文章來源：國際經濟情勢雙週報 1710期
英國聯合政府下的財經政策 余佩儒 中華經濟研究院國際經濟所分析師
一、前言，聯合政府的誕生歷程
2010年5月6日的英國大選並未為這場勢均力敵的選舉劃下句點。事實上，隔
日的投票結果指出保守黨、工黨和自民黨分別獲得的議席是306、258和57席（細
部情況如表1所示），無任何政黨在國會獲得過半席次，形成「僵局國會（hung
parliament）」，為自1974年以來首度出現的現象，也埋下英國政府究竟如何組成、英國
財經走向更複雜的變數。
即便英國國會大選已經結束，政局卻無法立刻明朗化，英國三黨開始為籌組
新政府博弈，其中自民黨成為左右政局的關鍵少數。當時首相布朗（工黨）首先
於5月7日就選舉結果，表示願與自由民主黨商談聯合組閣事宜。根據英國憲法，
如果出現無絕對多數議會，現任首相有權首先嘗試組成執政聯盟。然而，對局勢
有舉足輕重的自民黨黨魁克雷格卻比較傾向保守黨，5月8日卡麥隆和克雷格進行
「建設性且友好」會談、5月9日兩黨再次協商、5月10日繼續協商，最終保守黨和自民黨
達成組成聯合政府的共識，結束工黨13年來的執政，這也成為65年以來英國第一個聯合政
府，布朗則宣布辭去首相及工黨領袖的職務。
5月11日英國保守黨黨魁卡麥隆出任新政府首相，43歲的卡麥隆成為英國自
1812年以來最年輕的首相，和他同齡的自民黨黨魁克雷格則出任副首相，自民黨
另外還有4人入閣，為英國政黨制度劃時代的突破與新氣象，一改過去保守黨和工黨兩大
政黨輪流執政的局勢。格外受到外界關切的是，兩黨的組合在許多議題上意見相左，中右
性質的保守黨和中左派的自民黨如何聯合執政是一大挑戰。《經
濟學人》（2010年5月）表示僵局國會並非長久之計，過去在1974年僅維持幾個月的時間
，而再一次的大選以產生絕對多數的大黨為可能的方式之一。因此，即便保守黨和自民黨
達成協議，不會在今後5年任期內隨意解散議會重新選舉，兩黨能否真的化解分歧、落實5
年聯合政府才是關鍵。
5月25日，英國女王伊麗莎白二世宣讀保守黨和自民黨組成的新聯合政府未來
1年內的施政大綱，其中「如何削減鉅額財政赤字，恢復經濟成長」為最主要的關
切點。事實上，英國新政府必須面對二戰後最嚴重的財政赤字危機，高達1,630億英鎊。
國際貨幣基金組織（IMF）預測，2010年英國財政赤字占GDP比率將達到11.4%；OECD預測
，到2011年底，英國淨公共債務占GDP的比率將達到70%。因此，財政問題為新聯合政府的
重大挑戰。
英國整個聯合政府的形成歷程如圖1所示。在此背景下，本文先行檢視新政府
5月公布的聯合政府新計畫，主要著眼於財經方面；其次，從2010年新的預算來看英國的
發展新走向與具體措施；第三，特別針對英國聯合政府與歐盟和美國之間的關係作進一步
的探討；最後則試著研析英國新政下可能的困難與挑戰。
二、英國聯合政府下的新計劃
2010年5月25日，英國新一屆議會開幕註1，英國女王伊麗莎白二世宣讀新聯合
政府未來一年內的施政大綱，內容概述聯合政府計劃在上任後18個月內通過的22
項立法，其中優先項目為削減鉅額財政赤字，恢復經濟成長。
事實上，由保守黨和自民黨組成的新聯合政府制定為期18個月的工作計畫，
致力於英國經濟復甦，並強化公民個人自由。對於削減目前1,630億英鎊的鉅額財政赤字
的作法，以大幅削減政府及公共開支為主，其他還包括成立一個獨立的經濟預測機構、放
棄增加徵收個人所得稅的原定計畫，對銀行增加徵稅，並將給予英格蘭銀行更多的監督權
等。
另一方面，新政府提出的法案還包括政治體制及選舉制度改革內容。其中，
決定通過公投方式改革英國現行選舉制度，這體現新聯合政府中自民黨的政見。
但也道出兩個不同黨派組成的聯合政府存在政治主張上的分歧，其他還包括對於
戰略防禦開支的看法，保守黨宣稱是必要的，而自民黨認為這方面的巨大開銷是
無謂的浪費；在歐美關係方面，保守黨反對英國與歐盟關係過分親密，甚至一度
提出要全民公投決定是否留在歐盟，自民黨則主張英國進一步融入歐盟，並加入
歐元區；在移民問題上，保守黨主張限制外來移民，自民黨則提出大赦非法移民。
令人好奇的是，存在巨大分歧的保守黨和自民黨之所以會達成聯合政府的協議，其實是利
益交換下的成果。在雙方進行連續5天的談判過程中，外界一度認為
政治立場較接近的工黨與自民黨之間更易達成合作的妥協。甚至在與保守黨談判
處於膠著狀態中，自民黨內部出現要求與工黨組成少數派政府的聲音。最終，保
守黨顯然必須做出更大的讓步：自民黨獲得包括副首相在內的5個內閣職位，而保守黨與
自民黨之間分歧較大的若干政策實施計畫也將被迫擱置。
以下就新政府於5月公布的「聯合政府：政府的計畫」（The Coalition: our
programme for government）作進一步的檢視，此為半世紀以來首度由兩個政黨共創的聯
合政府計畫。在作法上有別於過去集權和由上而下的政府控制方式，而是將更多的權力和
機會分散給人民（設立網站廣納民眾意見），以建立自由、公平和負責任的社會。對聯合
政府而言最迫切的任務即是解決負債問題，且在兩政黨的領導下，新政府具時代轉變、挑
戰傳統和激進革新的潛力。譬如，新政府將支持永續成長和企業，追求區域和產業的平衡
，以及促進綠色產業的發展。同時，
聯合政府也致力於發展新的政策作法，強調透明化，作為一個智慧型的政府。
為期5年的聯合政府計畫，主要是由自由、公平和責任三大價值所驅動。以下
就本文關切的財經議題作進一步的闡述，包括：減少赤字、銀行、稅務、工作和
福利、企業、運輸和政治改革等面向的發展走向，具體的措施可以從後面2010新預算作更
進一步的了解。
(一) 減少赤字
英國政府需要立即的行動，以改善赤字的問題，相關的作法有：
1. 視削減赤字和持續確保經濟復甦為英國最迫切的議題。
2. 加速削減結構性赤字，主要靠的是減少支出而非增加稅收。
3. 提供若干保護措施給低收入的民眾。
4. 在緊急預算中訂定削減赤字的計畫，並且成立獨立的預算責任辦公室（Office for
Budget Responsibility, OBR）。
5. 在2010至2011年度，針對非一線的服務行業（non-front line services），進行一個
價值60億英鎊的財政支出削減。
6. 在秋天公布「支出檢討」（Spending Review）報告。
7. 減少「兒童信託基金」（Child Trust Fund）的費用和對高收入者的稅務減免。
8. 在各個政府部門設立有力的財務準則，並透過更有智慧的方式管理納稅人血
汗錢。
9. 減少法人機構的家數和成本。
(二) 銀行
近年來，在過度借貸和法規不當之下引發金融風暴，英國認為目前的金融法
規有其缺陷，必須重建一個具責任感和永續的銀行體系。具體的想法包括：
1. 改革銀行體系和法規系統，以免重蹈金融危機的覆轍、推動更具競爭力的經濟體、維
持復甦和保護工作。
2. 徵收銀行稅。
3. 著手處理金融服務業不被接受的分紅問題。
4. 銀行以服務企業為主，促進金融服務的多元化，以建立更有競爭力的銀行業。
5. 提出有效的方案確保中小企業的信用流動。
6. 為降低銀行體系的系統性風險，將成立獨立的委員會以調查複雜的議題。
7. 排除加入歐元。
8. 正視白領階級犯罪的問題，成立單獨的機構以處理嚴重的經濟罪犯。
英國聯合政府認為稅務系統有改革的必要，方能更具競爭力、簡易、環保和
公平。一些相關稅務的行動有：
(三) 稅務
1. 提高所得稅的個人免稅額（personal allowance），以協助中低收入戶。進一步，調
高個人所得稅免稅門檻1,000英鎊。
2. 改革航空旅遊的稅制，新航空稅以每趟飛機，而不是以每位乘客計算。
3. 徵收環境稅。
(四) 工作和福利
英國政府認為社會福利系統必須鼓勵責任感和公平性，一方面幫助那些無法
工作的人，另方面提供找工作的人相關訓練和支持。具體的想法包括：
1. 結束現有跟工作計畫相關的福利，重新建立起單一的福利，以協助失業的人重回工作
；同時也改革補助機制。
2. 支持國家最低工資，因為此舉保護低收入工作者和工作的誘因。
3. 重新評估目前「無工作能力救濟」（Incapability Benefit）的申請者，其進入職場
的準備度。
4. 透過新計畫「Work for Yourself」支持準創業家，安排企業導師和提供新創貸款。
5. 透過一系列的服務學院（Service Academies），提供職前訓練和工作安排。
6. 發展當地的工作俱樂部（Work Clubs），失業者可以聚集在一起交流技能、尋找機會
、保持聯絡與相互支持。
7. 研究如何簡化福利系統以改善工作的誘因。
(五) 企業
英國政府視企業為經濟成長和創新的驅動力，並且認為必須採取行動以促進
企業的發展、支持綠色成長和建立新的經濟模型。在此經濟體下，不能僅依賴部
分的經濟部門，而是必須分散到不同的地區和產業間。一些作法如下說明：
1. 相關法規成立落日條款（sunset clauses）。
2. 確保小型企業可以自動減免稅。
3. 改革公司稅的系統，使英國成為G20中最具競爭力的一國，同時也保護製造業。
4. 提供民眾批判法規的機會。
5. 檢視就業和工作環境的相關法規，以確保員工和雇主可以享有最大化的彈性，
同時也維持公平性和提供具競爭力的環境。
6. 減少成立新企業所需的時間（ 減少註冊一間新企業所需填寫的表格， 往
「one-click」註冊模式邁進），帶動英國成為可以最快成立一間新公司的國家。
7. 促進小型企業的採購，包括政府合約的四分之一應該提供給中小型企業，以及在線上
公布政府標案。
8. 致力於使英國成為歐洲領先的高科技出口國，提供高科技公司、小型企業和新創公司
在研發上的減免。
9. 改善英國旅遊業的競爭力，並正視旅遊業對英國的重要性。
(六) 運輸
英國政府認為建設現代化的運輸是必要的，包括運輸部門要更為永續、更嚴
格的排放標準、新的運輸技術，具體的一些想法有：
1. 建立國家充電網，提供給電動車、可外接充電式混合汽車。
2. 提供較長期的鐵路經營權，給予營運商足夠的誘因進行改善，以符合乘客需求，譬如
更好的服務、更佳的車站和軌道車輛。
3. 改革對運輸計畫的決策過程，因而提案中的低碳優勢會被重視。
4. 提升顧客對英國鐵路運營商鐵路網（Network Rail）的評價。
5. 建立高速鐵路網作為發展低碳經濟的重要計畫。
6. 支持Crossrail註2工程和進一步的鐵路網電氣化。
7. 支持永續的旅遊活動，包括騎腳踏車和健行。
8. 引進新的大型貨運卡車（Heavy Goods Vehicle, HGV）系統。
9. 停止中央政府補助新的固定測速機，轉而透過更有效率的作法讓道路更安全。
(七) 政治改革
英國新政府認為當前的政治體系已不符使用，迫切需要根本性的政治改革，
包括選舉改革的公投、跨黨派之間的合作、政治體系更為透明化。具體作法有：
1. 新政府將推行國會為固定的5年任期，如要提早解散，需得到55%國會議員的支
持。
2. 就改革選舉制度進行公投，決定是否改成「選擇性投票制」（Alternative Vote，
屬於「絕對多數決制」的一種），同時，此公投內容也將決定是否減少選區，且
將選區調整為更一致的規模。
3. 減少國會津貼和官僚。
4. 向獨立議會標準局（Independent Parliamentary Standards Authority）諮商，
如何改善議員最終薪資退休金系統。
5. 引入新的「民眾審視階段」，民眾有機會在線上對法案提出評論。
6. 改善市民服務，獎勵最佳人民公僕，解雇最不具效率的。
7. 特別顧問的數量有所限制。
8. 對於受到歐盟補助超過兩萬五千英鎊的計畫，都必須公布計畫細節內容。
三、英國2010年新預算：責任、自由、公平
對英國政府而言，最迫切的議題就是降低預算赤字，IMF指出英國為G7和G20
國家中預算赤字最高的。新的聯合政府的作法可以反映到秋天即將公布的「支出
檢討」（Spending Review），該分文件將闡述整個國會的支出規劃，包括政府如何降低
赤字及建立起自由、公平和具責任的社會。為完成此項任務（降低赤字和改革公共服務）
，階段性的時間表和流程如圖2所示，尤以6月22日公布的「緊急預算」（Emergency
Budget），訂出5年的計畫以重建英國經濟，該預算案被英國獨立的財政研究所（
Institute for Fiscal Studies）視為二戰結束以來最嚴厲的削減公共開支行動。即便緊
急預算的本質偏向「緊縮預算」，引發諸多爭議，但新政府試圖透過一系列的措施拯救經
濟，以期在5年之內消滅英國的財政赤字，仍是值得進一步觀察的。細部內涵如下所闡述
。
長期以來，英國經濟過度仰賴少數的部門和地區，為追求更均衡的發展，需
要的是以儲蓄、投資和企業驅動的新經濟成長模式，而非舉債。因此，英國新政
府於6月提出的預算案開啟英國經濟轉型、私部門帶動的永續成長及跨區域和產業的平衡
發展。主要發展領域包括：
(一) 責任 (Responsibility)：減少赤字
英國政府的當務之急就是落實一系列降低赤字的計畫。為此，英國於5月成立
一個新的單位─「預算責任辦公室」（Office for Budget Responsibility, OBR），並
且透過相關計畫，預期到2010至2015年度每年減少400億英鎊的結構性赤字，其中八成透
過減少支出，兩成透過增稅達成。
1. 預算責任辦公室（OBR）：事前預算（pre-Budget）的預測
預算責任辦公室為解決英國財政問題而採取的首項措施， 作為強力監管機
構，OBR的職責是對英國財政部的政策進行持續評估。此種作法為國際上機制變革的首次
嘗試，英國財政政策的決策必須以經濟和公共財政的獨立預算為考量
而預算責任辦公室則扮演這項事前預算的責任，以避免政府偽造數據。這種大膽
積極的模式受到IMF的認同。
OBR預測指出： (1) 英國政府部門的淨借款在5年的期間維持為占GDP比率
4%； (2) 英國結構性的赤字在2014至15年度占GDP比率2.8%， 目前的比率為
1.6%；(3) 英國負債到2014至15年度會增加到占GDP比率74.4%，債務利息付款為670億英
鎊。另一方面，受財政緊縮計畫影響，英國經濟成長將更為緩慢，但自2013年開始經濟成
長將加速。OBR指出2010年GDP成長預期為1.2%、2011年GDP成長預期為2.3%、2012年和
2013年達到2.8%和2.9%。（參見表2）
為解決日益擴大的財政缺口，英國政府透過以下兩大作法達到收支平衡：支
出措施和稅收措施。支出的部分預計2015至16年度從占GDP比率48%降低到40%；稅收則從
37%增加到39%。（參見圖3）
2. 減少支出相關措施：到2010至15年度每年減少320億英鎊
一方面凍結年薪超過2.1萬英鎊之公務員的薪資2年，預計2014至15年度，每年
可節省33億英鎊；另方面刪減總額110億英鎊的兒童及住房福利。事實上，對社會福利的
削減可能引發社會不穩定，包括罷工浪潮，並且增加窮苦人家所承受的負擔。
3. 增加稅收相關措施：到2010至15年度每年增加80億英鎊
在稅收這部分的方案中，最受到關注與爭議的是，從2011年1月4日起把消費增
值稅（VAT）從目前的17.5%增加到20%，預期為國庫增加130億英鎊收入。舉例來說明VAT
增加的概念，目前117.5英鎊的商品將會增加到120英鎊，VAT增加最直接的影響是加重消
費者負擔，進而降低生活水準。就生產和經銷商而言，商品銷量可能下降，經濟間接會受
到打擊。最大的爭議點是這項增稅計畫在這次整個增售稅計畫中占很重的比率；同時，這
一政策也違背自由民主黨在加入聯合政府之前所奉行的主張。
(二) 自由 (Freedom)：企業
近年來英國經濟體較缺乏競爭力，且過度依賴公部門的成長。為此，新政府
試圖提供企業做長期投資的信心，並降低稅收和法規面的負擔。另一方面，該預
算也提供建立永續低碳經濟的誘因，和吸引私部門對英國基礎建設的投資。
1. 調降公司稅：增加企業競爭力
自2010年4月起的4個會計年度，將中、大型企業適用的公司稅稅率，自28%逐
步調降至24%；小型企業則自22%調降至20%。到2014年時，英國的公司稅稅率將是7大工業
國（G7）中最低的，也將是20國集團（G20）中第5低。
2. 開徵銀行稅（Bank Levy）
英國政府將自2010年1月起課徵銀行稅，以鼓勵銀行資金投資到風險較小的資
產配置，此作法受到法國和德國的支持。
3. 增加國民保險僱主支付
自2010年4月起，國民保險僱主支付部分門檻每週提高21英鎊。
4. 提高提高小型企業財務融資保證（Enterprise Finance Guarantee）
在2010年3月底前，將透過企業財務融資保證計畫，提供相關企業7億英鎊（約
10億美元）的額外貸款。
(三) 公平 (Fairness)
在此部分旨在確保社會上的每個角落都對減少赤字有所貢獻。英國新政府的
作法為建立起長期的稅收和福利系統，以獎勵工作和提升經濟競爭力。因此，該
預算重新建立起稅收和福利架構的願景，透過相關措施以鼓勵人們擔負起各自的
責任。
1. 調高個人所得稅免稅門檻
自2010年4月起，調高個人所得稅免稅門檻1,000英鎊，從6,475英鎊升至7,475
英鎊。此舉意味着全國將有88萬的最低收入群不需要支付所得稅。
2. 調高資本利得稅
針對較高個人所得的英國民眾，調高資本利得稅率由原本的18%到28%。但是
針對自行創業的人，所賺的前200萬英鎊可以享受10%的優惠資本利得稅稅率，未來將由現
行的200萬英鎊增加為500萬英鎊，以鼓勵民眾創業。
3. 凍結地方議會稅（Council Tax）
自明年4月起，將與英格蘭的地方政府合作，凍結地方議會稅1年。
4. 減少福利政策
自2010年4月起，兒童福利凍結三年；降低住房補貼；減少教育投入；推動退
休年齡提高到66歲；減少年收入4萬英鎊以上的稅收優惠。
四、英國聯合政府下與歐盟和美國之間的關係
5月27日，英國外交大臣威廉海格（William Hague）發表新聯合政府下的外交
策略，指出新政府將尋求靈活、積極外交理念，追求更大的世界影響力。新政府
的作法有別於前任首相一味追隨美國，忽略其他國家，導致英國與它們之間的關
係處於倒退或停滯不前。在新策略中，英國將更系統化地將外交政策利益連結起
來，特別是諸如巴西、印度和中國這些新興國家帶來的機會和挑戰。基於上述的
種種作為，英國新政府的外交策略讓外界感覺到一個與前工黨政府有所不同的「新英國」
，根據民調顯示：54%的英國人認為，聯合政府將使英國的國力得到提升。然而，另一派
的說法是，由於英國新政將大幅削減政府開支，勢必會影響到英國在全球的角色，包括美
國領導的阿富汗戰爭，現在英國是駐阿富汗國際部隊中人數排名居第二的國家，而新政府
不但不能提供維持當前外交政策的能力，相反可能還會實行縮水的外交政策。易言之，不
管未來英國的外交策略是提升還是降低英國在全球的影響力，不容忽視的仍是英國與歐盟
和美國長期以來的外交關係，以及未來可能更加重視的新興國家。
(一) 英國聯合政府與歐盟：積極參與歐盟，但不加入歐元區
與前政府相比，卡麥隆領導下的新政府在外交方面的最大特點是更加重視與
歐盟的關係。新政府在阿富汗、伊拉克等問題上的對外政策沒有太大改變，但卻
希望與歐洲其他國家保持較密切的關係，在當前的歐盟經濟體中扮演「積極參與
者」角色，但仍表明不加入歐元區。值得格外注意的是，由於英國未在3,780億英鎊（約
合4,400億歐元）的救援方案上簽字，無論是歐元區還是非歐元區國家的官員都表示，如
果英國陷入金融危機，是無法得到歐盟的援助。
(二) 英國聯合政府與美國：保持「特殊關係」，但關係漸趨平淡
英國與美國外交的一個主要特點，依然是保持同美國的「特殊關係」。然而，
英美特殊關係在金融危機繼續深化的背景下，也遇到新的難題：由於美國與英國
一樣都高度依賴金融産業的收入，需要海外資本流入，所以存在著一定的競爭性。
實際上，在金融危機下的政府必須更加開源節流、減少開支，但是美國依然執行
海外擴張政策，維持著一場代價昂貴的阿富汗戰爭；相對地，當前英國新政府必
須專注解決內政問題，特別是鉅額的預算赤字，因而在國防支出、國際角色的扮
演上，英國可能會實行縮水的外交政策，未來英國與美國的關係可能不再特別親
密。
更重要的是，美國在更需要其他國家合作的時候，對犧牲英國利益不會有什
麼猶豫，因而英國有人提出逐漸結束英美特殊關係的主張，美英特殊關係將進入
更為平淡的時期。事實上在英國出現新首相後，美國總統歐巴馬以「特別關係」
來形容美英關係，同時更說出「除英國之外，美國別無更親密的友人和盟邦」。歐巴馬這
樣表述其實有弦外之音，因為工黨執政下的英國，對美國「亦步亦趨」，甚至被稱為「美
國小跟班」的時代，可能不復見。
五、英國新政府可能的困難與挑戰
2010年5月11日為英國政黨制度劃時代的重要日子，由英國保守黨卡麥隆和自
民黨克雷格共組的新聯合政府自此展開。然而，就英國本身面臨的巨大財政缺口、
兩黨如何在分歧下共組新政府、新的政治改革產生的衝擊，以及如何在龐大赤字
下平衡新的外交策略等四大層面，都是英國新政府必須處理的燙手山芋。
首先，削減財政赤字為英國聯合政府面臨最迫切的問題。為此，新政府大幅
削減公共開支，可能造成社會不穩定，像是罷工浪潮和增加窮人的負擔等。然而，
此次的緊縮預算也有正面的影響，投資人認為新政府預算足夠嚴苛，英鎊隨之走
強。其次，中間偏右的保守黨和中左派的自民黨如何聯合執政是一大考驗，包括
兩黨在選舉制度、戰略防禦開支、歐美關係和移民問題的分歧。第三，根據兩黨
協議，就改革選舉制度問題進行全民公投，未來英國政壇上出現聯合政府的可能
性也會增加，政治聯盟可能會成為常態。最後，就外交策略上來看，英國積極參
與歐盟，但不加入歐元區；與美國保持「特殊關係」，但關係漸趨平淡，以及未來
可能更加重視新興國家，如何在削減赤字的壓力下，發展外交策略並提升國際影
響力是英國必須拿捏的
。
未來，英國如何落實上述一系列削減赤字的措施，並帶動經濟成長與發揮全
球影響力，低碳經濟的發展可能是未來不能忽視的走向，包括在低碳運輸和綠色
產業方面的著力。
註釋：
註1：議會開幕多在11月，但是碰上大選年，議會便解散。待大選結束後，新一屆政府組
閣完成。
註2：Crossrail是為增加倫敦交通承載量，解決倫敦市中心上下班時的擁塞而新建的又一
火車路線。Crossrail橫跨倫敦東西，長約118公里。Crossrail目前已通
過國會批准將於2010年正式開始動工；整個工程預計將於2017年完工並正式
投入使用。
參考文獻：
1.HM Government （2010）, “The Coalition: our programme for government”.
2.HM Treasury （2010）, “The Spending Review framework”.
3.HM Treasury （2010）, “Budget 2010”.
4.英國聯合政府新政網站，http://programmeforgovernment.hmg.gov.uk.
5.英國政府財政部網站，http://www.hm-treasury.gov.uk/home.htm
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給大家參考
雖然政策出爐總是看起來十分美好，未必能落實
但其中規劃的一些想法和預計採取的手法還是有不少值得參考的地方
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