文章來源：《歷代職官沿革史》
東漢的政治組織與西漢基本相同，而稍有損益。光武帝即位後，為緊縮開支
而裁減官僚機構，減少官員名額，每年節省俸錢開支以億萬計。
東漢的中央政府，還是以三公九卿組織而成的。但在新皇帝即位之時，則以太傅
或太尉錄尚書事，總攬政務。光武躬政，以尚書檯總領紀綱，職無不統。御史台
也合併在少府下面。侍中在西漢本是加官，到東漢設立侍中寺，獻帝時給事黃門
也併入侍中寺，成為少府下面的一個機構。
西漢時，有太師、太傅、太保，稱為上公，而東漢則僅有太傅一人，也稱上公。
《東漢會要·職官一》云：「太傅，上公一人。原注說：掌以善導，無常職。」
光武帝以卓茂為太傅，封褒德侯，食邑二千戶，賜幾杖車馬。此後，每當新皇帝
即位，輒置太傅錄尚書事，總攬朝政。錄尚書事這一官稱創始於西漢，武帝曾以
張子孺為錄尚書事。東漢時趙熹、鄧彪、張禹、馮石、馮魴、桓焉、趙浚等均任
錄尚書事，死即除其官。漢靈帝時，以陳蕃為太傅錄尚書事，被殺後，又以胡廣
繼任，這是例外。東漢末，董卓曾在長安自尊為太師，位在太傅之上，但死後即
除其官稱。太傅有屬吏，據《漢官》記載有長史一人，秩千石，掾屬24人，令史
、御屬22人。
上公之下是三公。東漢以太尉、司徒、司空為三公。光武帝初即位，置大司馬，
至建武二十七年（公元51年）才改大司馬為太尉。《後漢書·百官一》載：「太尉
，公一人。原注曰：掌四方兵事功課，歲盡即奏其殿最（最，表示政績優異，殿
，表示政績下等）而行賞罰。」凡國家有大事，即與司徒、司空共同商議。牟融
、徐防均以太尉錄尚書事，與太傅參決政事。這說明太尉除主兵政外，也兼管民
政。太尉分領太常、衛尉、光錄三卿。其屬吏有長史一人，秩千石，總管各曹事
務。諸曹掾、史、屬24人。在諸曹中，西曹主府中官吏的任用；東曹主二千石的
遷轉和任用；戶曹主管民戶、祠祀、農桑；奏曹主管奏議；辭曹主管辭訟；法曹
主管郵驛日程期限；尉曹主管卒徒轉運事；賊曹主管盜賊；決曹主管刑法；兵曹
主管兵事；金曹主管貨幣、鹽鐵；倉曹主管倉谷。此外，還有黃閣，主簿錄省眾
事，為閣下諸吏之長。又有令史及御屬23人，閣下令史掌管儀仗執事；記室令史
掌管上章表報書記；門令史主管府門。其餘令史掌管各曹文書。
光武即位，初置大司徒，《漢官儀》說：「王莽時，議以漢無司徒官，故定三公
之號曰大司馬、大司徒、大司空。世祖即位，因而不改。」建武二十七年（公元51年）
，去「大」，稱司徒。《後漢書·百官一》載：「司徒，公一人。本注曰：掌人民事。
凡孝民孝悌、遜順、謙儉、養生送死之事，則議其制，建其度。凡四方民事功課，歲
盡則奏其殿最而行賞罰。」若國家有大事，即與太尉、司空共同商議。司徒主人，掌
教化，分領太僕、鴻臚、廷尉三卿。屬吏有長史一人，秩千石。掾屬31人（《漢官目錄》
作30人，此據《後漢書·百官一》），令史及御屬31人。光武帝即位，依武帝故事，置
司直，居丞相府，助督錄諸州，建武十八年（公元42年）省置。漢獻帝建安八年
（公元203年），復置司直，但不隸屬司徒，掌督中都官，不領諸州事。
司空，公1人。光武即位置大司空，建武二十七年去「大」，為「司空」。《後漢書
·百官一》云：「掌水土事。凡營城起邑，浚溝洫、修墳防之事，則議其利，建其功
。凡四方水土功課，歲盡則奏其殿最而行賞罰。」國有大事，則與太尉。司徒共商議
。司空主地，分領宗正、少府、司農三卿。獻帝建安十三年（公元208年），改司空
為御史大夫，職如司空，不領侍御史。其屬吏有長史1人、掾屬29人、令史及御屬42人。
東漢初年，征拜三公多是知名經師，當時皇帝勤於政事，好明察，僅以尚書協助自
己處理政務，不以實權交給三公。並且對僅有考課任務的三公，還課其殿最，往往
以小過而免退之。例如宋弘為大司空，在位五年，因考核上黨太守無所依據而坐免
官。伏湛行大司徒事，以冬祭高廟，因河南尹與司隸校尉在廟中爭論，而湛不舉奏，
坐免官。趙熹為太尉，明帝永元三年（公元60年），以考核中山相薛修事不實，坐免
官。馮魴為司空，永平四年（公元61年）以考核隴西太守鄧融事，聽任奸吏所為，坐
免官。更有甚者，至於詰責誅斥，例如韓歆為司徒，因好直言，無所隱諱，光武帝不
能容忍，把他免官，遣歸鄉里，並下詔責之。韓歆惶恐不安，與其子嬰皆自殺。其後
歐陽歙、戴涉為大司徒，皆以罪下獄死。
西漢時，以太常、光祿勳、衛尉、太僕、大鴻臚、宗正、大司農、少府為九卿。光武
即位，沿西漢舊制，也置九卿。其所職掌，也與西漢略同，只是機構的裁併，屬官的
精簡，有異於前。此外，東漢的九卿，分別隸屬於三公。《通考·職官考》說：
太常、光祿勳、衛尉三卿，並太尉所部；太僕、廷尉、大鴻臚三卿，並司徒所部；宗正
、大司農、少府三卿，並司空所部。
東漢九卿之長均加「卿」字，其秩皆中二千石。此外，東漢九卿與西漢不同者還有：
（一）「光祿勳」設中郎將（五官中郎將，左中郎將，右中郎將，虎賁中郎將，羽林
中郎將。東漢末還有東、北、西、南中郎將）。
（二）「少府」設尚書令一人（秩千石）、尚書僕射一人（秩六百石）、尚書6人
（秩六百石）。「尚書」在西漢成帝時，初分四曹：常侍曹、二千石曹、民曹、主
客曹（一說五曹，多一個三公曹），東漢初分為六曹：改常侍曹為吏曹，又把主客曹
分為「南主客曹」與「北主客曹」。「尚書」又設左右丞2人（秩四百石），《後漢書
·百官三》載：「掌錄文書期會，左丞主吏民章報及騶伯史。右丞假署印綬，及紙筆墨
諸財用庫藏」；侍郎36人，每曹6人（秩四百石），掌作文書起草；令史18人，每曹3
人（秩二百石），後增劇曹3人，合為21人。可見尚書組織之龐大。
從表面上看，東漢的中央職權，似乎是三公、九卿在行使，其實並不如此，實際的權
力掌握在尚書檯手中，所謂「三公」只不過是充當傀儡而已，雖然他們分管了九卿，
但都不能發號施令。《後漢書·仲長統傳·法誡篇》說：
光武皇帝，慍數世之失權，忿強臣之竊命，矯枉過直，政不任下，雖置三公，政歸
台閣（即尚書檯），自此以來，三公之職，備員而已。
東漢中央官制與西漢官制最突出的區別，就在於尚書檯的組織。尚書之官稱創始於
秦代。不過在秦時，所謂尚書，只是少府的屬吏，其任務僅僅主管在朝中傳達詔令
，當時皆以文人為之，至漢武帝改尚書為中書，以宦官任之。成帝時，再恢復尚書
舊名，尚書的由來雖然已久，但至西漢末，在中央政府中並不重要，只不過是宮廷
收發而已，地位極低。至東漢光武帝，為了推行絕對的獨裁政治，對於自己欽命的
三公，也不信任，把國家的大權全部集中到自己手中。為了處理政務，那些侍從左
右的尚書，便是他最好的助手。自此以後，尚書的權威日益高漲。《通考·職官考》
云：
至後漢，則（尚書）為優重，出納王命，敷奏萬機，蓋政令之所由宣，選舉之所由
定，罪賞之所由正，斯乃文
昌天府，眾務淵藪，內外所折衷，遠近所稟仰。非常清楚，所謂尚書檯，就是皇帝
宮廷的辦公廳。這是實現中央集權政治一種必要的政治機構。因而宮廷的辦公室就
取代了中央政府，而皇帝的侍從也就一躍而居於三公之上。於是，尚書就由事務官
變為政務官了。因為尚書事權極重，所以當時稱之為「政歸台閣」。所謂「台閣」
，就是指宮廷辦事處的意思。
尚書檯的組織系統如下
除三公、九卿、尚書檯以外，東漢又有各級將軍，也是中央要員，《後漢書·百官
志一》云：
比公者四：第一大將軍，次驃騎將軍，次車騎將軍，次衛將軍，又有前後左右將軍。
大將軍位在三公之上，驃騎將軍、車騎將軍、衛將軍在三公之下。前、後、左、右
將軍，位在上卿之下，不常置，東漢中期以後，太后臨朝稱制，外戚執政，常假借
兵權以自重。於是，大將軍便成為中央的主要官員了，並與太傅三公合稱為五府。
《通考·職官考》云：
自安帝，政理衰缺，始以嫡舅耿寶為大將軍，常在帝都。順帝即位，又以皇后父、
兄弟相繼為大將軍，如三公，漢末猶在三公上。梁冀、竇武、何進皆以大將軍錄尚
書事，專制朝政。將軍下設長史、司馬各1人，皆千石，從事中郎2人，六百石，職
參謀政。此外，又有掾屬29人，令史及御屬31人，均在府中供職。將軍領兵的，都
有部曲。大將軍營五部，每部校尉1人，比千石，掌領兵，是統率營部或某一兵種的
武官。軍司馬1人，比千石，主兵。部下有曲，曲有軍侯1人，比六百石，掌監軍。
曲下有屯，有屯長1人，比二百石。凡不設置校尉部的，但置軍司馬1人。又有假司
馬、假侯，都是副貳之職。所屬兵員多少無定額。其餘雜號將軍，有事則置，因事
命號，事已則罷。也有部曲、司馬、軍侯以領兵，也有掾、史分掌兵器與營務。明
帝永平八年（公元65年）復置度遼將軍，以護南單于，因其內部時有不穩，遂為常
設將軍。靈帝時設「西園八校尉」防守京都洛陽，以宦官負主要責任，開宦官統兵
之惡例。東漢政府對於少數民族，也設有多種專官，如「使匈奴中郎將」、「護烏
桓校尉」、「護羌校尉」等。
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