法律上應
該賦予何種效果，和其所投的票「效力」如何，在現行法律的規定上是分
開來判斷的──換句話說，投票人的行為是否構成選舉罷免相關法令所規
定的「違法」行為，必須視其是否符合各該規定的構成要件而定，而所謂
的行為違法效果，也完全不影響其所投的票的效力；例如，假使飛碟電台
董事長趙少康先生在三二○投票當天，貼著「拒領公投票」的貼紙進入投
票所，不管其具體行為是否構成法定的危害投票秩序行為（例如總統副總
統選舉罷免法第六十一條規定「在投票所或開票所有下列情事之一者，主
任管理員應會同主任監察員令其退出：一、在場喧嚷或干擾勸誘他人投票
或不投票，不服制止者。二、攜帶武器或危險物品入場者。三、有其他不
正當行為，不服制止者。選舉人有前項情事之一者，令其退出時，應將所
持選舉票收回，並將事實附記於選舉人名冊內該選舉人姓名下。其情節重
大者，並應專案函報各該選舉委員會」，或者公民投票法所規定的類似違
法行為），進而造成趙先生所投的票遭到收回的結果，都不會因此導致趙
先生投進票匭的選舉票變成無效票，是根據現行法律必然的解釋結果。
再者，總統副總統選舉罷免法第九十四條規定「意圖妨害或擾亂投票、開
票而抑留、毀壞、隱匿、調換或奪取投票匭、選舉票、罷免票、選舉人名
冊、投票報告表、開票報告表、開票統計或圈選工具者，處五年以下有期
徒刑」，雖然對該條所明定的違法行為，施以相當沉重的刑罰，但是卻同
樣不可以因而直接將該行為人投入票匭的票認定為無效票，該張選舉票是
否應該被認定為無效，必須另外根據總統副總統選舉罷免法第六十條的規
定，即「選舉票有下列情事之一者，無效：一、不用選舉委員會製發之選
舉票者。二、未依前條第一項規定圈選一組者。三、所圈位置全部於圈選
欄外或不能辨別為何組者。四、圈後加以塗改者。五、簽名、蓋章、按指
印、加入任何文字或符號。六、將選舉票撕破致不完整者。七、將選舉票
污染致不能辨別所圈選為何組者。八、不用選舉委員會製備之圈選工具者
。前項無效票，應由開票所主任管理員會同主任監察員認定；認定有爭議
時，由全體監察員表決之。表決結果正反意見同數者，該選舉票應為有效
」來認定。所以，除非符合上述第六十條裡面規定的八款具有「?對列舉
」性質的法定事由，在立法者未修改現行法律規定之前，不但身為行政機
關的中選會，不應隨意以其他法定以外的事由，去認定無效票，即使是司
法權都應該自我節制，尊重立法者立法當時所做的判斷，不應該逕自創造
無效票事由，去傷害人民參與民主程序的最基本權利投票權。在有效票無
效票難以認定時，法理上應該從寬認定為有效票，同樣是基於保護人民投
票權的基本原則，傾向於有利人民基本權利保護的解釋，認定為有效票；
這也是前述規定「認定有爭議時，由全體監察員表決之。表決結果正反意
見同數者，該選舉票應為有效」此一規定的理由所在。
根據我有限的法律知識，我認為選票或者公投票有效抑或無效的認定，是
個相當重大的法律問題，一張選票或公投票被認定為無效票，等於對人民
所投的票宣告了無可逆轉的死刑；在法理上，如此斷然地否定人民投票的
效力，已經涉及限制人民選舉權的核心所在，應該要有法律的明文規定，
才足以為之，這是公法學上限制人民基本權利時應該符合「法律保留」原
則，以避免立法權或行政權濫權妄為的最根本道理。公民投票法第二十五
條第一項規定「公民投票投票權人名冊之編造、公告閱覽、更正、投票、
開票及有效票、無效票之認定，準用公職人員選舉罷免法第二十條至第二
十三條、第二十六條、第二十九條、第三十條、第五十條之一、第五十七
條至第六十條、第六十二條、第六十四條之規定」， 其中規範有效票無效
票認定的選罷法第六十二條，和上述總統副總統選罷法第六十條的規定，
內容完全相同，因此，此次公投選票中的兩張公投票有任何一張誤投到另
一公投票匭中，因為不在「?對列舉」性質的法定事由內，所以應該被認
定為有效票，沒有爭議可言。那麼，何以總統選票投到公投票匭中，卻應
該脫離同樣的原則，被認定為無效票呢？難道，我們真的應該以會做出這
種投票舉動的人少之又少，所以必然是搗蛋之徒這樣的邏輯，來判斷該張
選票效力嗎？甚或，難道我們應該以唯有如此認定，中選會才能對外自清
無「幫助作票」之嫌，去做另行在法律之外增加無效票認定事由的決議嗎
？無論一般人的直覺判斷結論為何，至少，在法理上，我無法認同。請問
，是中選會這個行政機關的「公信力」重要，還是人民的基本權利保護重
要？
過去多年來，投錯票匭的選票一直都是被認定為有效票，除非投錯票者的
其他行為另行構成法律明文處罰的行為，更不曾被當做是違法行為，甚至
中選會也已經決議過認為投錯票匭的行為本身，並不構成公投法第五十條
「將公投票以外之物投入票匭，或故意撕毀領得之公投票者，處新臺幣五
千元以上五萬元以下罰鍰」所要處罰的違法行為，就算將總統副總統選舉
票投入公投票匭，被認定為構成公投法第五十條的違法行為，法律上也沒
有明文規定這個法律所禁止的行為，導致行為人所投的選票成為無效票這
樣的法律效果，中選會當然也就無權認定其為無效。換言之，單純基於行
為人行為的違法性，直接去否定其所有相關行為的法律效力，不但不合乎
現代法制「禁止不當連結」的原則，也不免有過度牽連附會之嫌。
公民投票是否和可以和選舉投票一起辦理，是立法政策選擇的問題，實務
上也是利弊各見，我個人沒有定見，然而，只要是公民投票和選舉同時辦
理，只要公民投票和選舉投票在同一個投票所內舉行，只要沒有人敢保證
任何投開票所的配置和選務一定可以做到百分之百完美，那麼，不管發生
機率有多麼地低，選舉票和公投票互相投錯的可能性，便無法被完全排除
掉。倘若投票人出現妨礙選舉秩序的不正當行為，選務人員依法（例如總
統副總統選罷法第六十一條第一項第三款）應該制止，但是，任何法律的
執行都不可能達到百分之百完美的境界，如果選務人員未能及時發現制止
，或者制止不及，而出現行為人已經將票投入票匭的情形時，因為此時已
經無從分辨行為人所投入的是哪一張票，在這種情況下，無論行為人的違
法行為是否受到糾正或處罰，無論行為人是否躲過法律的執行，除了在開
票時認定為有效票之外，現行法律根本找不到任何明文的解決依據。請問
，選務人員可以從票匭中隨意撈出一張票，宣告這張就是先前不該投入而
投入的票，直接認定為無效嗎？這當然是違背法律保留原則的。這種情形
和領票後不投票的情形一樣，究竟應該如何處理方屬適當，在現行選罷法
令和公投法中均無明文規定，都可以說是立法者不該留下卻留下的法律漏
洞，是應該由立法機關去負責填補的空白或缺失，中選會何能越權以代，
而且是用侵害人民投票基本權利的解釋方式越權以代？難道立法者真的希
望中選會越權扮演立法者的角色嗎？這難道不是違背權力分立的基本原則
嗎？難道由中選會做成無效說的決議，不是違反民主程序公平參與原則和
選舉相關法令的基本精神嗎？試問：誰能保證未來不出現公民投票和選舉
投票同時辦理的狀況，難道這種法律漏洞長期存在的事時，都該是每次選
舉時政治力要求中選會做成具體決議，去限制人民投票效力的托辭嗎？這
是「有效但是行為可能違法」的無奈現實，而不是從未出現在中選會委員
會決議中，卻被媒體和政客大肆渲染謾罵的「違法但有效」，這對我來說
是個嚴肅的問題，?對不是如馬市長「無效票的認定很容易」這樣一句無
視於人民投票權利實質內涵的話，可以輕鬆帶過的。試問：立法院朝野各
個黨團既然關心有效票無效票的認定問題，既然擔心作票，何以不去好好
檢視自己訂定出來的法律是否細密規範到投票行為所涉及的每一個步驟，
何以留下這種法律漏洞？為何不努力去尋找和填補這些事關自己政治利益
的法律漏洞？倘若立委們沒有時間及時盡到此一立法本業的職責，何以卻
有充分的時間天天出現在媒體上說三道四？請問立法院為何輕率到用黨團
壓力來要求中選會改變決議，違反自己訂定出來的法律的地步？
投開票所採取一次領票投票，或者分開領票投票，無論動線如何安排，依
我個人見解，都是屬於技術性事項，法律並無明文規定，投開票所配置的
技術性問題，只涉及選務辦理的效率和方便性，至多只涉及妥當與否的問
題而已，因此，我在決議過程中已經表明只要合情合理，合乎成本效益的
考量，我不排斥採納任何一種投開票所配置和領票動線的可能性；正因為
如此，投開票所配置方案的改變這種技術性問題的改變，根本不應該影響
到選票有效無效認定標準這種重大實質法律問題的結論，用此次投開票所
配置模式已經改變這個理由，來支持「無效說」，在我看來是法理上的本
末倒置，極有可能成為於法無據卻侵害人民基本權利的違法解釋，除非修
改相關法令，否則，在更有說服力的論據出現之前，從學理上來說，我無
論如何都無法說服自己去贊成無效說。
本來，我相當天真地以為這個採取有效說的決議可以凸顯出法律漏洞的問
題，提醒立法機關儘速修訂相關法律規定，但是看來終究不敵政治考量─
─當暴動理論取代了法律保留原則，甚至總統副總統候選人可以完全不理
會法律爭議和法律論述，將這麼嚴肅的人民基本權利問題，輕易地轉化成
「作票」的指控，然後以「公佈中選會委員姓名」（可笑的是，中選會委
員的姓名從來不是秘密）這種聽似要鼓動其支持者來動用私刑的主張相威
脅時，是不是要逼中選會做出違法決議來滿足自己的政治目的呢？請問，
台灣實施選舉制度多年至今，難道我們的選民真的還停留在「暴民」層次
嗎？請問，這種政治操作手法，就是你們口口聲聲主張應該超然獨立的中
選會委員應該接受的嗎？難道符合你們「順我者興，逆我者亡」的邏輯，
就是中選會展現公信力的唯一方式嗎？請問這就是你們心目中的民主法治
嗎？
我是個以傳播通訊法制為專業研究領域之一的學者，對於台灣媒體的生態
，一向頗有感慨，最近這些經驗又再度印證了我的感慨。三月十一日中選
會委員會議從下午三點半起進行四個多小時，十一日當天三度做成有效票
的決議之前，不少媒體已經一再報導中選會將改變決議，甚或自行捏造標
題說中選會「已經」改變決議，但是內文報導卻完全不符標題，令我極為
納悶何以媒體編造故事的能力如此超凡而離譜。再者，明明中選會前三次
決議的結果都相同，從來不曾改變立場，媒體卻一再攻擊中選會反反覆覆
。更明顯的是，我發現委員會議中的討論內容似乎根本不重要，關鍵似乎
在於是否順應外界政治勢力與媒體報導的心意和口味，因此即使研究媒體
法制的我向來敬重，這次被歸類為選務派的吳豐山委員在第二次決議時，
也曾支持有效說，媒體卻避而不提半字；例如聯合新聞網在十一日下午六
時三十二分的網頁上即搶先刊出中選會已經做成「無效說」的決議，而事
實卻是：中選會委員會的實質進行過程是未對外開放的，當時我們仍在討
論之中，未做成最後決議，而中選會則在當天下午七八點鐘以後才召開記
者會，對外說明仍維持「有效說」的原決議。又如在投開票所配置案的最
後一次討論中，中國時報曾經報導會議中某位政院派委員如何火爆，當天
在場開會的我所體驗到的事實卻是，坐在我斜後方的台北市選委會主委白
秀雄副市長，曾經起身拍桌高聲說出「中選會雖然可以依法指揮監督地方
選委會，但地方選委會未必要受其拘束」之類的話。三月十二日下午，我
偶然在自己車裡聽到NEWS98主持人范立達正在大肆批評中選會十一日決議
認定身上張貼「拒領公投票」者違法，但是，事實卻是范先生所批評的事
情，根本不在十一日委員會的議程上，我這個從頭到尾開完會的委員，何
以不知做成這樣的決議？我不懂這究竟是台灣的媒體永遠改不掉同業口耳
相傳卻懶於踐行基本求證功夫的惡習，還是媒體為了幫自己所發起的運動
造勢，所以就將胡亂往無法時時掌握到相等發言管道的人身上丟泥巴潑糞
的作法，視為當然？以上只是幾個我印象比較深刻的例子而已，其他和事
實相距甚遠的相關媒體報導，幾乎多到可以做為寫成一篇媒體研究論文的
素材。至於所謂藍綠政治精英日日夜夜的大發議論，早已將自己和政論節
目隔離的我，無法在此一一列舉，只知道不聽也大致曉得他們總是自許代
表民意和正義，但是從來不願意做點基本的讀書及求證功課，只懂得如鸚
鵡般地覆誦「媒體可以有自己的立場」這句話，卻忘了不捏造事實也是有
立場的媒體必須緊守的天職之一。我更不懂何以當飛碟聯播網的電台在新
聞局的電台定期換照審議上出現困難時，我（以及前後有過類似經驗的幾
位電台審議委員會委員）便會變成審議委員會中那個「中立公正」的委員
，接到飛碟電台高層托學界長輩或親友轉達關切之意的電話；然而，和去
年同樣的我，坐在中選會委員的位置上，卻搖身一變，成了其電台節目天
天批評攻擊，在公投辯論會上也不放過的那個「政治色彩強烈」的「御用
學者」，我自問今年的我和去年的我相較之下，既無長進，也未退步，請
問這前後矛盾的評價標準，究竟是出了什麼問題？
正因為每個人所學不同也各有偏好，所以我從來不認為任何委員會的委員
可能?對中立獨立，這是強調多元化和利益調和的合議制委員會必然出現
的現象；不同的委員會，可能還會有進一步的目的考量，既然選舉事務高
度政治化，何以不將中選會委員完全改由政黨推薦產生呢？這樣不是更有
利於政黨利益的折衝嗎？不是更符合此次事件的解決方式嗎？如果大家認
為中選會委員的基本條件之一，應該是政治力願意認可的對象，那麼何不
從法律上去根本改變中選會委員的產生方式呢？我向來認為台灣現行中選
會組織在制度設計上根本不是典型獨立委員會的模式，也不可能達到中立
獨立的崇高目的，現在更不懂的是，明明是多年來公法學界共知的制度面
問題，何以從來不見熟悉選舉事務的朝野政黨，下定決心去做制度面的改
革，卻樂於將中選會當做選舉策略操作的祭品？同樣地，我也不懂提名任
命程序完全相同的中選會委員，何以會因為專業意見的不同，被外界硬生
生地劃分為「堅持專業」的「選務派」，以及被說得毫無專業可言只有政
治色彩的「政院派」？請問何謂選務專業？是法律專業嗎？那麼，請問：
堅持有效說的學者，幾乎個個都具有博士學位，也具有多年法律教學經驗
，法律專業會比所謂的選務派委員差嗎？這幾個從未參政的學者委員，政
治色彩會比曾經直接參與政治選舉或者擔任過民代職務的委員濃厚嗎？請
問媒體的歸類標準究竟何在？是不是只問立場，不問是非呢？最後，在具
有學院背景的委員不願為無效說背書之後，現在媒體上的歸類又出現所謂
的「學者派」，而我這幾天也不斷接到媒體電話，來詢問我是否去向中選
會提出抗議了？是否決定辭職了？何時要辭職？以及何時要發表辭職聲明
等等問題，當我不斷回以「我現在不清楚真正狀況，無法回答」和「我沒
有任何評論意見」時，發問的記者幾乎都顯然對我的不願配合，深深不以
為然，彷彿非把整件事情弄得腐臭不堪，才肯罷休。面對這種低劣的媒體
劇本，我只能說，真正腐臭不堪聞問的，除了不問法理的政客之外，還有
自限於高度政治化之中卻不用功的媒體──當我反問一個來電的記者，有
效票無效票的爭議所涉及的是哪些法令時，對方竟然答不出話來，請問，
既然你們媒體不認真看待新聞事件的實質內涵，我有什麼義務要當你的媒
體操作道具呢？
既然有些媒體不斷指出我提出抗議和準備辭職，同時也引來更多媒體記者
的詢問，雖然這對我來說已經是無關前述法理實質問題了，不過因為涉及
程序問題，我乾脆將這些天來的經過交代清楚，同時也可以免去一再重複
敘述的困擾：我在三月十二日星期五晚上七八點左右，從手機上接到中選
會人員的電話，通知我十五日星期一下午三點半開臨時委員會議，但並未
告知詳細議程，由於我十五日下午另有行程，所以暫時答應嚐試調整當天
的時間，儘量到會，之後便一直未再接獲任何通知；十二日當天深夜，我
向中選會發出「還未看到議程，不知道何以星期一十五日臨時要召開委員
會，如果星期一下午委員會開會的主要目的，是要重新討論有效票無效票
認定的問題，我想，和我先前發言時所持的見解一樣，我認為從嚴格的法
理原則來說，有效票無效票的認定，維持原決議就可以了，似乎沒有再討
論的餘地了，加上我星期一整天有不少課程和會議，幾乎都無法調開，所
以星期一下午我應該是不克出席委員會議，必須請假，不參與此案的討論
和決議」這封電子郵件，同樣沒有收到任何回覆。
至於三月十四日下午所召開的臨時委員會議，我既未如往例般在事前收到
電話通知，也沒有事前的傳真通知或電子郵件通知，由於我居住的大樓社
區星期天向來不送信，紙本的開會通知則是我星期一十五日近午打開信箱
拿信時才收到的，封套上蓋的是三月十三日夜間的郵戳。十四日下午二時
許，我抵達民視進行公投辯論會的準備工作時，曾經順口詢問身邊的中選
會工作人員「報載今天下午要召開臨時委員會，是真的嗎？」，該工作人
員給我肯定的答案後，我回以「我沒有收到下午這個會議的通知，這有程
序瑕疵」這句簡單的話，接著半個小時內就接到記者電話詢問我是否沒接
到通知，是否認為有程序瑕疵，是否要提出抗議等等問題。我主持完三月
十四日的最後兩場公投辯論後，黃主委立即前來向我說明臨時委員會剛剛
結束，已經改變先前決議，黃主委並且說因為我必須主持當天的公投辯論
會，加上先前我曾經以電子郵件表示不參加十五日的會議，所以除了十三
日深夜發出紙本開會通知知外，就沒有另行通知我參加十四日下午的臨時
委員會議。同時，黃主委也向我表達當時外面有不少媒體記者在等著採訪
我的意見，希望我謹慎以對的意思；我回以自己出去之後不會接受任何媒
體採訪，然後順勢便從民視攝影棚邊的電梯直接下樓，避開媒體記者聚集
處，離開民視，之後至今也尚未和黃主委有過任何聯絡；這就是媒體報導
「劉靜怡則因主持中選會主辦的公投辯論會，無法出席委員會議」的所有
相關背景。至於中選會是否如媒體報導般地採取「選擇性通知」的作法，
以及其他到場開會的委員，其認知是否和我的經驗不同，應該由媒體自己
去查證才是，希望我這樣的說明可以滿足所有媒體記者的好奇心。
我的確曾經興起過辭去中選會委員職務的念頭，理由是選擇辭職才能自由
地把話說清楚。這兩天來，我曾經和幾位委員同事針對委員會事宜做過對
話，也有位資深委員特地打電話給我，向我表達了他個人希望我不要因為
此次事件而辭職的想法。我幾經考慮，也觀察到這幾天來媒體和政客如何
繼續嘲弄和操弄中選會這個議題的現象，發現或許辭職只會為媒體和政客
的操作策略發揮「助紂為虐」的加分效果而已；再者，既然媒體和政客已
經合力抹黑中選會委員至此，即使所謂「學者派」集體辭職並發表聲明，
媒體和政客頂多以一句「輸了不甘願」輕輕帶過（這是我在歷經去年三月
致電聯合報總編輯辦公室，要求該報針對其大幅報導我擔任新聞局某標案
的評審，但事實是當天我出國開會並未出席該評審會議一事，予以更正澄
清時，對方竟然回以「沒有必要」的事件，以及多位學術界同僚的類似經
驗，所累積下來的媒體心得）；而如今已經被選情搞得情緒高漲的社會大
眾，或許同樣會對中選會委員辭職事件，無動於衷。更何況，我不想被安
上「企圖影響選情」的帽子。我終究是資淺委員，不想以率先辭職留下讓
人在日後冠以「衝動而且不清楚中選會運作」罪名的把柄，進而完全忽略
掉辭職所隱含的實質意義，所以覺得我似乎有留下來繼續「學習」的必要
。因此，我暫時將寫好的辭職函按住不動，選擇先將我這些日子來所體驗
到的一切，先以書面公諸於世。畢竟，除了法理的堅持之外，我捫心自問
，自己的確還想要進一步地從中選會的運作中去印證心中許多仍未獲得解
答或確認的疑問，除了以實務檢證學術象牙塔內所學到的理論之外，我更
想做的，是希望有機會徹底觀察紀錄在未來的選舉和投票活動中，台灣的
媒體和政治勢力還會多麼地契合，而契合的結果，還會發揮怎樣的操縱力
量，運用哪些手法，繼續將中選會這個「平時」的冷衙門，當做「戰時」
政治攻防的籌碼，以及糟蹋選民視聽的工具。
--
Schwarze Milch der Fruhe wir trinken sie abends
wir trinken sie mittags und morgens wir trinken sie nachts
wir trinken und trinken
wir schaufeln ein Grab in den Luften da liegt man nicht eng
dein goldenes Haar Margarete
dein aschenes Haar Sulamith
--
※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc)
◆ From: 140.112.25.161