文章原載:2004.03.09聯合報
◎董翔飛（前大法官、前中興大學公共行政系主任）
法治國原則乃憲法之核心價值，其與民主共和、國民主權、以及權力分立與制衡
原則同為憲法整體基本原則之所在，凡憲法所設置之機關，均有遵守之義務，大法官
釋字第四九九號解釋，釋示甚明。
法治國原則見諸憲法及中央法規標準法者甚多，諸如命令不得牴觸法律，法律不
得牴觸憲法，命令抵觸法律與憲法者無效，命令與法律、憲法有無牴觸發生疑義時，
由司法院解釋之等建構法秩序之條款。法治國原則之另一意涵，如政府施政必須樹立
法源，權力行使必須遵守程序正義，依法行政，嚴守法治規範，不得有所逾越，則屬
政府行為之規範。若以命令取代法律、或以法律取代或侵越憲法，而無視法秩序之存
在，即嚴重有違法治國原則，自難謂為法治國家。
公投法之所以引起社會各界廣泛之爭議，甚至引來朝野雙方對陣辯論，除立法院
可否無視憲法保留原則，亦不問憲法有無授權，而逕以立法方式授予總統憲法所無之
所謂公投職權，已涉及違憲爭議，應循釋憲途徑尋求解釋外，公投法第十七條「當國
家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院會議之決議，就攸關國家
安全事項，交付公民投票，前項之公民投票不適用第十八條關於期間之規定及第二十
四條之規定」中之「交付公民投票」，可否與第二十四條「中央選舉委員會應於公民
投票案公告成立後一個月至六個月內舉行公民投票，並得與全國性之選舉同日舉行。
」所稱之全國性之選舉同日合併舉行，將為各方爭議及關注之焦點。按總統、副總統
或中央民意代表如國大代表、立法委員選舉，應為第二十四條所稱之全國性選舉當然
沒有爭議，但總統依第十七條第一項為防國家主權有改變之虞所行使之「交付公民投
票」，可否與全國性之總統、副總統選舉同日舉行之爭議，祇要看看第十七條第二項
「前項公民投票（亦即總統交付之公民投票），不適用第二十四條之規定。」文字，
便可得知立法者已用「不適用」三個字明示「不可以與全國性之大選同日舉行」。白
紙黑字清清楚楚，亦無灰色地帶，何來爭議可言？
再從整體立法條文觀之，第二十四條所指之公民投票係針對第二條預算租稅、投
資、薪俸及人事事項以外，且必須經由行政院公民投票審議委員會認定之一般性公投
而言，此類公投因無時間上之緊迫性，可以從容在一個月至六個月內辦理。而第十七
條總統交付公民投票，攸關國家安全及人民福祉，在性質上與憲法上之緊急命令權極
為近似，情勢顯較一般公投緊迫，自應及早規劃迅速辦理，故在同條第二項明定「不
適用」第二十四條有關之程序規定，不論從文義或立法意旨觀之，均無第二十四條適
用之餘地。行政當局選務機關，不乏法律菁英，何以不察此理、亦不顧學術輿論反映
，竟以所謂「深化民主」為由，透過國家行政機器，硬把總統交付公民投票，與全國
性之總統、副總統選舉，綁在同一天舉行，通令全國一體遵行，且稱違者將受國家法
律制裁。如此公然違法，不知依法行政為何事，視公投法第十七條第二項為具文，令
人彷彿回到了東坡先生水調歌頭中「不知天上宮闕，今夕是何年？」的夢幻。中華民
國行憲已逾半個世紀，莫非又回到了「朕即是法」的老佛爺年代？
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