為了提供一個合適的脈絡，值得檢視美國的政策和許多途徑的來源，以瞭解美國如何
重視台灣海峽議題。
來源
我們從美國的「一個中國政策」開始，這是美國外交政策中最少被人瞭解的層面。許
多人認為一個中國政策是一套僵硬不變的原則，衍生出許多更複雜的政策。因此分析家們
注視著這個美國－中華人民共和國－台灣三邊關係的「神聖文本」，試圖領悟出這些政策
。當然，中國和台灣參與主要的競賽，主張美國的政策來自於它們所偏好的文本。中華人
民共和國將它的基礎奠基在1972、1978和1982年的公報，台灣則將它的期望投射在台灣關
係法（Taiwan Relations Act, TRA）和美國的其他承諾。雙方都強調協議的原則與他們
的個別利益，並試圖把它們與美國綁在一起。同時都企圖消除對方的原則並將美國轉向他
們的個別目標。
這個觀點看待美國的一個中國政策是正確的，但只是有限的意義。最佳的意義是美國
看待中華人民共和國在國際組織的成員身分的態度，參加這些國際組織需要國家的身分，
而且讓美國在非官方基礎上奠定雙邊的關係。簡言之，「一個中國政策」的「一」字意指
美國並不在這兩邊行使兩個中國政策。然而沒有採取這個立場是因為「一」實際上代表的
是台灣與中國統一後的代表。美國政府依然對台灣政府是否擁有主權的關鍵問題表示沉默
，這是一個理由，代表為什麼從未對「一國兩制」採取明確立場。同時，這些承諾從未阻
止美國建立與台灣之間的實質關係，其中的考量是這個非官方關係比其他國家之間的正式
外交關係更加活絡蓬勃，也未阻止小布希政府支持台灣成為世界衛生組織觀察員的提案。
然而最大部分的成分是，美國的一個中國政策不是一個緊密、直線的主張，它不是從
一個主要原則開始推展、演繹的邏輯。它是一套必須放在一起閱讀的修辭成分，但是隨時
間演變而相對重要。這一套包含一個中國政策本身的論斷；三個美國與中華人民共和國的
公報；台灣關係法；和平解決的堅持；繼續出售武器給台灣；不支持「兩個中國」或「一
中一台」；不支持台灣獨立；不支持台灣加入以國格為成員身分的國際組織；所謂的六個
保證，以及任何跨海峽問題的解決方案都必須經過台灣人民承認。
值得注意的是，這些成分並不必然是相互並列的。1982年公報在論證上與台灣關係法
並不一致（中國確定是這麼想）。第二，根據不同時空環境所做的評估，美國靈活地將這
些成分綁在一起並放在許多排序與群集裡。例如在身任美國在台協會主席的期間內，我在
1998年7月到台灣報告比爾．柯林頓總統訪問中國和美國政策從未改變的案例時，我主張
這些成分將會繼續領導美國的政策。1999年7月，在李登輝發表「國與國關係」的主張之
後，柯林頓政府清晰地發表它的「三個支柱」：一個中國政策、和平解決方案、對話的必
要。在2003年6月，根據新聞報導小布希總統指出五個成分：三個公報；台灣關係法；不
支持台灣獨立；在可能的架構內幫助台灣自身防禦；並且提供必要的防禦性武器。
為了讓台灣關係法的字彙可以產生意義，台灣關係法的作者們認為在第二條b款第四
節與第六節第三條c款的內容，產生與1954年共同防衛條約的相似產物，以下是相似產物
的三個成分：
任何企圖以非和平方式來決定臺灣的前途之舉－包括使用經濟抵制及禁運手段在內，將被
視為對西太平洋地區和平及安定的威脅，而為美國所嚴重關切；
維持美國的能力，以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段，而危及臺灣人民安全
及社會經濟制度的行動。
指示總統如遇臺灣人民的安全或社會經濟制度遭受威脅，因而危及美國利益時，應迅
速通知國會。總統和國會將依憲法程序，決定美國應付上述危險所應採取的適當行動。
雖然台灣關係法擴大許多可能引發美國回應的偶然性（原本的條約限制在武裝攻擊）
，並賦予國會更重大的角色地位，原先在條約中明確陳述的角色，在許多重要層面中都有
不足之處。最重要的是，鑒於條約限定武力，關注中華人民共和國的行動的條款會引發美
國的回應並維持抵抗高壓的能力，這些只是政策上的陳述。立法專家注意到當面對事實之
前表達政策的陳述－而非依照慣例行動時－他們不會約束武力的使用。另外，條約主張當
某一方遭到攻擊時，視同另一方自己的和平與安全也遭遇到危險，而非僅只是表示重大的
關心。條約也更明確記載任一方不得進行「會帶來共同危險」的攻擊行動。另一方面，台
灣關係法的開始只是美國的政策是有能力抵抗針對台灣而來的高壓行動；它不提供明確承
諾動用武力。另外，條約參考公開討論的憲法程序，國會擁有封鎖政府亟欲回應的可能性
。然而條約的偏見是採取行動的兩方，而台灣關係法則不那麼輪廓鮮明。
憲法學者皮奧斯（Richard Pious）卻是如此做結論：
在行動的詞彙上，美國對台灣的安全，甚至它的「社會與經濟制度」沒有實際的承諾
。它擁有的是，根據法案本身的辭彙，進行美國可能承認的程序並為了它自己的安全利益
而行動。這就是台灣關係法要求的全部。
更重要的是，一個中國政策如何演變成一套未明確說明的作業指導方針，在過去數十
年領導美國政策產出，產生基礎性的美國政策目的，即維護亞洲的安全與穩定，而且長久
以來扮演這個目標的保護者。為了防止戰爭與不穩定，以及為了維護海峽的和平，繼任的
政府必須繼續對中國與台灣發揮影響力。這些未明確說明的作業指導方針包括：預防中國
與台灣之間的軍事不平衡；打消任一方的挑釁；對美國動用武力保持適當程度的模糊；打
消雙方的自負與缺乏自信；維持美國國內大眾對政策的支持。
美國政策因此而強調『過程』更勝於主旨。美國長久以來宣佈「持久的利益」即紛爭
應該和平解決，但是避免提及如何解決。必然的結果是，為了在一個恆變的環境中追求基
礎的政策目的，美國的優先選項是維持彈性。基本上，尋求的是避免這些許多「神聖文本
」的原則綁住美國政府的手腳，讓這些原則前往與目標相反的方向。例如一個案例是美國
違反1982年中華人民共和國公報中的特別詞彙，將武器出售給台灣，中國在1990年代購買
武器改變海峽兩岸的軍事平衡。
最後，必須提到美國政策的恆久來源。即是台灣經由培育國會對他們的支持，滲透進
入美國的政治體制，對行政部門進行監督與施壓。這部份從1940年代就已經開始，並且持
續到今日。由於中華民國依賴美國並害怕被拋棄，經由國會山莊的戰略以減少這份恐懼而
是可理解的。然而這股滲透已經產生問題。它在行政部門官員之間造成普遍的怨恨，而且
偶爾會導致國會與白宮之間競逐兩岸政策的拼鬥。這是一種存在於在許多聯盟關係的共同
結構問題（最著名的是與以色列的關係）。它只能被管理而無法被消除。
途徑
美國如何尋求保護台灣海峽的和平與穩定，這個追求已經隨時間演化，而且依照環境
轉變。雙重嚇阻已經是最常見的戰略，特別是在1950和1960年代，但是其他途徑也獲得採
用。一個途徑即是塑造背景環境（context creation），這個途徑是在尼克森和卡特政府
的時代，當時他們尋求與中華人民共和國的關係正常化。藉由發表關於台灣地位的聲明和
關於它的未來關係的承諾，他們將中國與台灣之間的權力平衡大幅度地往中華人民共和國
的方向傾斜，毒化台灣的談判地位。中華民國和它在國會內的友人對於尼克森和卡特的提
議視為是嚴重的背叛。這也將塑造環境貼上負面標籤。
隨著海峽雙方的社會與經濟合作的成長，一個更正面的變化發生在1980年代晚期和19
90年代初期。意即期望經濟聯繫的擴散能夠建立政治和解的基礎。美國在這裡也並不尋求
激化運動的發生。國務卿舒茲（George Shultz）在1987年2月指出：『我們歡迎有助於緩
和台灣海峽緊張情勢的發展，包括間接貿易與日益頻繁的民間交流在內。我們堅定不移的
方針是促進一個有利於這種發展繼續發生的環境』。美國在這些方法裡嘗試促進合作的環
境，包括美國軍力繼續部署在西太平洋；貿易自由化；中華人民共和國與台灣的良好關係
；堅持和平；以及販售武器給台灣。
在小布希政府初期，轉向變成單方面嚇阻中國。在2000年選舉之前共和黨外交政策顧
問相信柯林頓政府對台灣太硬且對中國太軟，應該向中國再度保證它將會堅毅地、並且轉
換方向堅毅地對待台灣，當時台灣尋求美國的再保證。這個立場在1999年夏季變得特別明
顯，當時共和黨員主張，從中國的好鬥觀點回應李登輝的特殊國與國方案，美國應該宣布
它將在任何環境裡保衛台灣。他們說，這類的宣布，將會減少中國人錯誤評估的機會。另
外，他們覺得在當中國有可能對美國在東亞的利益造成龐大威脅時，清晰是必要的，而且
中國最有可能首先在台灣測試美國的意圖。
因此令人不驚訝的是，當小布希主掌政權時會以這類觀點行動。在2001年4月，他同意
提供『飽滿的』武器系統包裹售予台灣的武裝部隊，更能夠嚇阻中華人民共和國的軍事行
動，而且當嚇阻失敗時，能夠進行防衛。小布希總統，在同一時間內的一連串發言中，更
清晰地主張美國將會在任何環境下防衛台灣。行政部門的官員避免修辭華麗的政策公式化
向中國再保證並憤怒台灣。很堅定地面對中國的抱怨，它很刻意地轉變單一嚇阻政策。
隨後，小布希政府最終轉回雙重嚇阻。它沒有放棄對於中國與台灣軍事差異逐漸擴大
的關心，也沒有放棄關心中國可能最終將會脅迫台灣重回談判桌接受它的條件，美國尋求
的是勸阻台灣行使其政治提議，它的提議會讓中華人民共和國感覺必須以武力回應。造成
隨後這個轉變的原因是陳水扁在2002年8月3日的台灣海峽一邊一國論。隨後的發言帶來更
大的關注。
在更大的脈絡框架內，美國在2001年9月11日遭遇到恐怖攻擊，或多或少改變了美國
與中華人民共和國的雙邊關係。小布希政府不再將中國視為是在東亞的特定對手。這個可
能性並沒有完全消失，中國在近程和中程變成美國的伙伴，幫助打擊恐怖主義和圍堵對和
平與穩定造成威脅的流氓國家。中國在2003年成立論壇談判北韓議題時成為中心角色，這
一點特別地重要。
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