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曾柏文 /荷蘭國際亞洲研究中心.新加坡東南亞研究院 ( IIAS-ISEAS)
人才流失,是台灣媒體這幾年關注焦點。憂心自婊的報導中,總不免提到新加坡作為「國
家成功組」的對照。從去年新國副總理尚達曼的「台灣人才流失論」、日前《聯合報》「
搶救人才」系列報導,到最近吳寶春的新聞,媒體對新加坡的呈現,多強調「經濟蓬勃、
高薪攬才、政府行動積極、國際人才薈萃」的形象,以凸顯對台灣「經濟停滯、薪資走低
,政府顢頇僵化、人才失血」的焦慮。
這些對照,反映出某些事實,也確實凸顯出台灣沈苛,如對外籍人士不友善的法令環境,
以及台灣日益惡化的勞動條件等。然而媒體對新加坡的「借鑑」,往往聚焦政府作為與優
渥薪資,相對忽視新國得以吸引人才背後的結構因素,甚至是付出的社會代價。其帶來的
討論也無法讓大家持平思考,所謂「新加坡模式」到底是不是台灣能夠(或是願意)複製
的。
本文將從新加坡的地緣位置、資本結構,社會階級三個面相,討論新加坡「憑什麼」吸引
人才,並帶出對人才的定義、效益,與競逐代價的反省。
後冷戰的地緣價值:台/新經濟的洗牌
新加坡政府常強調,自身是個「毫無資源」的小島。這種論述,一可激勵國民危機意識,
二能凸顯政府之有為,但卻忽視新加坡最重要的「資源」:位置。
新加坡位於中南半島南端,扼守馬六甲海峽(Melaka Strait)。是西方的印度歐洲、遠
東的中國日本,與南半球的紐澳,最具效益的轉口港。1819年東印度公司的Stamford
Raffles 登陸後,曾興奮稱此是「馬來群國的肚臍」(navel of Malay countries),預
見其優異的地理條件,將取代鄰近諸港(如十六世紀崛起的馬六甲,十八世紀晚期開發的
檳城)在國際貿易的位置。未久,新加坡港也確實成為大英帝國貿易體系的「亞洲十字路
口」,川流著人流、物流與金流。
二次大戰後,新加坡的地理價值一度受限。冷戰封鎖影響到新加坡的轉口經濟,馬共與越
戰也接連造成區域的不穩定。1965年獨立後的新加坡,努力追隨日本台韓發展製造業,擠
身亞洲四小龍。當時新加坡因人口腹地小,長年敬陪末座,但至少仍交出傲於東南亞鄰國
的成績。
冷戰體系瓦解後,重新擦亮新加坡的地理價值。一方面,九十年代全球化浪潮下洲際貿易
的增加,大幅提昇新加坡轉口港的地位。二方面,東南亞經濟體量的崛起,也讓在相對西
化/ 現代化的新加坡,重新扮演起區域商業節點的角色。例如,許多鄰國浮現的新富不信
任本國金融機構,選擇將資產放在新加坡。而對志在東南亞市場的跨國企業,也將交通方
便、法治安定、通行英語的新加坡,視為最方便的據點。新加坡在九十年代後的經濟提昇
,除媒體吹捧的政府政策,亦應歸於後冷戰經濟地理結構的改變。
反觀台灣,冷戰結束帶來相反的經濟效果。台灣戰後經濟發展的一個外部因素,是處於冷
戰前線的戰略價值。戰後初期的美援,與後來台美的策略貿易,多少都反映美國鞏固戰略
堡壘的意圖。冷戰結束後,這種戰略意義即便沒有完全消失,業已弱化。相對而言,逐步
開放的中國夾其廉價勞力與龐大市場,對台灣產業形成巨大的磁吸效應,逐步掏空產業。
九十年代台灣也曾編織「亞太營運中心」理想,企圖扮演起西方企業經略中國的基地。但
美夢終究不敵兩岸對峙下,產生的種種(兩岸間,與台灣政黨間)的不信任。連作為基本
條件的通航,都遲至2008年才實現,早錯過歷史窗口。
簡言之,冷戰結束重新凸顯新加坡的地理價值,鞏固其在洲際貿易與區域經濟中的重要性
。卻造成台灣在國際製造分工上的邊緣化。經濟地理結構造成兩地經濟活力的差異,也造
就對某些人才流動的結構誘因。
國家資本主義:薪資結構背後的手
新台兩地另一個關鍵差異,在於經濟體系背後的資本結構。台灣產業經濟高度仰賴私人資
本,商業媒體總在追逐幾大財閥家族、企業間的合縱連橫。國有企業曾在某些領域有一定
影響,卻因效率不彰,在九十年代社會對國家的普遍不信任中,搭著新自由主義的論述逐
步私有化。
相對而言,新加坡私人資本的影響小許多,其產業經濟主要由「外資」跟「國家資本」主
導。外資的重要性不復贅言;新加坡從開港本身,就是英國東印度公司的海外直接投資,
至今對於新加坡在「區域經濟中的角色」而言,跨國企業仍具關鍵地位。至於國家資本,
更是形塑國家經濟的主力。例如,有八成以上國民居住在政府建屋發展局 (Housing
Development Board, HDB) 興建銷售的組屋,土地開發利益多數收歸國有。而由政府全
資擁有的淡馬錫控股(Temasek Holding),掌握了涵蓋新加坡的等各關鍵領域最主要的
企業,例如:
交通:新加坡地鐵公司 (SMRT)、新加坡航空 (Singapore Airline)
航運:港務集團 (PSA International)、Neptune、Keppel 航運公司
通訊:新加坡電信 (SingTel)
能源:新加坡電力公司 (Singapore Power)
金融:星展銀行 (DBS)
媒體:新傳媒 (MediaCorp)
科技:新加坡科技 (Singapore Technologies)
這些「政聯企業」(government-linked enterprises)在法律上是私人企業,但新國政
府仍能透過資本供給、董事會人事與特殊法令等工具,影響公司營運。某種意義上,新加
坡實現了,孫文主張的「節制私人資本、發達國家資本」。相對於台灣近年臣服於私人資
本邏輯,容許財團竊國,新加坡的「國家資本主義」(state capitalism)保障政府(作
為公法人)對各種經濟產業的掌握,不致全然淪於私人逐利之器。從台灣角度觀察,一定
會質疑這些企業運作透明度,實際上圖利了誰。確實,淡馬錫的財務不夠透明,正是其廣
受批評的重點之一。新加坡民間多少有「政府把大家的錢輸掉了」的疑慮,或「富了政府
、窮了百姓」之譏。但無論如何,法律上這些企業的資本利得,還是屬於全民的集體資源
。
對於吸引人才而言,國家資本主義有什麼意涵?
一,由於資本集中在國家手中,當政策上認定需要特定人才,新加坡政府(既其關係機構
)有豐沛資源創造誘因。相對而言,台灣政府預算緊缺,揮灑空間受限。而台灣民間企業
追求企業利益的最大化,即使有社會責任,也不會將「為國覓才」列為首要。
二,由於新加坡政府掌握各領域中最主要的企業體,使其有相當能力規劃不同職位的薪資
級距,而非被動由市場決定。意識型態上,新加坡又強調「有能力者得高薪」的信念,採
用陡峭的薪資級距,壓低多數中低階級的薪資,將資源集中於吸引高階人才。
階級化的社會結構:菁英的尊榮
台灣媒體報導常給人「去新加坡工作=高薪」的印象。以過去數月見聞,這種偏見害慘了
某些懵懂來新加坡創盪,卻只能在社會底層打滾的人。現實一如前述,新國有很陡峭的薪
資級距。其吉尼指數 為0.481(WB, 2011),不僅高於國際上通用的警戒線0.4,更遠高
於台灣的0.342(主計處2010)。新國政府鎖定的「人才」,確實有令人艷羨的待遇。但
中低勞動者薪資不見得比台灣高。若考慮新國物價與房租水準,生活品質甚至不及。
新加坡人力部出版的《2011年新加坡薪資報告》,列出各職務的所得中位數,提供一個綜
觀新國所得結構的窗口。報告中可發現,新加坡固然有些職務能有10-16.7 K 新幣的高所
得(台幣24-40萬),如公司主管、金融交易員與大學老師;但另一方面,也有只賺
0.7-1K(台幣1.7-2.4萬)的職位,如清潔員、收銀員、侍者,建築工與製造業某些操作
員。特別要注意的是這些數據只是「中位數」,不管在高端或底層,實際分布都更廣。例
如某國際著名學者,據聞月薪達三萬六SGD(台幣86萬)。而在底層,我也認識一些家庭
幫傭,月領350新幣。
「怎麼活呀?」一些在新多年的台灣朋友,聽聞底層薪資都感不可思議。畢竟新加坡基本
生活開銷約是台灣兩倍,住宿成本更高。目前政府組屋雅房價格大約600 SGD起跳,地段
稍好者上看800-1000,私人公寓更高。以我碰過的人而言,月薪一千五以下的通常跟人「
搭房」,或許兩到四人一間。收入不及一千者,通常吝於外食,儘量自煮。月薪八百以下
者則多住宿舍,五百以下者,則為包吃住的家庭幫傭。
新國有驚人的所得差距,卻尚無大規模動盪。除政治管制外,我以為有兩個重要因素:
一、新加坡的外籍工作者達129萬,占整體就業人數 38%,其中95萬屬於低薪的「工作准
證」持有者(相對而言台灣外勞約45萬,占整體就業人數4%)。除了製造業、建築與家庭
看護外,新國外勞廣泛分布在各種低階服務業,擔任從店員、廚師、清潔工、房務員、巴
士司機,甚至和尚等工作。這些外勞基於寄人籬下的現實,往往更安於接受許多新加坡人
難忍的勞動條件,也大幅降低許多產業服務的運作成本。
二、階級化的社會空間:新加坡八成居民住在政府組屋,搭公車地鐵,在附近低價的「咖
啡廳」與熟食中心覓食,在組屋商業區或地鐵沿線購物商場消費。相對而言,新國致力吸
引的「人才」則住在有門禁管理的私人公寓,許多開車,能負擔更奢華隱密的飲食消費選
擇。這種從居住、交通、飲食、消費、社交等「階級化的社會空間」,許多國家都有。但
在新加坡「規劃理性」的高度穿透下,顯得特別清楚嚴實,減少了菁英人才在享受物質資
源時,面對中低收入者「相對剝奪感」的尷尬。
其實,「運用外來勞動者」與「切割社會空間」,均承襲自英國殖民的治理藝術。而當今
新國提供給菁英人才的──不管是低廉的服務成本(如傭人),或清楚界定的階級空間,
均只是重現當年殖民統治者享受過的,在故鄉難以尋見的,尊榮。
代結論:人才定義、效益,與競逐代價
新加坡得以吸引人才,除了政府擁抱全球化的國策,與相關行政的彈性,本文也疏理了三
個結構因素:一、後冷戰時期新加坡地緣位置的價值;二、國家資本主義下政府對薪資的
開價能力,與三、階級化的社會空間,以及菁英階級享有的尊榮感。回看台灣地理條件,
政府財政、與社會結構的差異,都不大可能複製新加坡的「成功」。不過本文目的,絕非
打擊台灣信心,而是要從前述三點,各自引申出一些值得思考的問題:
一、「經濟吸引人才,還是人才造就經濟?」──這是社會學典型「結構vs行動者」的辯
證。我第一段的論述,著重歷史結構如何牽動經濟地理,引領人才流動。我雖非極端「結
構決定論」者,但希望這樣的討論,足以指出尚達曼(以及許多台媒)對「人才流動導致
經濟表現差異」的單向論述,在某種程度上的倒果為因。
該段落也隱喻了「人才與環境契合度」的思考。當代新加坡扮演區域商貿節點,最能大展
長才者,多是國際商貿與高端商業服務業(如金融、法律、廣告)的人才。相對而言,當
新加坡致力打造成為教育研究的據點,也在國際評比排名前茅,我卻碰過某些學者或抱怨
新加坡產業基礎不夠(工程領域),知識社群規模有限,學生欠缺創意,或研究新加坡本
地處處受阻的問題。倘若再考慮到人文、思想、藝術創作,甚至是公民運動、社會實踐等
人才,我則很難想像:他們會有多少比例認為,新加坡是有吸引力的沃土?
「環境適切性」的思考,最終也將帶出對「人才定義」的質疑。新加坡爭取的,無疑是某
種定義下的(是有望帶來經濟產出,值得以高薪挖角)的人才。考量台灣當前的情境,我
們應該死守相似定義不斷自我質疑,還是深入認識到台灣這片土地許多深刻耕耘者,「無
法用金額界定」的價值?
二、新加坡政府搶人才的能力,已無疑問。還存在懸念的,則是「搶到人才」的效果為何
?例如,新國也曾重金挖角不少電子業人才,但媒體很少討論,何以新加坡面對台灣,在
電子業仍是一片慘敗。此外,過去十年新國重金投入生技產業,群聚了一群好手發論文。
但論其技術轉移帶來的經濟效應,某位學界長輩坦承,「仍是一場不知輸贏的豪賭」。台
灣媒體總只強調新國開出多少薪水,搶到哪些人,但罕見能進一步釐清有多少效益。
隨之而來的問題,便是新加坡政府調度國家資本的可責性(accountability)。如果高薪
搶到的人才「不見得」能創造經濟價值,新加坡國民就有充分資格質問,政府憑什麼把資
源揮霍在這些「外人」身上,而不是用於改善國民生活待遇?而這個決策過程有多少參與
,多少透明?
三,勾勒階級化社會空間對菁英人才帶來的「尊榮」,也正是在提醒質疑,這個「尊榮感
」背後隱含社會的組織原則。政治上,拼湊大量外勞造成的「組合式」人口,無可避免地
鬆動國民的邊界,也造成「政治主體」(公民)與「政治受體」(居民)的輕重失衡,破
壞民主運作的原則。高度密實切割的社會空間,也瓦解了一個政治共同體的內在連帶,並
與集中式的專制政治有「親近性」。
在人文效果上,這樣的社會否定了「人皆平等」之信念,鞏固了某種「經濟地位決定論」
的人觀。說到底,把「人」當成需要爭奪的「經濟資源」,本身就預設了一種對人「經濟
工具化」的想像。這,是一種對人價值的異化。
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搶人才,新加坡憑什麼?─地緣價值、國家資本,與階級化的社會結構