發信人: HeiXiuHeiXiu (重塑商譽中), 信區: Law
標 題: 中國大陸新一輪修憲?動 吳邦國任中央修憲小組
發信站: 北大未名站 (2003年06月23日17:30:03 星期一), 轉信
黨的代表大會後提出修憲問題，幾乎成了中國的慣例。從中央到法學界，新的憲法修正案
正在醞釀之中，第四次修憲前期準備工作已經正式?動
新一輪修憲?動
□本刊實習記者 吳小亮／文
6月6日，一個小範圍的高層專家會議在北京舉行。會議的主持者是中共中央政治局常
委、全國人大常委會委員長吳邦國，而此時他的身份是剛剛成立的中央修憲小組組長。參
會者包括經濟學家吳敬璉，法學家江平、應松年等，會議的內容是吳邦國代表中央聽取這
些專家對修憲的意見。
6月的京城，圍繞修憲的活動還有上海經濟與法律研究所在北京召開的一個專家討論
會，與會的專家學者均就修憲這一話題發表了自己的見解。
種種?象表明，新的憲法修正案已在醞釀當中，或可說：第四次修憲前期準備工作已
經正式?動。
四部憲法，三次修憲
對於現代民族國家，憲法是其根本大法，是國體和政府組織形式的合法性依據，是一
個國家採取重要決策的規則來源。而修憲則是指?了讓憲法適應新的社會狀況而作出一定
的修改，是憲法保證其穩定性和應對社會變化能力的重要手段，因此它與憲法本身同樣重
要。
但修憲並非必然之舉，是否有必要修憲，決定於社會狀況是否有大的變化和與全社會
是否有真實強烈的修憲訴求。
1949年以來，中國曾頒佈過四部憲法，即1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和
1982年憲法。此外，1949年還頒佈過一部臨時憲法性質的《共同綱領》。
以憲法所體現的價值和立法技術衡量，前三部憲法中，以1954年憲法最全面、合理。
1975年憲法是在「文革」背景下制定的，制定程式本身就問題多多，其中錯謬也比比皆是
。1978年憲法與1975年憲法相比，並無什?實質性進步。
總體上看，現行的1982年憲法是這四部憲法裏較?成熟的。當時，全社會包括執政黨
在內，對憲法的實際功用還不甚了了，然而制憲者還是意識到對國家發展的戰略規劃以及
執政的方式、手段都應當制定一定的規則，因此這部憲法從全面性看已經難能可貴。不過
，這部憲法如同中國後來制定的其他法律一樣，存在著重實體規則、輕程式規則的弊病，
實體性規範包羅萬象、幾乎糜失巨細，但往往缺乏程式性規範保證。例如規定了人身自由
的公民權，但並未在國務院的行政權和檢察院、法院的司法權中作出相應的保護程式。同
時，憲法中也加入了過多的意識形態內容，不完全像一部憲政意義上的憲法。
1987年、1992年和1997年，中?共產黨分別召開了十三大、十四大和十五大，相應地
，中國分別於1988年、1993年和1999年進行了三次修憲。黨的代表大會後提出修憲問題，
這幾乎成了慣例。
有專家解釋說，這是因?中國處於改革開放和社會轉型時期，每次黨的代表大會，都
會提出一些新的改革開放的理論和方針政策。按照中國大陸的憲法理論，憲法要反映國家的指
導思想、目標、任務和經濟、社會制度等方面的內容，因此每次黨的代表大會後都要對憲
法進行修改。
這三次修憲，共?生了19條憲法修正案，在一定程度上解決了1982年憲法與社會發展
的矛盾。但這也只是解決了一些表面上必須解決的問題，而對一些體制上深層次的問題沒
有觸及。
例如，1988年的兩條修正案解決了土地使用權的合法性問題，從此土地使用權被正式
允許流通，還解決了私營經濟的一定程度的合法性問題，但還不徹底，僅僅將它作?公有
經濟的補充看待。
1993年的修正案是在鄧小平1992年南巡講話以後的一次大修，共修改了九條，第一次
在憲法上明確了中國目前處於社會主義初級階段。另一個重要成果是第一次明確表明中國
實行市場經濟，將人們長期以來關於社會主義與市場經濟是否對立的疑慮一掃而空。因此
，這次修憲可以說是給市場松綁，給發展松綁。這次修憲還涉及到一定的選舉制度，敏感
的人可能還會認?1993年修正案也是一次重申執政黨與參政黨之間友好合作關係的保證。
六年以後的1999年修憲共增加六條修正案。這次修憲同時將鄧小平理論和建設法治國
家的理念寫進憲法，被認?是一次重大突破；並且進一步提出保護個體私營經濟、集體經
濟，還將「反革命」這種非法律術語、純屬意識形態的辭彙從憲法中驅逐出去，改?國際
通用的「危害國家安全的犯罪活動」。
縱觀三次修憲，可以說碩果累累，但不必諱言，作?一個歷史上一直缺乏憲政實踐經
驗的國家，歷次修憲也存在諸多問題，例如宣言式的內容並未見少，程序性的規則並未見
多。
修憲之爭
也許人們會認?時過境遷，在憲法中某些條文無力應對現實社會的時候就應該修改憲
法，但實際情況卻往往並非如此。
一部憲法是否在特定情況下被加入修正案，取決於大量因素，例如憲法本身是否在國
家政治生活中確實擁有最高的權威，社會對憲法的態度是否確實尊重等。僅以法學界?例
，以研究憲政?業的學人之間，對修憲的態度和看法往往也是五花八門。
有學者認?，憲法是國家根本大法，應當比普通法律更具有穩定性、長期性、規範性
和權威性，不宜頻繁修改，也不宜過多修改。憲法寫不寫哪些內容並不是最重要的，關鍵
是不能養成一種動輒修憲的觀念，把憲法當做政治性文件對待。
「憲法不能勤修勤改。」中國政法大學前校長江平說。社科院法學所教授周漢華也主
張，「釋憲比修憲更重要。非常有必要設立專門的機構來承擔憲法解釋職能，保障憲法的
實施。」
一些學者提出可以循序漸進，逐步修改憲法與實際不相符的地方；同時要特別注意修
憲的程序。清華大學法學院院長王晨光教授認?，修憲首先應該廣泛、公開地徵求意見。
憲法是關係到每個公民的事情，僅做到黨內徵求意見不能叫做公開。其次應該加強法律規
定的有提案權的部門的參與，強化人大的作用。傳統的由中央提出建議，人大接受的方法
，未必是最好的方法。「修憲是一定要修的，但應該注意修憲的程序。通過修憲，促進憲
政的發展才是修憲的最終目的。從這個意義上講，有全民參與的修憲就是成功的。」王晨
光強調。
國家行政學院教授杜鋼建也認?，既然憲法存在與現實脫節的地方，就必須修憲。不
能單純?了維持權威，就不去改動那些急需修改的地方。
「三個代表」和「保護私有財?」
回顧10年來的三次修憲，都與黨的政策息息相關，及時反映黨的政策的變化成?修改
憲法的基本動因。可以說，根據黨的政策進行修憲成?中國大陸修憲的基本模式。
具體到本次修憲，權威人士告訴《財經》，一個重要內容很有可能是將「三個代表」
思想寫入憲法，「三個代表」作?我黨的指導思想寫入憲法。這如同1999年的憲法修正案
將鄧小平理論作?國家意識形態的一部分寫進憲法序言。
對此，一些專家和學者持有不同的看法。本次修憲的專家組成員中國政法大學教授江
平就認?，「三個代表」是對黨員的要求，是否應該寫進憲法還有待商榷。
至於將「私有財?不可侵犯」寫進《憲法》，學界此前已有討論，包括經濟學家吳敬
璉在內的許多學者都認?，《憲法》不明確保護私有財?，不利於中國經濟的進一步增長
。很多學者認?，最好應該在憲法中寫入「私有財?神聖不可侵犯」，進一步加強對私權
的保護。
全國人大常委會秘書處的蔡定劍指出，當前對公民財?的侵犯最嚴重的表現是城市拆
遷和對農民的土地徵用。老百姓的房子說拆就拆，而且給予極不合理的補償，多是根據地
方性法規、政府規章，甚至是城市的一個拆遷辦法。因此，提出私?入憲，最關鍵的是要
防止國家權力對私?的侵犯。
吳敬璉教授也認?，要把保護財?權利確定?一條基本的憲法原則，然後再根據憲法
制定各種法律和行政法規乃至政策。?了明確財?權受到保護和不可侵犯，應當在憲法裏
明確規定，除?了合法認定的公共需要，並且有充分的預先補償的條件，才可以徵用。
中國前三個憲法修正案都有涉及財?權關係。1988年的第一個憲法修正案，在現行憲
法第11條中增加第三款，「國家允許私營經濟在法律規定的範圍記憶體在和發展。私營經濟
是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法的權利和利益，對私營經濟實行
引導、監督和管理。」這一憲法修正案意味著國家第一次承認了私有財?。
1993年的憲法修正案，放棄了計劃經濟體制，正式宣佈「實行社會主義市場經濟」，
承認國有企業在法律規定的範圍內有權自主經營。這次修憲後，市場經濟得到了高速的發
展。
1999年的憲法修正案更是?私有財?權提供了更明確的合法性根據。修正案第16條明
確提到「非公有制經濟」，並承認其合法性，但把它限定在「社會主義市場經濟的重要組
成部分」的範圍內。該憲法修正案雖然在承認私人財?權的合法性方面邁出了關鍵的一步
。但並未採用「保護私有財?權」的表述方式，更未直接涉及私有化和私有制的定位。
今年3月，中國經濟景氣監測中心會同中央電視臺《中國財經報道》欄目組對北京、
上海、廣州三大城市700余位市民進行了一次調查，結果顯示93.0%的受訪者贊同修憲保護
公民私有財?，僅有7.0%的居民持反對態度。
引入「人權」概念
有關專家向《財經》透露，此次新一輪修憲，另一個可能的內容是提出人權?侍猓膶?
尊重和保障人權確定?一項憲法原則。
在權利體系方面，現行憲法關於公民權利義務的列舉是較?完備的。當代絕大多數權
利概念，包括某些「新權利」，在現行憲法中都有規定。但是憲法中沒有明確提出尊重保
障人權。
事實上，人權概念有一些作?法定權利的公民權利所不具備的長處。將人權概念引入
憲法，把尊重和保障人權確定?一項憲法原則，不僅可以保證憲法的根本點，而且便於立
法和司法機關在面對不同利益的權衡時，作出有利於保護公民權利的解釋。
其實，中共十六大報告在2020年奮鬥目標中已經提到，要使人民的政治、經濟和文化
權益得到切實的尊重和保障。
江平教授同時指出，公民權利涉及的內容很多，包括知情權、隱私權、接受公開審判
的權利等，這些權利在現實生活中有時會被忽略，並且缺乏明確的定義和保障，有必要引
起重視，但關鍵是怎?實現。「修憲有沒有效力，關鍵看憲法的本身。」
記者在採訪中還發現一個重要現象，就是專家學者們在探討修憲問題時除了一如既往
地注重憲法中應當增加的實體性權利規範，例如上述談及的知情權等，同時也十分重視一
些程序性憲法規則。杜剛建教授認?，應當在憲法中增加人身保護的程序性規範，條文可
以大致表述?國家尊重和保障人權、公民的基本權利，除非依據法律規定，並遵循正當的
法律程序，不得限制和剝奪等。
關於私有財?權保護的程序性規範，杜剛建教授認?，還應該增加關於各級立法機關
在徵稅權上的許可權以及制定並通過各類稅法的程序性規範，例如某些稅種的徵收應當由選
民公決通過才具有法律效力等。這些都是歷次修憲過程中比較缺乏的專家意見。
憲政意識新發展
由於憲法是一個國家中所有法律的母法，是最高權威，要真正保證其權威性就必須對
于違憲行?有嚴肅的合乎法治精神的司法措施，因此如何監督憲法的實施，設立違憲審查
制度，將是本次修憲的一個重要議題。
根據中國現行體制，全國人大及其常委會有權制定法律，國務院有權制定行政法規，
國務院各部門和地方有關政府有權制定規章，擁有立法職權的地方人大及其常委會也可以
制定地方性法規，最高法院和最高檢察院可以對法律作出司法解釋。
如此龐大的規範體系是否會與憲法發生抵觸，由誰來認定和處理違憲，在現實是一個
亟需解決的問題。例如國務院2001年制定的《出版管理條例》對於公民出版的限制與憲法
第三十五條確認的「中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由
」是否存在衝突？如何認定？--在這方面，全國人大及其常委會負有監督憲法實施的職
責，但在解釋憲法尤其是確定和糾正違憲行?方面，還缺乏足夠的理論支援和制度安排。
據人大常委會秘書處的蔡定劍介紹，1982年起草現行憲法的時候，有關人士就提出建
立憲法委員會。到1990年、1991年起草監督法的時候，也有人提出建立憲法委員會的建議
。但這項建議之所以沒有提上日程，一個重要原因是對憲法委員會的要求太高了，在當時
不夠現實。
「我們現在急需解決的是司法的高度不統一和各自?政的問題。」蔡定劍指出。他認
?，解決的辦法是建立一個專門的機構，專司解決法律實施過程中出現的違憲和法律法規
衝突問題。具體實施起來，可以考慮在人大下面設立一個類似於專門委員會的機構，主要
由法律專家?其成員，全國人大授予它一定的權力，對憲法進行解釋，發現違反憲法的法
律法規，可以通知有關機關撤銷，甚至可以提請常委會來執行。「慢慢地，制度就會成熟
起來。」他說。
「憲法委員會是有存在的空間的，可以在全國人大和政協之外，由這兩個部門聯合組
成一個獨立的憲法委員會，負責監督憲法實施和審查糾正違憲。」國家行政學院杜鋼建提
出了自己的設想。
在王晨光教授看來，建立憲法委員會是可行的。他建議，把這個機構設在人大，規模
不要太大，但要對主要法律提出分析，進行審查。「我們以前成立過香港基本法委員會，
雖然具體法律地位沒有確定，但是參與了很多問題的討論。這種模式是可以借鑒的。」
也有學者認?，應該建立憲法法院，不隸屬於任何機構。還有學者提出建立司法審查
制度，就是由司法機關特別是最高司法機關行使司法審查權。
無論意見紛紜，在建立違憲審查制度上，各方已經達成了共識：應該尊重憲法的權威
，迅速建立憲法監督、違憲審查制度。
面對憲政意識的覺醒，走憲政之路應該是必然的選擇。?歡阸覥?珐諡泄趑鴆絞迪值?
途徑還需要進一步探討。
「只要每次修憲都前進一步，就是好事。」江平教授感慨系之。-
【資料】
修憲的步驟和程序
中國大陸現行憲法六十四條規定：修憲動議需要全國人大常委會或者五分之一以上的全國
人大代表聯名提出，並須經全國人大會議以全體代表的三分之二以上的多數贊成，才能最
終獲准通過。
中國大陸歷次修憲，採取的程序均?由中央政治局常委審定並經中央政治局會議原則通過
修憲的初步意見後，發給各省、自治區、直轄市黨委，中央各部委，國家機關各部委黨組
(黨委)，軍委總政治部，各人民團體黨組和中央委員、中央候補委員徵求意見。其間，還
會召開座談會，徵求各民主黨派中央、全國工商聯負責人、無黨派代表人士以及專家學者
的意見。此次修憲基本上沿襲了以前的做法，由全國人大常委會委員長擔任修憲領導小組
組長。修憲建議將由中央組織草擬、修改，然後擇期將修憲建議提交全國人大常委會討論
。
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在雲彩的那邊，太陽在閃耀。
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科學技術是第一生產力。
～ 鄧小平
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