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中國大陸基層民主的持續發展問題
── 2004 年 12 月 17 日在台北大學公共行政系的演講
李凡
謝謝周育仁教授的介紹﹐我們在美國念書的時候關系就非常好﹐也就象征
著兩岸之間的學術交流吧。現在非常高興能夠有機會到台北大學公共行政
系來講大陸的民主發展問題。在演講之前﹐我想簡單介紹一下“世界與中
國研究所”。我們的研究所是一個民間的研究機構﹐這幾年對大陸的鄉鎮
選舉、農村村委會的選舉、城市社區的選舉以及基層人大的選舉活動我們
都有所研究。我們已經出了 9 本書﹐都和這些選舉和基層民主的發展有
關系。我們研究所下一個研究的課題是關於中國民主發展的理論、實踐和
戰略問題﹐我們想要站在一個比較高的平台上﹐根據我們的實踐經驗討論
一下中國民主發展的理論問題。
眾所周知﹐國際學術界對於民主理論的研究是相當關注的﹐國際上的一些
名教授也紛紛就全世界的民主理論談論民主發展的第三波、第四波的問題
。這些年我們在大陸有很多的實踐經驗﹐我們也想把這些經驗總結起來﹐
能對有關中國大陸未來民主發展的途徑、戰略、方法等做出一個理論上的
解釋。目前這樣的研究在國際上也非常的少。我們的基本想法是認為中國
大陸未來民主發展的道路和方式肯定和世界的不一樣﹐如果能夠用理論加
以解釋﹐對世界的學術和民主理論研究將會起很大的作用。這是我們以後
要做的一個主要的題目。在這之前我們主要關注的是大陸的選舉問題。有
一本新書這個月就會出來﹐主要內容是關於中國選舉制度的改革﹐把這麼
多年中中國選舉制度中的有關問題﹐包括吸取台灣在內的很多其它地方的
經驗在內﹐集中起來討論怎麼改革中國的選舉制度。這樣我們研究所關於
大陸選舉問題的研究就告一個段落﹐下一個問題主要集中在理論問題上﹐
其中很重要的一個是關於中國民主的可持續發展問題﹐也可以說成是基層
民主的可持續發展問題。目前國際上對民主的討論有一個非常重要的問題
是民主的鞏固﹐ consolidation, 也就是世界各國所說的民主的鞏固問
題。台灣也在談這個問題。但是大陸談不上民主的鞏固﹐因為從總體上講
還不存在真正民主的發展﹐隻在基層有一些﹐在這種情況下我們將民主的
鞏固問題轉換成民主的持續發展問題﹐這是我們比較關注的一個問題。今
天就這個問題談一下基本的看法。
一、基層民主發展的現狀和困境
先談一下當前發展的狀況。
中國大陸在 1982 年修改憲法的時候﹐取消了人民公社制﹐在農村成立了
村民委員會﹐之後又在城市建立了居民委員會。 1987 年全國人大通過《
村民委員會組織法》﹐規定全國從 90 年代初期開始在農村推行村民委員
會自治。在此之前﹐中國大陸沒有真正的選舉﹐人民公社的幹部都是由上
級任命的。從 1991 年開始推動村民委員會選舉﹐當時怎麼選沒有人知道
。中共在與國民黨作鬥爭的時候﹐在解放區農村有一些選舉﹐是在候選人
背後放一個小碗﹐村民每個人手裡一個豆子﹐讚成誰就把豆子放在誰背後
的碗裡。誰碗裡的豆子多﹐誰就當選。這種例子﹐我不否認是民主的初級
形式﹐但是不規范。從 90 年代初開始﹐一些美國學者就開始介入到大陸
的農村選舉中﹐我和周教授在 Ohio State 的一個同學﹐她是做中國農村
醫療體制研究的﹐但是在研究中她與農村的基層組織建立了很好的關系。
後來她成為中國基層民主選舉的專家﹐在 90 年代初就介入到大陸農村的
選舉中。美國專家介入選舉以後﹐給大陸提供了一整套的選舉制度﹐並且
逐漸在大陸推廣﹐包括怎麼建立選舉委員會﹐怎麼樣投票、點票等等。
到了 2001 年﹐雲南省將村公所改為村民委員會﹐並開始了首輪的投票。
這標志農村基層選舉在全國的推廣。到這時為止﹐中國大陸農村都實行了
一人一票的選舉制度。 1998 年大陸把原來試行的村民委員會組織法改為
正式法﹐這樣中國正式在法律上規定村一級的村委會由選舉產生。當然從
實際的發展來看﹐這還是一個名義上的一人一票﹐很多地方沒有做到。但
是整體上來看農村基本上實現了一人一票的選舉。
1998 年夏天﹐在青島四方區有兩個居民委員會進行了一人一票的選舉﹐
這樣選舉從農村擴展到城市。 2000 年在上海﹐ 2001 年在南京﹐ 2001
年底在廣西自治區進行了 20 多個居民委員會選舉的試點﹐ 2002 年廣西
全自治區實行了居民委員會的直接選舉﹐其中一人一票的比例佔到了 45%
以上。這是中國最大地區范圍內推動城市社區居民委員會選舉的案例。之
後城市社區居民委員會選舉工作順利展開並繼續擴大﹐到 2003 年﹐浙江
省寧波市海曙區 47 個居委會全部都搞了一人一票的社區選舉。這是中國
第一個整個行政區全部實行居民委員會一人一票選舉的案例。海曙區的這
個選舉我們認為從程序上看也是最好的。去年 10 年﹐我和美國一批選舉
專家、民政部以及地方官員在桂林開會﹐討論關於建立城市社區居民委員
會選舉規程﹐經過一個多星期的討論﹐確認了居民委員會選舉辦法﹐這個
辦法在今年年初由民政部下發﹐要求各地逐漸實行。這樣就形成了城市社
區居民委員會的選舉逐步發展的事態﹐目前城市選舉的規范性要比農村好
得多。
此外﹐農村基層選舉開始向基層人民代表大會代表選舉進行轉移。按照大
陸的政治體制﹐農村的村委會和城市社區的居委會都不是政權組織﹐是群
眾組織。政府組織的體現就是人民代表大會制度。按照選舉法的規定﹐大
陸農村的鄉鎮和縣兩級人大代表以及城市的區級人大代表應該是直選產生
﹐而農村的縣以上和城市的區以上是代表選代表﹐是間接選舉。這種制度
的實行﹐保証黨控制了人大代表的組成。實際上﹐按照憲法和選舉法所規
定的直選部分從來沒有真正實行過﹐候選人從來都是政府決定的。候選人
的名單由政府決定後﹐讓老百姓投票﹐不同意也沒有別的候選人可以選擇
。但是這樣的情況在去年發生了轉變。從去年上半年開始﹐在深圳有 20
多個選民出來要求參選地方人大代表﹐得到了媒體的支持。結果是其中兩
個自己參選的候選人打敗了政府提名的候選人當選。接著北京市也有 20
多個居民﹐一半是大學的本科生﹐也有兩個研究生﹐出來挑戰政府提名的
候選人。這個選舉也引起了很大的震動。也是有兩個人不是政府提名的人
當選。比較多的是去年 10 月湖北潛江市當地有 40 多個農民、工人、老
師、律師要參選人大代表﹐結果政府利用程序上的問題和直接作弊使這
40 多個人全部落選。這三件事引起了國內學者的關注﹐也引起了媒體的
討論﹐就是討論基層的人民代表大會的代表選舉要不要放開。絕大部分意
見都讚成應該放開﹐其中也包括了不少的政府官員。經過討論之後﹐現在
已經發生了變化。 2004 年 10 月﹐選舉法進行了微小的修改。其中兩個
地方的修改意義重大﹐一是規定在初選的時候如果候選人太多﹐過去的辦
法是協商醞釀﹐就是由領導經過協商把不滿意的人全部去掉﹐現在改成了
可以預選﹐預選就可以由投票來決定是否可以成為候選人﹐成為候選人之
後再進行正式的選舉。另一個變化是﹐原來條文表示候選人要由推薦人來
介紹﹐現在的條文改成了候選人可以自己向選民介紹自己﹐背後的概念就
是允許競選﹐意味著可以印傳單﹐貼海報。
還有﹐中國大陸 NGO 的發展和普通百姓維權活動的進展也在這些年中得
到了很大的發展。大陸 NGO 的數量實際上達到上百萬個﹐但是官方統計
的數字隻有十幾萬。最近一段時間以來﹐其中影響比較大也比較活躍的是
環保組織和慈善組織﹐他們組織了對環保的監督和對艾滋病等問題的活動
。對於維權問題﹐ NGO 也進行了大量的活動﹐許多個人也有介入。
第二談一下基層民主發展的困境問題。
由於中國大陸的改革並不是至上而下進行的﹐在高層沒有進行改革﹐這些
民主的活動發生在基層﹐所以目前大陸的民主也稱為基層民主。由於沒有
上層的民主和政治改革的配合﹐因此在基層民主發展過程中就會受到很多
限制﹐有很多底線不能超越。比如農村選舉中最大的問題就是﹐是當選的
村民委員會主任大﹐還是黨任命的村支部書記大。兩者產生了非常大的沖
突。在組織體系上也分成兩派﹐有的地方出現了兩個中心。民政部推動基
層民主的發展﹐主張按照法律的規定﹐誰當選誰就擁有權力。而中央組織
部也有一個農村基層幹部局﹐認為黨要領導一切﹐村委會主任要在村支部
書記的領導之下。這樣的兩個說法事實上是沖突的﹐也因為如此﹐農村許
多地方發生了沖突事件﹐我們叫做兩委矛盾。學者們為此提出了很多建議
來解決這個矛盾﹐如兩推一選、公推公選、兩票制、雙肩挑﹐協調兩個不
同權力來源的組織之間所產生的沖突。但是核心問題仍然還沒有解決﹐問
題出在最高層次。
這就提出了中國政治體制改革的核心問題。就是黨是否在行政體制中退出
﹖國內有一個非常有名的老幹部﹐他認為應該是村委會大﹐黨支部管好黨
員就可以﹐連黨員都管不好﹐怎麼管村委會。這屬於改革派的觀點﹐不為
當前領導所接受。由此﹐很多地方形成兩個村委會﹐一個村委會是多數人
選的﹐另一個是少數人選的﹐但是鄉鎮政府支持這個。或者是一個村委會
、一個村支部﹐二者常年處於對立之中。在山東有一個非常有名的村委會
主任﹐媒體的記者專門給他寫了一本書﹐主要就是講他如何領導農民和支
部書記鬥爭的故事。這個書出來之後開始沒引起注意﹐後來被很快的禁止
。這個真的村委會主任後來被抓﹐被地方政府宣布管教一年﹐村委會主任
也就當不上了。
今年我們在農村進行了一些調查。農村貧困的一個重要原因來源於 93 年
的稅制改革﹐中央把中央稅拿走了﹐把地方稅留給地方﹐但是中央拿走了
大頭。當時保証中央要返還給地方﹐但是實際上沒有返還。地方政府沒有
錢給鄉鎮政府﹐鄉鎮一級幹部的工資要自籌﹐所以必須找農民要。這就要
逼著農民交好多錢﹐但是在村委會選舉的框架之下﹐農村實行自治﹐鄉鎮
要錢很難﹐許多地方的農民被選為村委會主任之後﹐就不向鄉鎮政府交錢
﹐因為村委會在中國大陸也是一級的機構﹐說是群眾組織﹐實際功能就是
政府。實行自治以後﹐村委會有權自己做出決定﹐如果鄉鎮政府的收費不
合理﹐農民就不上繳這部分費用。這樣就引起了鄉鎮政府的不滿﹐我們去
訪問時﹐一些鄉鎮的黨委書記和鄉鎮長他們一致反對村委會的選舉和村民
自治﹐說農民的素質很差怎麼能搞自治﹐如果搞自治﹐國家政策怎麼實行
。但是從另一個方面來看﹐這也就使得鄉鎮領導在村委會選舉的時候試圖
控制選舉﹐試圖選出他們自己的人﹐而不是代表農民的人﹐這樣才能保証
鄉鎮的利益。這就使得各地的選舉就遇到很大的阻力﹐在這種情況下選舉
就根本搞不好﹐也沒法搞好。
前年我們在湖北潛江做調查的時候﹐那裡有 180 多個當選的村委會主任
和委員被鄉鎮撤掉﹐並任命了新的成員。按照法律的規定﹐村委會的成員
包括委員的產生由選民決定﹐罷免也要由選民決定﹐鄉鎮沒有權力幹預﹐
但是許多地方鄉鎮政府他們自己說有這個權力﹐農民不知道法律是什麼。
當地有個人叫姚立法對此事進行調查﹐把這件事告訴媒體﹐弄得民政部很
尷尬。後來當地政府迫於輿論的壓力﹐也迫於民政部的壓力﹐讓這 180
個人官復原職﹐同時政府任命的也全部撤消﹐這是對於中國基層民主發展
有很大影響的一件事。中國大陸的地方幹部由於自己利益的問題﹐他們不
想把農村的選舉搞好。
三是制度建設的障礙問題。
談到制度建設的問題﹐首先就是選舉委員會。按照有關條例規定﹐村民自
我組成選舉委員會組織選舉。鄉鎮政府要幹預選舉﹐就要讓他滿意的人擔
任選舉委員會成員。此外﹐如果一個村姓張的多﹐姓李的少﹐選舉結果一
定是姓張的人當選﹐但是選舉的爭奪戰也是從選舉委員會開始。選舉委員
會的權力有多大﹖它可以任命選舉的工作人員﹐從發票、寫票到點票。這
些過程中由選舉委員會進行操縱實在太容易了。誰贏得了選舉委員會主任
﹐就基本可以保証他的人能夠當選。這樣的例子我們遇到很多了。此外﹐
台灣的選舉不搞代票﹐但是大陸是有代票的。大陸選舉要求雙過半﹐選舉
登記人數過半﹐當選人票數要過半。大陸農村有 40 ％以上的人在外打工
﹐這些人的票就會有人代投。有人來晚了﹐連選票都拿不到。我們覺得很
奇怪﹐選票不是按照選民的數量印制的嗎﹐怎麼能有的選民沒有選票呢﹖
原來這些沒能來投票人的選票都被所謂的委托人拿走了﹐你也不知道委托
人究竟是誰﹐反正你不來﹐你的票是會有人代投的。還有就是流動票箱。
大陸要求高投票率﹐所以要使用流動票箱﹐但是票箱由選舉委員會的人掌
握﹐票箱換票很容易。基層政府對這些問題的改革不感興趣﹐因為他們可
以用制度漏洞達到自己的選舉目的。城市也一樣﹐選舉的制度有很大的問
題﹐但是性質和農村不大一樣。我 7 月份去宜昌看選舉﹐他們是代表投
票﹐一共有一千多個代表。一看整個會場隻有一個投票箱﹐領導講話和演
出過後已經兩個多小時了。一宣布投票﹐代表蜂擁而至﹐會場秩序混亂不
堪﹐很多人把選票扔在了票箱的外面。
二、中國基層民主發展的轉型
所以我們可以得出一個結論﹐我們看到的許多事情並不代表民主的鞏固和
發展﹐而是出現了很多的倒退。這種例子山東就很多。現在山東正在進行
全省村委會的換屆﹐然而山東省做了一個明確的規定﹐村民委員會的主任
必須 85 ％以上是黨員。法律上並沒有這樣的規定。而且規定有前科的人
不得成為候選人。所謂有前科﹐包括曾經為了農民利益上訪過﹐被抓過。
這些規定都不是法律上的規定﹐而是地方政府的規定。最近的廣東和江西
選舉中也規定﹐候選人產生後要報鄉鎮黨委批準。這些表明基層民主沒有
發展﹐而是倒退﹐而且這種倒退的范圍還很大。這樣就提出一個問題﹐在
中國倒退的發展過程中﹐基層民主有沒有持續發展的空間﹖
我們在開展我們的民主理論問題的研究的時候﹐給出了這樣的一個圖表﹐
表示我們的一個基本看法﹐就是中國近年來的基層民主的發展已經出現了
一些轉型的發展態勢﹐我們也找到了一些具體的民主發展轉型的例子。請
大家看前面黑板上的圖示﹕
我對這個圖表做個解釋﹐由此來看中國大陸民主出現的轉型。縱軸表示社
會的自由度﹐我們的改革是從極權主義開始的﹐民主的社會是自由的﹐中
間的威權主義是從極權向民主發展的一個中間階段。台灣的民主發展是從
威權主義開始﹐大陸是從極權主義開始的。橫軸表示社會的參與程度﹐越
往右邊越表示參與的程度越高。圖表中的 O 點表示的是中國政治改革的
起點。
圖表中的 A 點表示的是目前政治改革的位置和現狀﹐我就不多做解釋了
﹐可以看懂。途中的 A －就是我剛剛所談到的民主倒退的問題﹐它從 A
點向下向回走了。 A 點的取得從中國基層民主發展的過程來看﹐是政府
推動的結果﹐我們叫做是動員式的民主。從 A 再進一步的發展是什麼樣
的呢﹖這時出現了分化。
中國大陸選舉和基層民主的發展依我的看法經歷了三個階段。第一﹐中國
政府告訴老百姓你可以進行投票了﹐選上誰就是誰。農民不相信政府的這
個說法﹐他們在這個時候在“看”。農民對民主表示懷疑﹐中國政府從來
就沒給過我們農民民主﹐歷史上就沒有﹐我們從來沒有進行過真正的選舉
﹐那麼怎麼相信政府的話呢﹖所以剛開始沒人響應﹐這一階段是政府要求
大家參與選舉﹐但是農民不信。在經過一兩輪的看之後﹐農民開始逐漸相
信了。在農民“看”的這個這期間選舉是真實的﹐當時黨員在村委會中隻
佔 40 ％的比例﹐所以這個選舉是比較真實的﹐農民看來真的是可以選一
些有能力的人出來擔任領導。這就是第一個階段﹐叫“看”﹐也就是圖中
A 的位置。第二個階段﹐看過之後﹐農民開始“試”﹐開始積極介入。農
民的參選要比城市居民積極的多﹐而且由於農民的積極參選﹐很多農民還
真選上了。但是當農民真當選之後﹐和地方政府的矛盾開始出現﹐地方政
府害怕了﹐政府開始阻攔﹐就出現了 A －﹐也就是往後退的情況。第三
個階段是“爭”。地方政府要倒退﹐農民不答應﹐因為他們從基層民主當
中嘗到了甜頭﹐得到了好處。於是農民就要按照現有的法律規定跟地方政
府“爭”和“搶”民主。按照法律規定﹐誰選上了誰就是村委會主任﹐權
力就在誰手裡﹐政府安排的村支部書記不在法律規定范圍內。山東的農民
對我講﹐我們不管省裡規定多大的比例是黨員主任﹐這次我們要和他爭﹐
上次也有類似的規定﹐但是結果我們贏了﹐因為在選舉過程中大部分農民
投他們的票﹐把政府認命的候選人全幹掉﹐也打破了政府的有關規定。對
於這樣的現象﹐媒體、學者都很關注﹐認為必須承認選舉的結果﹐否則搞
什麼選舉﹖這樣地方政府就很被動。大陸的選票是候選人下面一個圈﹐可
以在圈裡劃勾﹐和候選人並列的還有一欄﹐叫“另選他人”﹐農民鬥爭的
一種方式就是在選票政府規定候選人的下面都劃“×”﹐在“另選他人”
下面寫自己想選的人。選舉後立即把票箱圍住﹐要求當場開箱點票。這樣
農民贏的例子也非常多。去年在湖北省枝江市有個農民出來幫助農民說話
﹐當地政府總整他﹐他家地裡小苗夜裡總被人拔走﹐他在晚上在街上走﹐
也有人打他﹐所以他把所有的錢都買了保險﹐申明他出事後所有的錢都給
他的媽媽。去年他為了幫農民說話﹐在市政府門口絕食跪了七天﹐市政府
不理他﹐連當地市民看不過去了﹐政府隻好出來人把他的狀子收回去了﹐
說這件事我們政府再調查﹐但是也沒有調查。這個農民後來在市人大換屆
的時候就用上面說的辦法﹐也就是靠“另選他人”當上了市人大代表。這
就是一個“爭”的例子。
我們以前認為中國民主的持續發展從 A 點到 B 點的隻有 B 2 。原來的
考慮是隻有 B ﹐但是後來發現﹐這個 B 和原來的 A 的性質有很大的不
同。因為 A 是由政府推動的改革﹐但是 B 不是﹐成了老百姓在爭民主權
力﹐而且和政府有很大的沖突﹐因此不應該是 A 的直接延長。當時沒有
B 1 ﹐也沒有 B 2 ﹐隻有這個 B ﹐認為這點是基層民主持續發展的。後
來我們通過調查﹐發現還有另外的一種 B ﹐就是地方政府在推動著改革
﹐我們就叫它為 B 1 ﹐因為這個方向直接繼承了 A 的發展。農民的“爭
”就成了 B 2 。地方政府裡的一些人員也認識到如果不改革﹐社會會遇
到很大的危機﹐事實上基層政府與農民之間的發展是唇亡齒寒的關系。當
農民沒有飯吃的時候﹐一個事情的兩個方面﹐地方政府也就沒有飯吃﹐因
為地方政府的錢要找農民要﹐如果農民一分錢沒能了﹐地方政府也就沒有
錢了﹐所以他們就想到改革。我們在衡陽縣做了一個調查﹐衡陽縣是中國
農村所謂農民造反最激烈的地方﹐農民自己成立農會已達到了三千多人﹐
我們在調查的時候發現他們確實已經到了山窮水盡的地步﹐其中有農民說
再逼我們就隻好拿刀槍上山。我們對那裡的調查結果寫了一個報告﹐到了
今年九月有個有名的刊物叫《燎望東方》﹐也寫了一篇報導﹐我們調查的
是農民﹐他們調查的是幹部﹐他們報導也很有意思﹐引用了我們的報告﹐
寫的是衡陽縣的某一個鎮的鎮領導在推動政府改革。當地的幹部對自己的
子女說﹕我們做父母的養不了你﹐你自己去深圳打工吧。這是一個事情的
兩個方面﹐當地方政府沒有飯吃的時候﹐他們就想到要改革。另外還有兩
個典型的例子﹐一個是今年 11 月我們訪問浙江溫嶺的例子。溫嶺曾經在
7 、 8 年前搞了一個民主懇談的改革﹐就是讓地方政府和老百姓有一個
對話機制。在中國大陸這種對話機制是從來不存在的﹐我們去調查以後看
到﹐這個對話機制還很粗糙﹐必須往高處提升。我們提出有沒有可能對話
到鄉鎮政府的體制之內﹐如果政府與百姓有不同意見的時候﹐你可以啟動
鄉鎮人民代表大會﹐使得政府和百姓成為平等的對話伙伴﹐由鄉鎮人大來
投票決定﹐不管是什麼結果﹐政府對結果必須執行。地方政府有這種積極
性﹐也有這種想法。另外一個就是﹐今年 2 月到 4 月﹐在雲南紅河州 7
個鎮長進行了直選。大陸的鄉鎮長是中國憲法規定的最低一級的政府﹐這
個政府的首長不是由老百姓選舉產生﹐而是由人民代表大會選舉產生。
1998 年我們在四川實踐了中國第一個鄉長的直選﹐引起了很大的爭議﹐
就是因為憲法上沒有這樣的規定﹐所以是違法的。但是在中國正式的報刊
上從來沒有對這個事情加以評論﹐但學術刊物都講這個選舉是對的﹐中國
應該實行這種鄉鎮長的直選﹐並在鄉鎮長直接選舉實行一定階段之後﹐再
提高到縣長的直選。這個事情已經 6 年過去了﹐但是仍然引起了學者高
度關注和討論﹐然後一些政府機關都向中央政府講這個選舉是對的﹐認為
鎮長直選是好事﹐可以減少當地政府幹部的腐敗﹐密切老百姓和政府的關
系﹐減少政府和老百姓的一些沖突。中央政府的顧慮是如果推行這種政策
﹐黨任命的一些官員將會被選掉。今年雲南省選舉完之後﹐所有媒體不敢
報導﹐完全封鎖﹐這個選舉是當地政府自己做的﹐他們認為這樣做可以推
動當地基層民主的發展。紅河州黨委做出進行這個改革的時候﹐也擔心法
律問題﹐所以決定先做了再說。他們做完這個改革之後﹐將事情完全封鎖
﹐不許公開。然後到了 9 月份﹐網上就出現了當地領導的文章﹐我們看
了以後感覺應該很重視。 7 個鎮的鎮長直選﹐打破了現在政治發展的僵
局。比較重大的事情出現在 11 月 9 日﹐新華社的刊物《半月談》對此
事進行了長篇報道﹐這個刊物完全是官方的刊物﹐體現了中央的意見。這
個報道文章前面加了三個大段的編者按﹐其中有一段說這個改革雖然有爭
議﹐但是符合十六大精神﹐整個文章基調就是高度讚揚。最近大陸媒體開
始關注此事。這件事情體現了在政府內部出現了一種強有力的想要搞改革
力量的存在。
今年這兩個事情的出現﹐使得我們認為確實是有 B 1 這個點的存在。
A 到 A －是改革的倒退﹐從 A 到 B 1 體現了地方政府主動推動改革往
前走﹐ 從 A 到 B 2 則體現了老百姓這個方面所推動的和地方政府在爭
民主的轉型。我們講到 A 是政府推動的改革﹐ B 1 也是政府在推動﹐所
以是 A 的直接延長。但是 B 1 非常關鍵﹐是把群眾組織的維權活動擴展
到政府體制內部﹐是在鄉鎮和縣以及政府內部推動的改革﹐這一點是比較
重要的。這是中國大陸民主發展所出現的一種轉型。從 A 點所實行的三
種轉型來看﹐ A －是民主的倒退﹐但是 B 1 和 B 2 已經體現了中國民
主的可持續發展﹐但是有沒有 C 1 和 C 2 ﹐或者 C 3 呢﹐目前還不知
道﹐因為我們是實証研究﹐不想猜。但是按照現在的發展來看﹐我們認為
還是會存在的。
三、中國民主可持續發展的動力
如果上述的轉型是存在的﹐那麼推動這種轉型的動力是什麼呢﹐就需要加
以關注了。我這裡隻非常簡單地做個介紹。
首先﹐就是老百姓自身的推動。現在老百姓越來越多地掌握法律知識﹐他
們更多地開始利用法律來保護自己的權利。 11 月北京豐台區的幾個居民
找到我們﹐他們原來是農民﹐因為經濟開發﹐他們當時比較便宜的將房地
產賣掉了﹐現在覺得吃虧了﹐農民想跟開發商對話﹐但是開發商不理他們
﹐開發商是當地的人大代表﹐但是人大代表不願意跟他們對話。他們就提
出想罷免這個開發商的人大代表資格。上個月 8 號中國青年報發表文章
﹐報道了這個事情。因為這是人大選舉法修改之後出現的首次罷免人大代
表案例﹐引起很大的關注。新選舉法規定 50 個選民可以提出代表罷免案
。豐台區人大受理了這個罷免案﹐但是提出要約談這些人﹐這些居民約有
150 個人參與了這個罷免活動﹐但是這種一對一的談話會給居民造成很大
的壓力﹐經過談話以後我們認為至少還會退出 50 個。這個事情不管是什
麼樣的結果﹐已經表明中國老百姓的維權活動開始和民主的發展結合在一
起了。
第二個主要的動力就是廣大基層幹部的積極性。例如我講的雲南 7 個鄉
鎮長選舉的例子。紅河州黨委集體做出了決定﹐積極推動鄉鎮長直選﹐雖
然有法律上的問題﹐但是還要推動這樣的改革﹐隻能表明大陸各地的基層
幹部有很強的改革意向。我個人分析可能有兩個原因﹕一個是基層幹部直
接面對老百姓﹐當你把老百姓逼到山窮水盡的時候﹐幹部也就會認識到我
們的體制需要改革。第二就是基層幹部對學歷要求高﹐鄉鎮一級要求大專
以上。他們在學校的時候是理想主義者﹐在工作中也是理想主義者。他們
之所以向農民要錢﹐也是因為迫於現實的壓力。坐下來﹐他們就會反思我
們的做法是不是與學校裡學到的東西不一致。
第三來源於大陸知識分子出現自由化的傾向。六四的事情大家都很清楚﹐
現在回過頭來看﹐這主要是知識分子的運動。社會上的、學校裡的和官場
裡的知識分子﹐他們要求改革的積極性非常高。六四以後﹐特別蘇聯東歐
事件以後﹐官場裡的知識分子跟政府結合獲得既得利益﹐社會上和學校裡
的知識分子被壓下去了。而現在又出現了一個知識分子自由化的發展趨向
。從我們的了解來看﹐這種知識分子主要是兩種人﹐一種是社會上的知識
分子﹐包括一些學校的老師﹐他們認為改革必須進行﹐並且在報刊雜志上
發表文章。另外一種就是媒體﹐媒體的記者和編輯都是 20 多歲﹐大學剛
畢業﹐相當自由﹐相當理想主義。他們往往打破中宣部的控制﹐把不好的
事情捅出來。這是隨著中國公民社會的發展﹐社會分工出現了職業化的趨
向﹐這些知識分子的功能就是要進行批評。
第四就是外來因素的影響。歐盟、聯合國提供大量的資金給中國政府﹐推
動大陸基層選舉的培訓活動。日本和台灣目前參加不了這樣的培訓活動。
歐美學者、專家以及 NGO 組織的人不但觀摩基層選舉﹐而且還可以向民
政部提出改革意見。美國、歐洲、加拿大跟中國的人權問題對話也進行得
還不錯。
四、中國大陸民主發展的展望
第一﹐我們基本的假設是中國大陸民主的發展是可以持續進行的﹐總體上
是穩定的、漸進的發展過程。美國人權報告對中國大陸進行了批評﹐但是
大使館的人對我說﹐其實他們知道中國大陸的民主發展是在逐漸往前走的
。實際上﹐中國大陸民主發展和人權的改進是得到國際社會的初步肯定的
。
第二﹐從我們觀察的角度來講。中國政府雖然一直講“人心思定”﹐但是
我們認為這是一個虛假的結論﹐就我們的觀察來看﹐現在越來越多的人是
在要求政治改革﹐所以應該叫“人心思變”。我 2000 年在美國看民主黨
全國代表大會的時候﹐美國的主辦單位問我想見誰﹐我就提出想見墨西哥
制度革命黨的副主席﹐當年的選舉台灣的國民黨失敗了﹐墨西哥制度革命
黨也失敗了。我就問這個副主席﹐為什麼統治 71 年之後墨西哥制度革命
黨失敗了﹖他說﹕全墨西哥的人都要變﹐就我們不要變﹐所以老百姓拋棄
我們了。我接著問﹐你們下台以後最想做的事情是什麼﹖他回答﹐我們現
在要推動黨內民主。我覺得很有意思﹐中國大陸六四以後高度穩定已經持
續了 15 年了﹐現在維權活動在擴大﹐百姓參與在擴大﹐這個時候社會的
主流意識是“人心思定”還是“人心思變”呢﹖針對這樣的社會意識﹐你
是用傳統不變的方法還是改革的方法執政呢﹖前年我在哈佛大學
Fairbank Center 做演講﹐有個人就提出問題﹐說你認為中國共產黨能
不能實行政治改革﹖我說你這句話問得不明確。我覺得不是中國共產黨要
不要改革﹐而是中共黨內有多少人要改革。我當時估計大概 30 － 40 ％
人想要改革﹐如果發展到 70 － 80 ％的時候改革就非進行不可了。
第三中國大陸的民主改革的阻力會加大﹐因此不可避免的會發生沖突﹐而
且中國的社會沖突也會加大。
第四大陸的改革會有一個重要的時間段的出現﹐我認為 2006 到 2008 是
改革的關鍵時期。 2006 － 2007 是中國鄉鎮政府換屆的時候﹐紅河州的
選舉已經在某種程度上得到了肯定﹐很有可能在這個時期擴大。 2008 年
是中國基層人大代表的換屆年﹐估計到時候會有大量的獨立候選人參選。
我就簡單地先介紹到這裡﹐下邊歡迎大家的提問﹐我們一起討論一些問題
。
問﹕你這個圖表表示了參與率的高和低﹐應該怎麼樣理解這個參與率。大
陸的民主發展應該走什麼樣的途徑﹐是不是選舉的位置非常重要﹖
李凡﹕參與度的低和高我們主要是以投票的情況來確定的﹐當然是以自主
投票來確定的。政府動員的投票率高﹐但不是自主投票。所以﹐參與實際
上是自我參與﹐這裡投票率低就意味著老百姓自我投票的意願不是很強﹐
前面的階段參與度低﹐後面的高了﹐是有了自主意識。我們對基層民主發
展的理論研究還剛開始做﹐明年正式開始。
在民主發展的途徑上﹐我們認為目前來看選舉是比較好的方式。大陸民政
部提出民主選舉、民主管理、民主監督、民主決策的四項目標﹐其實就是
兩個﹐一個是選舉﹐一個是管理。我們大陸有個爭論﹐城市社區的民主發
展怎麼搞﹖民政部認為民主管理活動非常重要﹐如社區居民的討論會等等
。但是我們認為這個還不是真正的民主﹐民主的社區建設還是要從選舉先
做起﹐民主首先意味著領導人是從哪裡來的﹐是居民自己選的﹐還是上級
派來的。寧波就接受了我們的意見﹐民主從選舉開始搞。在現在所有的大
陸的選舉案例中﹐寧波海曙區的選舉程序上是最好的。選出來的人大家也
比較滿意。今年 10 月底在寧波召開了一次會議﹐關於城市社區建設。民
政部以前搞了 26 個社區建設的實驗區﹐會上一些實驗區的領導來參加。
海署區的區長做報告﹐我也做了關於選舉的報告﹐但是感覺到這些實驗區
的區長非常尷尬﹐因為這幾年實際上沒做出什麼事情出來﹐因為他們那裡
改革的積極性來源於領導人﹐而不是居民﹐居委會的領導實際上都是上級
任命的﹐不是老百姓選舉產生的。寧波就推出無數百姓自己組織的活動﹐
這是因為老百姓通過選舉有了參與的積極性。
問﹕西方的民主理論比較關注經濟發展和民主發展的關系﹐基本的看法是
有一種正面的關系﹐大陸的民主發展和經濟發展之間的關系是什麼樣的﹐
是不是經濟發達的地方民主的發展就比較好呢﹖看起來大陸的農民問題比
較多﹐有的人講農民要組織起來﹐也有的說農民要搞暴動﹐到底這方面的
情況是什麼樣的﹖
李凡﹕我們在研究大陸民主發展過程中﹐也在關注這個問題。所有的主流
民主理論都告訴我們民主與經濟成正相關關系﹐即經濟越發展民主也越發
展。很多研究也試圖用這個理論框架來研究中國問題。從大陸的情況來看
﹐我們認為這個理論從宏觀上說是正確的﹐經濟的發展使得大陸出現了民
主發展的要求﹐但是微觀上存在問題﹐就是很多窮的地方對民主的要求更
多。三年前﹐我們陪外國人去廣州的農村參觀﹐那個地方村委會主任的年
收入達到幾十萬人民幣﹐農民對村委會主任貪污 20 、 30 萬已經沒興趣
追究了﹐你能說民主發展水平高嗎﹖但是在內地和西北地區窮的地方﹐公
共財務很少﹐所有村民就要盯著這些公共財務看﹐這時你要貪污一些錢﹐
即使很少﹐老百姓也會不答應。這個時候公平是最重要的。所以這個時候
村民關注的並不是民主﹐而是公平。我的看法是如果公平加程序就是民主
﹐如果認為這件事不公平﹐能否通過程序來解決這個問題呢﹐如果你用一
個程序去解決農民的公平問題﹐我認為這就是民主。民主就是要把公平的
要求變成可以操作的程序。
第二﹐關於農民暴動的問題。我們去了於建嶸研究的地方﹐就是衡陽縣。
那個地方已經成立了一個三千人的農會﹐這是一個純粹政治性的農會。幫
助農民打官司、上訪﹐幫助農民跟鄉、縣政府對抗。去年﹐國內很多學者
都很讚同成立維護農民權利的農會﹐讓農民組織起來﹐和地方政府形成一
個政治平衡。衡陽的農民去年打算正式成立衡陽縣農民維權協會﹐向縣裡
遞出申請報告。縣裡做了一個非常高明的通告﹐全縣在各鄉鎮通告取締每
個鄉鎮的農會﹐農民到縣裡說我們沒有成立鄉鎮的農會﹐你們取締什麼啊
﹖縣裡接著又一個通告說我們錯了﹐因為鄉鎮沒有要成立農會﹐所以撤銷
原來的公告。這麼一折騰﹐農民成立縣農會的事情也不敢搞了。這個決定
高明就在於避免了跟農民的正面對抗。現在農會就不敢再搞了﹐農會的領
袖們打算參選村委會主任。
政府現在允許農民成立經濟上的專業合作組織﹐很多地方也稱這是農會﹐
隻搞經濟﹐不搞政治。我們調查﹐所有的這種地方農民的專業經濟協會都
有一個重大的功能﹐就是把農民組織起來的功能﹐隻要能把農民組織起來
﹐都有維護農民權利的作用。我去年根據農村調查的結果﹐寫了一篇文章
《中國農民的政治選擇》﹐就認為農民走傳統的暴動和造反的道路現在不
行了﹐我的意見是農民要維護自己的權益﹐最好的辦法是走法治的道陸﹐
法律的道路﹐我的意見是最好利用鄉鎮人大的體制﹐表達農民的利益要求
。自從成立的時候起﹐中國共產黨就從來沒打算用這個鄉鎮人大﹐完全是
一個花瓶和橡皮圖章。我們的考慮是能不能發揮出鄉鎮人大的作用﹐讓它
具有一定的活動程度﹐把農民的不滿吸納到人大中來﹐表達農民的意見並
且制衡政府。讓農民以競選的方式進入人大﹐鄉鎮人大就可以起到代表人
民的作用。
問﹕中國大陸非常大的貧富差距等因素不可避免地會造成民主發展的挫敗
。有沒有什麼方式能否讓民主朝著比較樂觀的方向發展﹖
李凡﹕我的意見是從 A 到 B 2 為大陸民主發展的主流﹐然後從 B 2 到
C 2 可以進一步發展﹐如果這樣的發展可以由政府積極推動就不會出現農
民動亂的狀態。當前的狀況還是在 A ﹐就是我們前面講的基層民主發展
的狀況。如果我們能夠通過體制內的政治吸納﹐比如放開鄉鎮人大、鄉鎮
長的直選﹐老百姓可以以競選的方式以代表的方式進入體制內來說話﹐這
樣的情況比單純由 B 1 政府來主導民主發展要好。但是大陸現有的政治
改革的狀況﹐必須由 B 2 來推動 B 1 的發展﹐不然 B 1 不會出現﹐政
府也沒有動力進行政治改革。
問﹕我暫時不打算問專業的問題﹐主要關心的是李老師你個人方面的問題
。你在大陸做這個工作﹐遇到什麼樣的麻煩沒有﹖
李凡﹕去年香港的鳳凰周刊對我進行了采訪﹐問我為什麼李老師可以做這
樣的事情﹐而別人不行。我講有四個原因﹕第一﹐我們不是持不同政見的
反對派﹐而是改革者﹔第二﹐做這樣的事情﹐要學會打擦邊球﹔第三﹐國
內有一些資歷高、影響很大的人在支持我們﹔第四﹐從我們參與介入步雲
選舉來看﹐我們主要是跟地方政府接觸﹐幫助地方政府的改革。現在國內
有個規定﹐凡是政策內的改革﹐還是允許的﹐目前地方政府要改革的空間
比較大﹐上頭也沒有完全封殺﹐這樣我們的活動也就有空間。看我們要把
這四條綜合起來看。
問﹕美國在大陸的民主發展方面起了一些什麼樣的作用﹐聽說卡特中心起
了很大的作用﹐能否真的有用﹐請介紹一下﹖
中美之間有很多共同利益﹐當然也有許多的沖突。大陸的民主發展就是這
樣既符合雙邊利益但是又沖突的地方。美國在不斷地向中國施加壓力﹐讓
中國推動民主﹐這是美國外交政策的一個方面﹐中國方面實際上也在不斷
的改進民主的發展﹐特別是在人權方面已經有了很大的改進。我們的研究
表明﹐從中國的實際來看﹐民主不是一個壞東西﹐民主是一個可以解決很
多問題和沖突的辦法﹐要不然全世界也沒有那麼多的國家要民主。因此對
大陸政府而言﹐從下到上地推動基層民主既可以向美國和國際社會交待﹐
也可以解決實際問題﹐何樂而不為呢﹖美國的卡特中心實際上對中國民主
的發展起的作用並不大﹐真正起作用的機構是不願意公開說話的。中共也
需要卡特中心這樣的機構幫助中國宣傳民主發展狀況﹐比如聽說卡特在蘇
州周莊看民主﹐實際上前一天已經投票演練過了﹐第二天卡特來了再投一
遍。
美國的民主理論家有這樣的觀點﹐民主就像是一雙魔鞋﹐一旦穿上它就是
鞋帶著人走﹐想脫也脫不下來﹐而不是人帶著鞋子走。
今天時間到了﹐十分感謝這麼多的同學來﹐謝謝大家。
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