2008中國基層民主發展報告
李凡
經過近二十年的發展﹐中國基層民主發展成績不凡﹕全國
近70萬個村莊進行了直選﹐相當部分的居委會進行了直接選舉﹐農村
和城市的基層自治取得了一些進展﹐鄉鎮一級的選舉和行政改革已經
有所成就。但是﹐在基層民主建設中也存在著非常多的問題。在未來
兩年內﹐中國基層民主將繼續曲折演進﹐如果能夠克服當前存在的問
題﹐至2008年﹐前景是可以樂觀的。
新動
近期中國基層民主的發展﹐已從村一級進入到政府層次的改
革﹐很多地方推動了鄉鎮長和鄉鎮黨委書記的選舉改革﹐也有一些地
方推行了鄉鎮一級的政府行政改革﹐例如減少了工作人員﹐取消了許
多不必要的機構。在江蘇﹐則擴大了縣一級的選舉改革﹐也有一些地
方推動了基層黨代表大會常任制的改革。
──在這些地方政府層次的改革當中﹐有兩個案例引起高度
關注。一是2004年雲南紅河州七個鎮長的直接選舉改革﹐二是今年浙
江省溫嶺市的基層政府公共預算改革。這一類地方政府層次的改革﹐
有可能是未來一段時期基層民主發展的主要內容。
另外一個新動向﹐則是在農村的基層民主發展中﹐矛盾沖突
有所加大。當前﹐農村的基層民主發展維持了兩個方向﹐一個是基層
的選舉﹐一個是基層的自治。但是在基層選舉中﹐賄選、操縱選舉過
程等事件時有發生﹐選後爭議也有增長趨勢。而村民自治發展仍然面
臨困境﹐鄉鎮政府的過度幹預﹐一些村民自治本身出現了問題。凡此
種種﹐對村民自治的發展造成了損害。
雖然從經濟上看﹐農民經濟收入有所增加﹐生活有所改善﹐
但是由選舉和自治帶來的矛盾﹐不但沒有給一些地方帶來預期的穩定
與進步﹐相反是沖突有所增加﹐應該引起高度關注。
問題
當前﹐基層民主發展──尤其是在農村基層民主發展──所
產生的問題很多﹐其中制度問題不能忽視。所謂制度問題﹐主要是如
何落實基層民主發展和村民自治的基本制度﹐這包括選舉制度、管理
制度、農村與鄉鎮政府的關系、農村內部村委會和黨支部的關系等等。
比如﹐按照規定﹐農村的選舉都是由村民組成的選舉委員會
來組織﹐但到真正選舉的時候﹐選舉大權一般都由鄉鎮政府掌握﹐會
給選舉的過程帶來不公平。而對於當前選舉中頻繁出現的賄選現象﹐
也沒有明確的制度予以界定。
在選舉中﹐許多地方仍然大量使用流動票箱和委托投票﹐造
成了選舉的不公正。目前﹐農民大量外出打工﹐但在選舉的時候都被
計算為選民﹐他們沒有投的選票﹐往往由選舉委員會控制﹐投向選舉
委員會認可的人。再如﹐許多農村的選舉根本就不設立固定的投票站
所﹐而是僅僅使用流動票箱﹐由鄉鎮工作人員掌握﹐可以根據自己的
需要改變票箱中的選票﹐對選舉結果產生重大影響。而民政部門提倡
的秘密劃票﹐在基層選舉中基本沒有實現。
要改變基層民主發展的制度環境﹐迫切需要國家建立一個統
一的行政中立的選舉委員會﹐指導農村、城市以及基層人大代表的選
舉﹐這是中國基層民主發展的需要。如果再不加以制度改良與完善﹐
目前已趨混亂的農村選舉就有可能無法進行下去﹐對中國基層民主而
言﹐這將會是一個巨大的損失。
另外﹐迫切需要調整鄉鎮政府和村的關系﹐也就是說必須要
建立一個制度框架﹐確定鄉鎮和村委會的關系。應該有一部自治條例
或者法令──比如說“鄉與村關系法”──以確定什麼是自治﹐什麼
是鄉鎮政府應該做的﹐什麼是村委會應該做的。否則﹐目前存在的矛
盾無法解決。
相關法律的缺失﹐阻礙了中國基層民主的進一步發展。比如
前述賄選問題﹐一直沒有法律的明確規定﹕請客送禮吃飯算不算賄選
﹖三塊錢五塊錢還是三百五百算是賄選﹖許諾當選後給錢算不算賄選
﹖這就為當前村委會選舉中的賄選提供了灰色空間。再如選舉爭議處
理﹐什麼是違法選舉﹖什麼是違法的選舉程序﹖什麼是操縱選舉﹖也
都沒有明確的法律規定﹐因此﹐當選舉中發生嚴重爭議和法律糾紛的
時候﹐往往是以地方政府的意志來決斷。
選後罷免問題也成為目前村委會選舉中的疑難。是應該以罷
免的程序──例如五分之一的選民提出罷免就可以罷免──還是必須
要一個由政府認可的理由才可以進行罷免呢﹖法律上沒有界定﹐因此
就會引起村民之間的沖突﹐擴大了矛盾。
中國農村的選舉走的是改革的道路﹐盡管面臨種種問題﹐但
仍以公平的選舉程序為訴求﹐而中國基層人大的選舉制度基本上沒有
改革。中國基層民主的發展﹐需要在基層人大擴大選民的參與。但選
舉制度和選舉法律的不統一﹐使得選民對基層人大選舉的參與受到了
更多的限制和阻礙。這與人大代表選舉中隻規定可以對選民的資格問
題提出爭議、而程序問題隻有含糊的規定有關。
發展
從現在到2008年﹐兩年的時間雖然不長﹐但是時機難得。中
央政府已經提出擴大基層民主發展的方針﹐各級地方政府也在針對基
層民主進行積極的制度探討﹐基層民主的實驗案例將不斷出現。明後
兩年將進行基層人大換屆選舉﹐屆時無疑會出現選民積極參與的局面
。在這樣的大環境中﹐基層民主的發展將可能在未來兩三年內取得重
大的進展﹐甚至取得重大突破﹐使中國的政治體制改革將獲得進一步
推進。
首先﹐基層民主會在鄉鎮和縣級政府展開。
目前﹐中國基層民主發展的重點﹐已經在逐步地從農村向城
市發展﹐從基層群眾組織向鄉鎮和縣這樣的基層政府發展。鄉鎮一級
出現的改革﹐很大程度展現在鄉鎮的選舉制度上。有越來越多的官員
、專家認為﹐鄉鎮長直選是近期基層民主發展的理想目標。由於現行
法律約束﹐這種選舉可能一時無法推開﹐而且官員之間也有不同意見
﹐難以形成一致的看法。但是這種選舉改革﹐已經被許多實踐証明是
正確的方向──它可以減輕農民和鄉鎮政府之間的矛盾﹐可以改善鄉
鎮政府官員的行為﹐可以解決地方治理的問題﹐也可以減少村民的上
訪。實際上﹐現在已經到了一個進行制度創新的關口﹐明後年進行的
鄉鎮人大代表的換屆﹐是一個非常好的機會﹐各級政府可以借此推動
更多基層民主選舉實驗。
另外一個重要方面﹐是通過人大制度的改革推動基層民主的
進一步發展。在基層人大的改革中﹐可以實行一定程度的分權制﹐使
人大真正有效地監督政府的行為﹐提高政府的行政效率和執政能力。
其中﹐對於地方政府預算改革等涉及到民生利益的重大事項﹐人大與
政府之間的監督對話機制是必要的。在地方政府預算改革的基礎之上
﹐應該逐步將改革制度化、法治化﹐進一步激活人大的作用。這樣的
改革﹐一定會在相當大的范圍內出現。
人大改革的另外一個方面﹐應該是人大代表選舉制度的改革
。可以預見到﹐在即將進行的鄉鎮和縣人大代表的換屆選舉中﹐會有
許多願意代表農民和公眾利益的人參與競選鄉鎮人大代表甚至是縣級
人大代表。他們會將真正的民意帶入基層人大﹐使基層群眾有真正的
代表﹐由此將會對人大的體制產生重大影響。基層政府應該采取寬容
的態度﹐公正對待他們的參選過程﹐並歡迎他們當選為人大代表。這
些人大代表的大量出現﹐將使2008年中國基層民主的發展出現一個新
局面。
近年﹐已經有許多地方──比如四川、江蘇等省份──推動
了鄉鎮一級黨委書記的直接選舉。目前﹐鄉鎮黨委書記的直選往往隻
在黨內進行﹐也就是說由黨員對黨委書記（有的地方是黨委班子）進
行直接選舉﹐允許黨員出來競爭黨委書記職務﹐但在有些地方的改革
中﹐已經在仿效農村兩票制的做法對黨委書記進行直接選舉。也就是
說﹐第一票由全體鄉民來投﹐根據民意結果確定正式候選人﹐再由全
體鄉鎮黨員進行第二輪投票。這樣的改革有其合理性﹐因為﹐在中國
的政治體制下﹐黨委書記是真正的一把手﹐是管理一方﹐就應該取得
其轄區內民眾的同意和信任。這樣的發展有可能在未來三年內出現。
此外﹐到2008年﹐為了適應基層民主的發展﹐將建立起初步
的法律體系。
基層民主發展中法律缺失所引發的種種問題﹐已經引起了中
央有關部門、司法系統和人大系統的高度關注﹐有些部門也正在設法
解決這個問題。如果有關方面對此保持積極態度的話﹐2008年就應該
形成一個相關的法律體系﹐以保障基層民主尤其是基層選舉的進一步
發展。
目前﹐“村委會組織法”和“居委會組織法”都處於重新修
訂的階段﹐這兩部法律都有可能加大對選舉問題的關注﹐可能增加與
選舉的程序和選舉的司法援助等問題有關的條文﹐有助於克服目前基
層民主發展中的一些混亂現象。這樣的修訂將會在不太長的時間內完
成。
綜上所述﹐有民眾參與的熱情﹐有法律和制度環境的不斷完善﹐有大
量的基層幹部的改革意向和改革實踐﹐我們對2008年的基層民主發展
抱持比較樂觀的態度。
（作者系世界與中國研究所所長﹐選舉問題專家）
來源﹕經濟觀察報 第243期
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