一篇不錯的簡介：
http://www.ccthere.com/article/2796893
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根據美國憲法，立法權賦予參眾兩院，並根據“平衡和制約”的原則，在兩院和總統
，以及兩院之間設計出複雜的表決機制。
參議院（the Senate）由100名成員構成，每州兩名，任期六年，每兩年改選其中的
三分之一。
眾議院（the house of Representatives)有成員435人，根據各州人口對全國人口的
比例分配名額，每兩年選舉一次。
每位議員都只有一個投票權。
參、眾兩院的立法權是平等的，不存在上、下之分。除征稅(rise revenue)及撥款預
算案 (Appropriation Act/Budget)須由眾議院提出外，兩院都可以獨立提出各自的議案
，然後提交給對方審議----這里基本的原則就是一項議案提交總統簽署成為法律之前，必
須先後經兩院表決通過。如果參眾兩院對某議案存有分歧，可以通過參眾兩院協商會議（
Conference)來協商解決，以求得一致。
比如對目前的醫改法案，去年11月、12月眾、參兩院本各通過了一個版本。兩院民主
黨人原計劃通過上述的“協商會議程序”達成統一文本提交總統簽署,但今年1月民主黨人
在馬薩諸塞州參議員補選中失利,導致民主黨失去參議院“絕對多數”地位,無法阻止共和
黨通過所謂“議事阻礙”(即用無休止的辯論或無關的、冗長的演講等來阻擾立法討論
---filibustering)來拖延醫改法案在參議院通過（因為根據法律規定，必須有60名以上
參議員同意才能禁止 filibustering的使用，現在民主黨在參議院僅占有57個席位+2個和
民主黨行動一致的獨立派），這使得通過協商會議來取得一致的可能性極低。
那麽為了通過一項法案，比如目前的醫改法案，眾議院選擇先全盤接受參議院的版本
，這樣從形式是上來看，滿足了紅色字體標示的原則：兩院對該議案取得了一致，可以提
交給總統簽署為法律。
同時，利用“預算協調程序(budget reconciliation process)”起草一份“預算協
調”議案,將其對參議院法案的各種修改意見打包寫進該議案,並分別提交參眾兩院投票表
決。在21日晚，眾議院已經對該議案進行了表決，並簡單多數通過。如果該議案提交給參
議院後獲得通過，則亦將滿足前述原則。
簡單地說，這里其實存在兩個議案，一個是醫改法案本體的參議院版本，去年12月參
議院通過，3月21日眾議院通過，今日奧巴馬簽署，已經成為法律。
一個是對參議院版本的“修改議案”（名為預算協調議案），3月21日眾議院通過，
現等待參議院表決，尚未成為法律。
根據法律規定，預算協調議案的通過僅需要簡單多數（50票），而不是三分之二多數
，這樣，因為民主黨在參議院占有57個席位，這份議案在參院通過的可能性極大。
但是，問題在於，根據《1974年預算法》的規定，“預算協調程序”的使用是有限定
的，即其僅能被用於修改最近采納的預算案 （Resolution on budget，一般就是用於對
當年的預算案進行調整），這個限定被稱為Byrd規則，它禁止在預算協調議案中加入與預
算無關的內容（當然，如何解釋什麽事項和預算有關是另外一個問題，實踐中，該程序已
經成為美國國會調和嚴重分歧的一種方法，共和黨占據參議院多數席位的時候曾多次使用
，比如通過小布什的減稅議案，但是減稅，從解釋來說，確實和預算直接相關。）如想在
Byrd規則下取得豁免，必須取得60名以上參議員的同意。
現在共和黨批評民主黨采用這一程序來通過醫保法案的主要著力點也是在此限制，即
醫保法案作為一項涉及範圍極廣，影響極長遠的法案，其修改案不可能僅僅只涉及當年的
預算修改。但是眾議院已經在21日晚表決通過(1)采用“預算協調”這一特殊立法程序來
通過醫改議案；和（2）眾議院對參議院版本進行修改的“預算協調”議案。且已將其提
交給參議院表決，因為民主黨在參議院的多數席位，從立法程序的角度來看，它不通過的
可能性不大。因此為了阻止立法，共和黨目前只能通過訴訟，引入司法干預。必須注意的
是，現在美國14個州對醫改法案提起違憲訴訟的訴因並不是因為立法程序，而是因為法案
關於強制保險的規定侵犯了州政府的權利和個人的自由。
關於Bryd 規則：
The Budget Act maintains that reconciliation provisions must be related to
reconciling the budget. This principle is codified in section 313 of the
Budget Act, the so-called Byrd Rule, named after Senator Robert C. Byrd of
West Virginia. Section 313 provides a point of order in the Senate against
extraneous matter in reconciliation bills. Determining what is extraneous
is a difficult task for the Senate’s Presiding Officer. The Byrd Rule may
only be waived in the Senate by a three-fifths vote and sixty votes are
required to overturn the presiding officer’s ruling.
一般美國兩院的立法程序可以簡單概括為以下幾個階段，這里以眾議院先提起立法，
然後提交參議院表決為例說明（Note：反之亦可）：
1.提議（Proposal）：各機構團體個人都可以向議員提議就某事項進行立法。
2.提案（introduction of a proposal into the bill）：議員就某事項向眾院提出
議案。議案有四種：議案(Bills)、聯合決議案(Joint Resolution)、共同決議案
(Concurrent Resolution)和簡單決議案(Simple Resolution)。在參議院和眾議院里，大
部分的立法都是以“bills”的形式提出。
3.眾議院發言人（speaker)將議案提交專業委員會審查（Referral to committee)：
兩院都各自設有各專門委員會，對專門事項的議案進行審查。
4.專業委員會審查 （consideration and hearing)。
5.委員會將審查後的議案提交給眾議院(Report the bill)。
6. 眾議院對議案進行討論，一般經過三讀，表決通過議案。此時該議案（the
engrossed bill)才成為一項法案(the Act)。
7. 眾院將表決通過的法案提交給參議院審查。
8. 參議院亦會將該法案提交至下設的專業委員會進行審查。
9. 參議院對委員會審查通過的法案進行討論，表決。可能出現以下幾種結果：（1）
通過原眾院版本；（2）通過經參院修改的眾院版本；（3）通過參院版本。
如果是（1），滿足前述紅色原則，提交給總統簽署成為法律。
10. 如果是（2）、（3），則需要返還給眾院繼續表決，或通過“協商會議程序”來
尋求一致。如果眾院全盤接受參院的修改或參院的版本，則滿足前述紅色原則，提交給總
統簽署成為法律。
11. 如果眾院希望對參院的版本進行修改，則可以先行通過修改案，然後將修改案再
提交參院表決。此時可以考慮使用“預算協調程序”來減少所需票數的要求。
12. 一項法案經兩院表決通過送達總統之後，總統有如下選擇：
（1）同意（approve)。法案成為法律。
（2）否決（veto)。如不批準，即應連同他的異議把它退還給原來提出該案的議院
，該議院應將異議詳細記入議事記錄，然後進行複議。如果在複議之後，該議院議員的三
分之二仍然同意通過該法案，該院 即應將該法案連同異議書送交另一院，由其同樣予
以複議，若此另一院亦以三分之二的多數通過，該法案即成為法律。
（3）擱置否決（pocket veto)。一般來說，如果總統在收到法案之日起10日內未
將其異議返還至(return)議院，則該法案視同為經總統簽署成為法律。但是，如果因為此
時國會已經休會（從解釋上說，是因其休會導致總統的異議無法送達），則該法案即被否
決。該否決既不需要理由也不能被國會推翻，實際上具有絕對否決的性質。
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