雲南紅河州“大膽”改革“直推直選”鄉鎮長
編者按﹕今年以來,雲南省紅河哈尼族彝族自治州在州委、州政
府的領導下﹐“悄悄”地進行了幹部任用方面的“大膽”改革﹕在石
屏縣實行了鄉鎮長“直推直選”﹐在瀘西縣實行鄉鎮黨委領導班子組
成人員“直推直選”﹐過去由上級任命的“鄉官”首次通過直接選舉
產生。說“悄悄”﹐是因為這場改革至今很少被公開報道﹔說“大膽
”﹐是因為范圍一下子擴大到兩個縣。在當前完善鄉鎮治理結構的諸
多探索中﹐紅河州加快改革的決心、力度和技巧都引起了人們的廣泛
關注。
黨的十六大報告指出﹕“發展社會主義民主政治﹐建設社會主義
政治文明﹐是全面建設小康社會的重要目標”﹐“擴大基層民主﹐是
發展社會主義民主的基礎性工作。”黨的十六屆四中全會審議通過的
《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》也明確要求﹐要“堅
持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一﹐不斷提高發展社
會主義民主政治的能力”。
政治文明的核心是民主政治。不斷提高發展社會主義民主政治的
能力﹐保証人民當家作主﹐是加強黨的執政能力建設的重要內容之一
。在新時期新形勢下﹐不斷提高發展社會主義民主政治的能力﹐已經
成為執政興國的迫切任務﹐成為時代的強烈呼喚。石屏縣的實踐目前
還僅是一個嘗試和探索﹐但它的方向符合黨的十六大精神﹐符合社會
發展的潮流﹐他們的探索值得我們去關注、研究和總結。
十萬百姓選“鄉官”
2004年4月。雲南省紅河哈尼族彝族自治州石屏縣沸騰了﹐一場
前所未有的直選熱潮席卷了該縣7個鄉鎮。沒有上級“內定”﹐沒有領
導“打招呼”﹐沒有操作中的種種“埋伏”﹐10多萬群眾真正按照自
己的意志選出了讓多數人滿意的“鄉官”。在一個縣的范圍內實行鄉
鎮長“直推直選”﹐這在全國尚屬首次。
與村民自治不同﹐鄉鎮長直選直接關系基層政權的產生方式﹐其
在政治體制改革中的意義不言而喻。國家行政學院法學部主任應鬆年
教授評價說﹐石屏縣的選舉方案做到了“合情、合理、合法”﹐找到
了現行人民代表大會制度與充分發揚基層民主的“結合點”。
一次沒有“內部精神”的選舉
今年２月﹐中共紅河州委下發文件﹐提出要在石屏縣7個鄉鎮開
展“選民直接選舉鄉鎮長”的試點工作﹐由此拉開了石屏縣“直推直
選”的序幕。到４月下旬﹐7名鄉鎮長順利產生。
與以往不同的是﹐這次選舉沒有“內定”人選。紅河州人大常委
會主任、州直選領導小組副組長白保興說﹐在選舉運作中﹐曾有鄉鎮
黨委向石屏縣委請示﹕人選上有沒有“內部精神”﹖縣委的回答是﹐
沒有任何“內定”候選人﹐就是要放開“閘門”﹐讓具備條件的所有
候選人“同台競爭”﹐讓群眾在選舉中真實表達自己的願望。
為了實現“公平競選”﹐在很多細節上﹐有關部門都頗費了一番
心思。比如﹐在選票設計上﹐石屏縣就創造一種“錯位排列法”﹕兩
名正式候選人﹐一半選票一名候選人名字在前﹐另一半選票另一名候
選人名字在前﹐以防止誤導選民。
記者注意到﹐“公開”、“公正”、“透明”、“競爭”的主旋
律﹐貫穿於石屏縣“鄉官”直選的始終。從選民登記、推選確定候選
人、組織候選人同選民見面、進行競選演講﹐到選民投票、鄉人民代
表大會確認選舉合法性等﹐都是在“陽光”下進行的。
“陽光”下的競爭﹐自然獲得了人民群眾的極大支持和認可。一
組數字就很能說明問題﹕
選民登記率100%﹐選民參與推選候選人比率近13%。群眾政治熱
情空前高漲﹐10萬多選民參與﹐參選率高達97%。
初選競爭比例最高達到19：1﹐正式選舉競爭比例為2：1。根據
選舉辦法﹐“凡高中以上文化程度﹐有一定經濟社會行政管理能力、
戶口或工作關系在鄉鎮、年齡在25歲至45歲之間”﹐並“有30名選民
聯名推薦”就可以成為初步候選人。在此基礎上﹐由選民代表、村委
會委員和鄉鎮人大主席團成員共同組成聯席會議﹐無記名投票產生兩
名正式候選人。據了解﹐在各鄉鎮長初步候選人中﹐人選最多的一個
鎮有18名﹐最少的鄉鎮也有7名。
77名候選人參與競爭﹐幹部與農民同台競爭。其中﹐副科級以上
幹部24名﹐機關幹部職工20名﹐中小學教師13名﹐村委會幹部6名﹐
農民14名。
10多場演講﹐80多個問題﹐產生一位新鎮長。根據選舉辦法﹐每
個村委會為一個選區﹐正式候選人以抽簽為序到各選區進行競選演說
﹐然後由選民直接投票﹐票多者當選。牛街鎮鎮長張強﹐在“直推直
選”過程中﹐共進行了10多場演講﹐在回答了80多個問題後﹐才在19
名候選人中勝出。
兩個“對接”和三個“突破”
我國憲法規定﹐地方各級人民代表大會選舉並有權罷免本級人民
政府的領導。在實際操作中﹐鄉鎮長歷來是由上級黨委提名並由鄉鎮
人民代表大會間接選舉產生的。因此﹐如何確保鄉鎮長“直推直選”
的探索符合憲法規定﹐是改革者必須要面對的問題。紅河州的改革者
們﹐充分依靠人民群眾的政治智慧﹐在實踐中創造性地解決了這個問
題﹐實現了與現行體制的“對接”。
首先﹐在方向上﹐確保改革與黨的十六大精神保持一致。中共紅
河州委書記羅崇敏說﹐石屏縣的“直推直選”試點充分貫徹了十六大
建設社會主義政治文明、完善人民代表大會制度的有關精神﹐是對擴
大基層民主、探索群眾政治權利實現形式的一次有益嘗試。試點之所
以非常成功﹐關鍵是堅持了黨的領導、人民當家作主和依法辦事的有
機統一。
其次﹐在具體做法中﹐他們始終堅持做到﹕讓“直推直選”在鄉
鎮人民代表大會主持下開展。３月中旬﹐在選舉籌備階段﹐石屏縣各
鄉鎮就先後召開了人民代表大會﹐從程序上通過了各項工作決定﹐把
黨委的試點決定轉化為人民代表大會的決議。在選舉過程中﹐各鄉鎮
人民代表大會專門設立了選舉委員會﹐組織選民進行推選﹐對選舉的
全過程進行審查﹐使改革做到了符合法律規范﹐程序完備。對此﹐有
關專家也給予了很高的評價﹐認為石屏縣的改革方案“合情、合理、
合法”。
另一方面﹐石屏縣“直推直選”鄉鎮長實現了以下三個方面的突
破﹕
一是把“直推直選”的范圍首次拓展到一個縣的領域。石屏縣共
有９個鄉鎮﹐考慮到兩個鄉鎮的班子剛剛進行了調整﹐所以“直推直
選”確定在其余７個鄉鎮進行﹐可以稱得上是全縣范圍的改革。與其
他地方僅在個別鄉鎮試點相比﹐石屏在全縣范圍內“直推直選”鄉鎮
長在全國尚屬首次。
二是從程序、機制、制度等方面保証和實現了選民的民主權利。
從推薦鄉鎮長候選人到產生鄉鎮長﹐上級黨委隻負責制訂競選規則﹐
確保競選公正有序進行﹐不“內定”候選人﹐不為特定候選人做工作
﹐完全體現了公開、公平、公正的競選原則。廣大群眾在選舉中充分
體現了自己的意願。
三是完善了黨在民族自治地區的執政方式。紅河州全稱是紅河哈
尼族彝族自治州﹐石屏縣位於雲南南部彝族等少數民族聚居的哀牢山
區﹐也是國家重點扶持的貧困縣。在這次“直推直選”中﹐少數民族
選民參與面佔71%﹐大大豐富了全國鄉鎮長“直推直選”的探索。
政治文明、物質文明“雙豐收”
記者在調查中深切地感受到﹐石屏縣“直推直選”試點不僅增強
了幹部群眾的民主政治意識﹐加強了鄉鎮政權建設﹐也為當地經濟社
會發展增添了新的動力。
專家認為﹐石屏縣鄉鎮長“直推直選”的最大意義在於﹐通過鄉
鎮人民代表大會啟動法律程序﹐把選舉鄉鎮長的權利直接交給了廣大
群眾﹐更能準確地體現和表達民意。新城鄉選民李學文激動地說﹕“
這樣的選舉太好了。過去的鄉長換屆﹐新鄉長由人大代表選出﹐我們
連新鄉長是什麼模樣也不知道﹐更不知道他想幹什麼和怎樣幹。現在
真切地感受到鄉長是我們自己選出來的﹐真有了當家作主的感覺。”
“直推直選”使鄉鎮政府領導的產生方式發生了根本性的轉變。
直選產生的鄉鎮長既要對上級負責﹐也必須對百姓負責﹐“鄉官”們
的政治生命將在很大程度上取決於群眾是否擁護。記者在調查中了解
到﹐直選有效促進了幹部作風的轉變﹐幹部群眾關系進一步密切﹐人
民群眾民主要求得到極大滿足﹐這都大大鞏固了黨在農村的執政基礎
。
鄉村群眾普遍反映﹐現在鄉鎮幹部對人更客氣了﹐做事更踏實了
﹐更值得信賴了。在競選演講和答問中﹐幹部、群眾有了深入的溝通
﹐進一步密切了黨群關系、幹群關系。在壩心鎮的一次競選演說中﹐
一位選民向候選人、原鎮長陳青反映﹐他1997年參加鎮上組織的水利
工程但至今未拿到報酬﹐陳青當場承諾解決。陳青在演講後說﹕“我
在壩心鎮已工作了多年﹐要不是參加競選﹐我還不知道這個情況。”
候選人逐村與村民研究發展思路成為一道亮麗的景觀。“直推直
選”過程中﹐候選人要向選民發表施政演說﹐提出全鎮的發展思路﹐
從而使各鄉鎮普遍形成了關於“完善發展思路﹐加快奔小康步伐”大
討論的空前熱潮。在演講提問中﹐廣大群眾對改進鄉鎮工作、改善生
產生活條件、加快經濟社會發展、提高生活水平都提出了意見、建議
﹐從而在深入調查和與群眾的深入交流中﹐了解了工作中存在的不足
和問題。村民提出的意見、建議完善了各個鄉鎮的發展思路﹐為當地
經濟的發展提供了新的動力。
記者在石屏縣壩心鎮、牛街鎮、大橋鄉等鄉鎮采訪時發現﹐“直
推直選”之後﹐當地幹部群眾精神振奮、心情舒暢﹐凝聚力明顯增強
﹐出現了一心一意謀發展的喜人態勢。牛街鎮鎮長張強從選民提出的
問題中梳理了生態和教育等方面的問題﹐很快研究出台了以煤代柴管
理辦法﹐並設立了重獎貧困學生的基金。大橋鄉鄉長李俊已開始兌現
承諾﹐開工修建了15公裡公路。◇ 記者 田舒斌 李自良 王研
“要改革﹐就別怕風險”───訪中共雲南省紅河州委書記羅崇
敏
今年以來﹐雲南省紅河哈尼族彝族自治州在兩個縣范圍進行了鄉
鎮長和鄉鎮黨委領導班子組成人員的“直推直選”。如此大范圍的“
鄉官”直選﹐在州內外都引起了廣泛的關注。熟悉內情的人知道﹐中
共紅河州委書記羅崇敏是這次基層幹部制度改革的主要策劃者和推動
者。
羅崇敏﹐雲南江川人﹐長期在基層工作﹐閱歷豐富﹐曾做過知青
、代課教師、赤腳醫生、工人等﹐並任過大學黨委書記﹐有個人專著
近10本﹐涉獵國民經濟管理、資本運營、市場經濟、縣域管理等多個
領域。
為官者大都講究“穩妥”。在沒有“上面”授意的情況下﹐已身
為一個地級市（州）一把手的羅崇敏﹐為什麼願意冒風險、下力氣推
進這樣一件也許是“費力不討好”的事情呢﹖帶著這些疑問﹐記者采
訪了羅崇敏。
改革需要有創新的勇氣
羅崇敏說﹕“作為中國共產黨在一個州的州委書記﹐我認為自己
有責任依靠領導班子的全體同志在推進政治文明建設、提高執政能力
建設中作出努力和探索。”
黨的十六大報告把建設社會主義政治文明與建設物質文明、精神
文明一道﹐確定為全面建設小康社會的重要目標。這是我們黨首次在
全國代表大會中對建設社會主義政治文明作出部署。
羅崇敏認為﹐三個文明必須協調發展﹐否則﹐就不能最好地整合
我們的發展要素。但在實際工作中﹐物質文明建設、精神文明建設都
有比較明確的方向和具體的要求﹐相關的制度比較完善、規范﹐但在
黨的領導下如何推進政治文明建設﹐卻還有許多探索性的工作要做。
羅崇敏說﹕“要改革﹐就別怕風險。”他推心置腹地和我們談到
﹐“直推直選”沒有現成經驗﹐大范圍的“直推直選”需要一定的政
治膽略。但從“立黨為公、執政為民”的要求看﹐從“發展要有新思
路﹐改革要有新突破﹐開放要有新局面﹐各項工作要有新舉措”的要
求看﹐從求真務實的要求看﹐這樣的探索甚至冒險是值得的。他說﹕
“我這個人比較‘篤行’﹐看準了的事會千方百計排除困難去做。就
‘直推直選’來說﹐取得了成功、探索了規律無疑是大好事﹐但即使
是失敗了﹐也隻是紅河州的局部工作﹐所以我敢下這個決心。 ”
經過一段時間的調研和思考﹐羅崇敏在州委常委會上提出﹐紅河
州在政治文明建設中應該推進以下幾項工作﹕要履行好人民代表大會
的監督職責﹔要提高執政的透明度﹐擴大群眾的知情權和監督權﹔要
加快機制創新﹐用改革的精神推進政治文明建設。
四條經驗確保改革成功
鄉鎮黨委領導班子組成人員、鄉鎮長直選隻是紅河州諸多改革中
的一項。羅崇敏的這個思考得到了州委班子的認同﹐今年2月州委全委
會通過了開展“直推直選”工作的決定。羅崇敏認為﹐紅河州“直推
直選”改革的順利進行﹐主要有四條經驗﹕
一是充分發揮黨委的領導核心作用。州、縣黨委分別成立直選試
點工作領導小組﹐鄉鎮黨委書記擔任各鄉鎮選舉委員會主任﹐從而保
証了黨組織對直選工作的領導。州、縣派出了多個督查組、指導組﹐
隨時掌握各種動態。原來部分州、縣領導擔心宗族勢力以及其他因素
的介入可能產生失控現象﹐在實際工作中﹐由於組織得力、掌控得當
﹐整個“直推直選”工作十分順利。
二是確保改革合法﹐程序合理。根據憲法和法律精神﹐州、縣、
鄉制定了一整套程序、辦法、規則﹐確保了直選各個階段、各個環節
都有依據﹐並嚴格按照這套合理、可操作性強的程序辦法推進直選工
作﹐及時解決問題﹐使直選試點工作程序完備、操作規范。“直推直
選”工作開始前﹐州、縣直選領導機構共定出了20余個方案文件﹐從
實施方案到選舉辦法﹐從法律解釋到工作程序均進行了規范。“直推
直選”本身也找到了相應的法律依據───“直推直選”由鄉鎮人民
代表大會主持開展﹐由人民代表大會設立的選舉委員會組織選民參與
﹐對選舉的全過程進行審查﹐充分發揮了人民代表大會制度的作用﹐
符合法律要求。
三是相信群眾﹐發動群眾﹐依靠群眾。充分相信群眾的判斷能力
是決策者組織“直推直選”中開展工作的基礎﹐為此﹐“直推直選”
貫徹了高度透明的要求﹐把直選方案、程序、條件等公開﹐將直選的
全過程置於社會和選民的監督之下﹐保証了“直推直選”的透明度﹐
消除了選民對直選的疑慮﹐從而贏得選民的信任和滿意。100%的選民
登記率、97%的參選率是相信群眾、發動群眾、依靠群眾的結果﹐從中
我們可以看到﹐人民群眾中蘊藏著推進民主政治的巨大熱情和力量。
四是周密部署﹐盡量做到制度在先﹐無懈可擊。在石屏縣實行“
直推直選”後﹐州委決策層明確﹕要把工作做細﹐好事辦好﹐並對工
作進行了系統安排和周密部署。系統的工作方案、辦法、程序使工作
有章可循﹐各個工作指導組、督導組進駐鄉鎮、村組﹐及時發現問題
﹐妥善解決偏差。直選點的選擇也是周密考慮的﹐原來也考慮過在其
他縣﹐但從經濟發展、社會發育及班子建設等方面綜合權衡﹐最終選
在了石屏。
羅崇敏說﹐至少在現在看來﹐我們的“直推直選”取得了比較大
的成功﹐取得了比較好的效果。不說別的﹐石屏縣鄉鎮長直選有97%的
參選率就是一個值得高興的數字﹐這說明我們的探索調動了廣大黨員
、選民的積極性﹐密切了幹部群眾的聯系﹐凝聚了黨心民心﹐增強了
黨的執政基礎。另外一方面﹐這也是執政能力建設的一次檢驗﹐是我
們提高執政能力的一次探索。
我們有“三怕”
羅崇敏坦率地承認﹐在整個工作中﹐他們的壓力也確實很大﹐主
要有“三怕”﹕
一是怕新聞炒作。羅崇敏說﹐我們不是怕權威新聞機構的正常報
道﹐有什麼工作上的看法我們還可以互相討論﹐主要是怕一些媒體不
負責任、不準確的報道引起上級、外界誤會﹐歪曲我們的改革意圖。
二是具體的制度創新方面有些顧慮。總體上說﹐“直推直選”與
黨中央的要求和憲法的規定是一致的﹐但在一些方法和規定上還是有
突破和變化。
三是試點縣在少數民族地區﹐擔心出現宗族勢力滲透等情況﹐導
致社會穩定問題。好在這三方面都沒有出現什麼問題。
作為對兩個縣范圍內的鄉鎮長和黨委領導班子組成人員“直推直
選”的嘗試﹐也帶來一些值得研究的新情況﹐如直選出來的鄉鎮領導
將來調動或提拔時如何向選民和黨員交代等。羅崇敏表示﹐紅河州委
將進一步認真總結直選工作的經驗﹐並選擇適當時機在全州范圍內推
廣鄉鎮領導的“直推直選”改革。◇ 記者 田舒斌 李自良 王研
一位直選鎮長的告白
牛街鎮是石屏縣7個“直推直選”鄉鎮中的一個。通過直選產生的
鎮長張強是一個36歲的年輕人。這位鎮長回憶了他所經歷的“直推直
選”歷程。
改革“改”到了自己頭上
按縣委的安排﹐我於2003年3月份調任牛街鎮黨委副書記、副鎮長
、代鎮長。按以往程序﹐在今年初鎮人民代表大會的選舉中就任鎮長
應是順理成章之事。2003年底﹐我聽說了“直推直選”的事﹐當時我
還不太在意。但到了今年初﹐縣委明確指示﹕鎮長要全部“直推直選
”。我這才感受到一種從未有過的壓力。
我對直選這種方式早就有所了解。四川、廣東等地都進行過嘗試
。黨的十六大報告包含有發展社會主義民主政治、建設社會主義政治
文明、擴大基層民主的精神。農村已在村委會舉行民主直選﹐現在自
然就到了鄉鎮一級﹐但這種方式到了自己頭上時感覺就不一樣了。
大學畢業後﹐我先是在縣獸醫站工作﹐然後任一個鎮的副鎮長﹐
再然後任縣農業局副局長﹐自認為在每個位置工作都是盡心盡力的。
到了牛街鎮任代鎮長後﹐我也恪盡職守﹐在全鎮的基礎設施建設和農
業產業結構調整上下了很大功夫。我認為﹐我是勝任鎮長這一職務的
。但憑這些﹐我就一定能被選上﹖我心裡沒底。
走進群眾把握鄉情
2月1日﹐縣委正式召集各鄉鎮負責人進行培訓動員。緊接著州、
縣派來的工作組進入了鄉鎮、村組﹐營造了很大的聲勢。到3月16日﹐
鎮人民代表大會召開﹐通過了“直推直選”的決定和方案。
我開始按照競選的要求做準備。在初步候選人階段﹐我獲得了較
多人的提名。全鎮推出了19名候選人﹐都是大中專以上學歷﹐當中包
括鎮黨政班子成員、鎮機關職工、村委會幹部及教師、農民等。我們
站在了同一條起跑線上。
接著是正式候選人的確定。在由鄉人大主席團成員、村委會幹部
、村民代表組成的79人選舉聯席會議上﹐我們所有的候選人都要發表
施政演講﹐回答聯席會議成員的提問。我以“夯實基礎調結構﹐抓住
重點促增收”為題﹐分析了牛街鎮的鎮情﹐提出自己對牛街鎮發展思
路的認識和思考。30分鐘的演講﹐我全部脫稿進行。在無記名投票中
﹐我再次獲得了較高的票數﹐成為兩名正式候選人之一。
再後來是我們兩名候選人到各個選區進行演講答問。每個村委會
為一個選區﹐共11個選區。我們逐一到各村委會開展演講。除了宣講
全鎮的發展思路﹐還得對每個村的村情作深入把握並提出工作目標。
在牛街村委會的演講中﹐面對上千的選民﹐我提出了這個村發展畜牧
業、烤煙種植和林業的考慮﹐並形象地用“一頭牛、一棵煙、一棵樹
”進行表述﹐效果很好﹐選民的掌聲很熱烈。
那真是一個很難忘的過程啊﹗我感覺到﹐我獲得了了解鄉情、走
進群眾的新動力。在牛街鎮已經工作一年了﹐但逐村逐村地研究﹐與
村民一起商量﹐還遠做得不夠。特別是與群眾如此全面的溝通﹐對我
來說﹐是個很大的教育。“井無壓力不出油﹐人無壓力輕飄飄。”在
這個難忘的過程中我獲得了成長﹐我對牛街鎮、牛街鎮人民的感情越
來越深了。
4月21日上午選舉結果出來了。雖然經過這段時間的演講答辯﹐我
已經越來越有信心了﹐但當我知道自己在總選票中獲得了66.7%的選票
時﹐我的眼睛濕潤了。
2月24日﹐鎮人民代表大會繼續召開﹐審議了選舉的合法性。我正
式就任鎮長。我宣誓就職﹕“恪盡職守﹐廉潔奉公﹐勤政為民﹐為全
鄉經濟社會的發展而努力奮鬥。”
做一個真正代表人民利益的鎮長
我正式就任鎮長已經有一段時間了。經歷了直選的磨礪﹐我覺得
對過去很多有些模糊的概念和問題﹐認識得比較清楚了。比如什麼是
“權為民所用﹐情為民所系﹐利為民所謀”。
我至今忘不了一位村民對我說的話﹕“你是由我們選出來的﹐你
當鎮長後可得為我們考慮呀﹗”群眾的期待和鞭策﹐讓我須臾不敢忘
懷。現在我經常想的是﹐一定要牢記群眾的要求﹐多做事﹐做好事﹐
為全鎮的經濟社會發展做出自己更多的貢獻。
這些日子﹐我好好地梳理了競選中村民提出的問題。我把這些問
題分了一下類﹐一些具體問題正在開始解決﹐並要在牛街鎮五年發展
綱要中有所體現。我相信﹐這個直接吸收了村民意見、集中民智的發
展綱要一定會非常符合我們牛街鎮的實際﹐得到群眾的擁護。
我不知道“直推直選”今後還搞不搞。但我知道﹐就我來說﹐結
果雖然重要﹐但過程更精彩。我要做一個真正代表人民群眾利益的鎮
長。◇口述/張強 整理/田舒斌 李自良 王研（來源﹕半月談）
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