原文出處:2004.3.13自由時報
作者:李鴻禧(台大法律系退休教授)
台灣即將在今年3月20日舉辦第一次全國公投，這是台灣人民400年來為自由民主
奮鬥的重要里程碑。在邁向變革的關鍵時刻，進步與反動的力量激烈纏鬥，本是人類
歷史長河中常見的現象，不足為奇。但是這次阻擋公投的力量，卻披上法律術語的外
衣，假借所謂「維護法治」之名，詆毀台灣第一次全國公投是「赤裸裸的違法公投」
，甚至公開呼籲人民拒領公投票，使法律專業變質成為替反動政治勢力服務的奴婢，
甚至成為協助中國霸權壓制台灣民主的說辭，誠然令人感嘆與心酸。其中若干意見涉
及法學思惟的根本問題，不僅嚴重扭曲法律意旨，也使法律的價值理念蕩然無存，筆
者長期奉獻於台灣民主與法治的追求，不得不提筆為文嚴正加以論析與駁斥。
公投展現人民意志
公民投票展現人民共同意志，決定國家重大政事與發展方向，是民主建制的重要
環節。隨著人民參政權的普及與擴大，全世界許多民主國家由選舉代議士的「間接民
主制」，邁向選舉與公投並重的「半直接民主制」，即使是向來重視國會主權的英國
，近年來也十分重視公民投票。公民投票不僅源自近代憲法具有普遍性的國民主權原
理，也源自國際人權法所肯認的人民自決權。例如法國1958年憲法第三條規定：「國
家主權屬於人民，經由代議士與公民投票行使之。」世界人權宣言第二十一條第一項
規定：「人人有直接或通過自由選擇的代表參與治理本國的權利。」公民與政治權利
國際公約及經濟、社會與文化權利國際公約的第一條第一項都明文規定：「所有人民
都有自決權。他們憑這種權利自由決定他們的政治地位，並自由謀求他們經濟、社會
和文化的發展。」
更深一層的說，公民投票發源自於我們人性之中追求自我管理，決定自己命運的
熱切願望。過去台灣四百年來歷經各外來政權的統治，台灣人民對於自己的命運沒有
發言的機會。現在我們雖然已經努力建立了一個民主國家，但是海峽對岸的中國，仍
然否定台灣的主權，阻止我國參與國際社會，並且以日益升高的飛彈及其他軍事威脅
，脅迫我們接受所謂「一個中國，台灣是中國一部分」的霸權主張。公民投票是我們
在中國武力威脅之下，表達共同意志，追求政治自由的重要方式。「以人民的意志對
抗霸權」，「以人民的聲音追求和平」，「以人民的選擇決定未來」等理念，是台灣
人民長期以來奮鬥追求的目標，也是公民投票法第十七條規定背後的精神與靈魂。公
投法第十七條規定承載了台灣人民追求民主、自由、正義、和平、尊嚴、自主的重大
價值。
１７條鳥籠公投窗口
公投法第十七條規定，總統交付公民投票的要件為「當國家遭受外力威脅，致國
家主權有改變之虞」，所指涉的就是當前台灣的主權獨立受到中國武力威脅改變的現
實情境，該條所要實現的規範目的，就是透過公民投票，彰顯台灣人民的意志，發出
台灣人民的心聲，反對中國武力威脅台灣，維護台灣的主權，並以積極的方式追求海
峽的穩定與和平。３２０和平公投完全符合公投法第十七條的規定與意旨。依公投法
其他規定發動的公投，均僅有決定法律或政策的內部意義，只有公投法第十七條除可
具有決定法律或政策的內部意義外，還具有保護國家主權，反對中國霸權威脅的外部
意涵。
正因為公投法第十七條規定抓住了公投對於台灣生存發展的重要意義，所以國親
兩黨主導通過的公民投票法，雖然對於公投的發動處處設限，機關算盡，設法阻撓陳
水扁總統實現舉辦公投的政治承諾，但是終究不敢封殺公投法第十七條規定，使我們
的鳥籠公投留有一個美麗的窗口。
法律的解釋不是「說文解字」，而是一種價值實踐。前司法院院長施啟揚等人發
表聲明，將公投法第十七條規定的要件「翻譯」為「亡國之虞」、「最高的緊急狀態
」，甚至主張該條的適用應該比發布緊急命令、宣布戒嚴還要嚴格，這種「法律解釋
」實際上是埋葬了公投法第十七條的生命，使該條規定根本沒有適用的機會。
拒絕封住人民之口
在這種「封住人民之口」的解釋下，我們無法透過依公投法第十七條交付的公民
投票，彰顯出台灣主權受外力威脅的現實情境，表現台灣人民反對中國武力威脅台灣
主權的共同意志，這完全違背了該條規定背後「以民主對抗中國霸權」的法理念，也
摧毀了該條規定追求「民主、自由、正義、和平、尊嚴、自主」的法價值，使國民主
權原理和人民自決原則難以實現。這些自稱為「熱愛台灣、堅信民主的法律專業人士
」透過說文解字式的文字操作，把公投法第十七條所規定「當國家遭受外力威脅，致
國家主權有改變之虞」，硬套上一個「最高的緊急狀態」的緊箍咒，完全缺乏法理念
與法價值的思考反省，自覺或不自覺的採取了為中國霸權講話的價值立場。
更荒謬的是，施啟揚前院長等人的聲明，竟然硬將公民投票與緊急命令兩個不相
干的制度扯在一起，指鹿為馬，將３２０投下兩張公投票的行為，扭曲為「為今天和
未來的總統，開一張隨時可以發布緊急命令的空白支票」。緊急命令是一種國家緊急
權，學理上稱為「憲政獨裁」，總統得以緊急命令暫時替代或變更法律，限制人民權
利，其要件自應嚴格解釋，不得任意啟動。而依公投法第十七條規定交付的公投，總
統扮演程序發動者的角色，賦予人民參與決定的權利，對於公投議題作成決定的是人
民，不是總統。公投法第十七條規定與國家緊急權毫不相干，與憲法規定發布緊急命
令的要件也完全不同，向來法政學界討論公民投票與國家緊急權的文獻，並未將這兩
者混為一談。批評公投的人士硬將「直接民主」與「憲政獨裁」兩個不相關的制度湊
在一起，說兩者要件應該相同，然後告訴人民支持公投等於支持獨裁。
公投與緊急命令無關
這種說法，不客氣的說，已經根本不是一種法學見解，而是危言聳聽、混浠是非
的黨派宣傳。或許這些人士習於台灣長期戒嚴體制下將國家緊急權無邊無際的濫用，
才會將與國家緊急權毫不相干的公投，都錯認為是一種國家緊急權。
有人或許擔心，公投法第十七條規定雖然讓台灣人民擁有以公投對抗中國霸權的
有力工具，但是公投的發動者是總統，是不是因此造成總統擴權，而危及憲法權力分
立原理？由總統的憲法角色觀之，維護國家主權及國家安全本是總統的憲法職責，公
投法第十七條將「國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞」的判斷權賦予總統，
符合總統的憲法權限與職責。而總統將「攸關國家安全事項」交付公投的結果，人民
可能對於總統交付公投的議題給予高度支持，也可能反對總統交付的議題內容與方向
，基於國民主權原理，總統都必須尊重投票結果，受到人民意志的拘束，這使總統行
使憲法權限時，受到主權者意志的控制，並不會產生總統擴權，破壞權力分立原理的
問題。所以，公投法第十七條規定，不僅符合憲法所規定的總統權限，還有促成總統
行為符合人民意志與期待的正面功能。以本次公投的議題「強化國防」及「對等談判
」為例，都涉及總統的憲法責任，與總統選舉同時舉辦，正可表現出國家主人對於新
任總統的要求與期待，更加凸顯主權在民的精神。
以公投對抗中國霸權
施啟揚前院長等人的聲明中，為了反對公投，甚至不惜放棄最基本的法學解釋方
法，忽略「反面解釋」應有的邏輯前提，硬將公投法第十七條第二項規定，解釋為「
排除於選舉合併舉行」，藉以批評３２０公投與總統大選合辦違法，此種做法令人浩
嘆。公投法第二十四條規定係對於中央選舉委員會決定舉行公民投票日期的權限，加
以限制與規範，而公投法第十七條第二項規定「前項之公民投票不適用……第二十四
條之規定」，即指排除公投法第二十四條規定的限制與規範，使依公投法第十七條第
一項規定總統交付的公投，可以自由決定舉行的日期。若依聲明內容的見解，總統交
付的公投不能與全國性選舉同時舉行，立法院發動及人民連署發動的公投卻可以，除
了玩文字遊戲外，這些「法學專業人士」是否可以說出一個實際上講得通的道理？
誠如法學大儒薩維尼所言：「人民的共同意識，乃是法律的居所」。公投法第十
七條規定反映了台灣主權受外力脅迫的歷史實然，承載了台灣人民以公投決定自己命
運的熱切盼望與共同意識，表達了「以公投對抗中國霸權」、「以民主追求兩岸和平
」的基本理念，這是公投法第十七條的靈魂。
反公投論證貌似中立
若將公投法第十七條解釋為只有「最高的緊急狀態」才能發動，將３２０和平公
投謙遜的要求，詆毀為「赤裸裸的違法」、「發布緊急命令的空白支票」，則等同於
宣布公投法第十七條的廢棄，褫奪台灣人民透過公投來對抗中國霸權的權利。在貌似
中立的法律形式論證下，倘若欠缺對於法理念與法價值的反思探詢，缺少對於歷史情
境與人民共同意識的省視體會，所謂的「法律專業」，將難以逃脫掉入價值虛無或保
守反動的陷阱。過去台灣法政人士為威權體制提供法律說辭的歷史殷鑑不遠，或許直
到今天，仍然是我們需要超越的嚴肅課題。
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