中時社論
最近一兩周，關於總統制或內閣制的討論又悄然在政壇發酵。這個問題在台灣已經
吵了十幾年，各方意見莫衷一是，多少是因為若干主張者內心夾雜著自己權力的盤算，不
能做真正公允的思辨。十幾年吵過去了，如今藍綠勢力大致相等，而修憲門檻又大幅提高
，客觀上幾乎不可能完成修憲任務，而主觀上又受外界「阻擋特定人接掌大位」的批評。
在如此主客觀極不妥適的情況下，去撩撥牽連如此之大的內閣制修憲議題，確實引人非議
。
對憲法應採取內閣制的主張，長久以來從未斷過，而且與政治立場、政黨傾向未必有
絕對關係。眾所周知，大力主張內閣制的如施明德，中央研究院裡如胡佛、許倬雲兩位院
士，也一向鼓吹內閣制，不遺餘力，這都顯示認同內閣制有識之士，確實不在少數。不過
，我們必須有所區辨，主張內閣制的人士之中，有的是秉諸學術確信與政治良知者為之；
有的人則是基於政治權謀甚至政黨權宜利益而為之者。有些政黨，認為有機會取得國會多
數時，就主張內閣制；認為可以在總統選舉中獲勝者，就主張總統制或雙首長制，坦白地
說，絕非可取的憲政態度。
更何況，由陳總統春節談話可知，民進黨念茲在茲的修憲標的，絕對是統獨、國號等
敏感議題。在此情況下，修憲就像是潘朵拉的盒子，打開之後的討論就絕不只是總統制／
內閣制而已。我們認為台灣現在亟需休養生息，台灣人民也有權利拒絕任何統獨對決的戲
碼，犯不著為了一個辯論十幾年而未有結論的虛幻題材，而輕易開啟台灣的對立紛爭。
但是當前雙首長制的扭曲與偏頗，確實也應要認真檢討。事實上，最近主張走向內閣
制的聲音，恐怕也有不少是看了陳總統的表現有感而發。台灣特殊的雙首長制有兩個環節
促成了總統的有權無責。其一是總統提名行政院長無須立法院同意，其二是總統透過國家
安全會議，毫無顧忌地「決定國家安全有關之大政方針」。前者讓總統得以恣意更換閣揆
，而後者則使總統得以直接指揮內閣各部會。如果以事情的嚴重性觀之，我們認為國安會
的制度干擾為害更甚。
在國安會組織法的庇護下，我們的總統可以從學歷認證管到二次金改、從國統會管到
經發會、從兩岸經貿管到物價就業、從外交使節、三軍將領，一路管到中鋼與公賣局的董
事長。這些漫無邊際、不受監督的權力，恐怕與閣揆提名權關係較小，而與「國家安全」
的空白授權關係較大。我們要提醒朝野政治人物，閣揆提名的同意權載於憲法，但國安會
組織法的更動卻百分之百是立法院的職權。如果哪個黨的立委想約束總統不當的權力，根
本不需要扯到內閣制的修憲，只需要廢掉國安會組織法就可以了，不但事半功倍，而且法
案通過的門檻也比修憲要低得多。如果總統不再擁有金改、經發、物價、人事等大小事務
的雜權，則這些內政事務自然就會歸屬內閣各部會，這時的內閣自然也能事權統一，我們
也就比較接近內閣制了。
十二年前，立法院制定國家安全會議組織法時，在野的民進黨與新黨聯手阻擋，在立
法院中演出全武行，當時連立法院議事記錄也不能率記，李登輝總統則創下憲政紀錄，連
夜將立法院送來的法律公布，還引起在野黨立委質疑違憲，林濁水與謝啟大聯手發起聲請
釋憲，大法官做成釋字三四二號解釋，依議會自律原則拒絕判斷國安三法是否確曾經過立
法院決議通過，一頁轟轟烈烈的憲政歷史，斑斑可考。現在朝野易勢，不知道立法院中當
年誓死反對國安會的民進黨，極力鼓吹內閣制的台聯黨或是親民黨，反對修憲卻也不贊成
總統攬權的國民黨，能不能先就有助於走向內閣制的政治嘗試，也就是廢除國安會組織法
一事，達成共識。畢竟立法要比修憲制憲來得簡單許多。
今年初立法院審預算時附帶通過「邱義仁條款」，要求國安會維持中立，不得涉入國
內選舉政治。如果國安會已然如此不濟，廢掉國安會也不是個沒有民意基礎的提案。總之
，當前政局的紊亂來自憲法者少，來自國安會無限空白擴權者多。修憲門檻高而廢國安會
組織法門檻低；如果門檻低的事，朝野政黨都不想做、做不到，那麼奢談修憲，就省省吧
！
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