本文轉載自馮建三個人網頁
http://www3.nccu.edu.tw/~jsfeng/2006bookf.doc
如何管制，誰來管制？
/馮建三
「如何管制遠比誰來管制重要得多」（引自本專輯魏玓文），這句話言簡易賅，讓
人憶起當年在英國看電視的光景。
興許是1986年前後？筆者在英格蘭中部的城市Leicester，看電視，用晚餐，一如往
常。保守黨內政部長米勒(David Mellor)凸顯在螢光幕前，向外微飆的牙齒挺可愛
，難怪社會形象不錯。記者問他，監獄鬧事，怎麼可好？米勒兄怎麼回答，忘了。
但接下來那一幕，立刻與前一幕呈現強烈對比，讓人印象深刻，至今鮮明。談完監
獄之後，米勒兄還在鏡頭，但記者換了，詢以「英國廣播協會」（British Broadcasting
Corporation, BBC）財源... 等等事情。
原來，在英國，主管廣電事務的政府單位，變化多端。1960年代是郵電司，1974年
以後是內政部，1990年換傳統部門上陣，到了1997年才是「文化、體育暨媒體部」
(Department of Culture Media and Sport, DCMS)，至2003年底又創設了傳播管理
委員會(Office of Communication, Ofcom)，統編了先前的電波分配單位電信管理
委員會(Office of Telecommunication)，以及財團法人性質、與DCMS維持一臂之隔
的其他廣播與電視監理機構。不過，領有大片英國廣電版圖的BBC，仍然依據皇家特
許狀而存在，現狀至少還可以持續多年。
美國在這方面與英國呈現強烈對照，雖然在語言、外交... 等其他方面，美英相當
接近（想想小布希與布萊爾）。美國從1934年創設《傳播法》，就有委員由總統直
接任命（但得國會同意）的聯邦傳播委員會(Federal Communication Commisison,
FCC)，電信與廣電市場的管理權，很早就已經集中於FCC 之手，迥異於英國的四分
五裂、翻來覆去。
然而，就廣播與電視來說，英美的表現孰優孰劣，世人大致是有共識的。在很長一
段時間，英國的廣播與電視處於雙元壟斷，公私平衡，不僅公營的BBC必須「公共服
務」，私營電視機構也得服膺這個管理哲學，因此有了「播放廣告的公共廣電服務」
(public commercial broadcasting)這個概念。美國的公視聊備一格，美國是私有
廣電主宰、利潤歸私的體制；結果，儘管美國要求使用電波者，必須滿足「公共利
益」，但無線福斯(Fox)電視頻道仍公然以共和黨所表彰的意識作為市場區隔的手段
。相比之下，英國人所得到的影音娛樂、資訊或教育內容，顯得比較多樣；英國廣
電機構的市場結構，使其客觀中立的公正立場，得到最低限度的落實基礎。
英美是最好的例子，鮮明地解釋了「如何管制遠比誰來管制重要得多」這個命題。
回首台灣，從新聞局與電信總局分立，到了「國家通訊傳播委員會」（通傳會）的
創建，「誰」是改變了，但「如何管制」的思維與具體細部作法（不要忘了「魔鬼
與天使，雙雙隱藏在細節中」），會有改變嗎？
有見於此，本專輯因此以這個提問作為導引，準備了一份資料、三篇論文。第一份
是具有文獻性質的資料，由卓沅蓁整理與打字，記錄了通訊傳播委員會(National
Communication Commission, NCC)九位委員就任之前的部份管理哲學，雖然仍不具
體，但在很多方面，還是比NCC運作三個月後（2006年5月底）提出的「95年度施政
計畫」，來得清晰。
通傳會雖然是監理機構，但卻又肩負分配電波的重責大任，而「電波」不是非常重
要的公產、公共資源嗎？從這個角度思考，監理與補助的分立，又不是那麼絕對了
。監察院曾在2005年1月底提出報告書（「我國影音媒體政策及其執行績效總體檢」
），指出行政部門投入於影音媒體的大缺失之一，在於投入少，並且零散，致使數
量已經很少的資源，因為無法統整運用，以致收效更微，相當可惜。假使通傳會同
意這個觀點（依卓沅蓁整飭的資料，多數委員應該是同意的），那麼，如何通過電
波資源的配發，協調行政部門向這個方向前進，就是對於通傳會創意的一項考驗。
魏玓主張，即便在數位化之後，通傳會應該優先核配公共與非營利頻道所需的電波
資源，並且責成有線電視系統「必載」與定頻。延伸其意，相同考量也會建議通傳
會，如果該會要設置電波二級市場的交易機制... 等辦法，也不妨將公部門與商業
部門，分開考量，從而在制定無線電視第二單頻網的回收政策時，同樣公私有別，
給予不等待遇。
洪貞玲與劉昌德從「傳播權」切入，對於通傳會掌握的電波資源執照，應該怎麼配
發，才能彰顯世界人權宣言第十九條的宗旨，提出了深入的分析。兩位作者的鋪陳
相當廣泛，其中，可以呼應魏文題旨的是，在核給執照時，通傳會是否應該衡量，
如何要求業者肩負特定的影音文化任務？比如，仿效個人所得稅的累進原則，同樣
依據影音市場集中度的變化，調整不同傳媒業者，以不同的營業收入比例，提撥作
為特種基金之用；又如，對於衛星、無線頻道，以及有線傳輸系統支持本國作品的
設計，做些創新的構想，無論是提供一定比例的一般與黃金時段，或是提撥一定的
營業收入，作為播放與製作本地影音節目之用，均不妨考慮。甚至，南韓的創意作
法也可以評估，是否可能轉用於本國：委外經營衛星電視平台。筆者八月底前往曼
谷，參加南韓與台灣傳媒改造座談會，得知由南韓電信等公司組成的「藍天生活」
（Skylife）集團承諾了特定條件，取得了平台經營權，包括提供一個市民近用的衛
星頻道，由有線系統必載，節目製作與管理費也另有一年約八千萬台幣補助。通傳
會的施政報告說，要「善用有限行政資源，用最小干預手段達成最大管制效益之行
政準則」。這是指要讓衛星電視「原則上均予換發」，還是要乾脆移植南韓的作法
，委外管理衛星平台，或者，要再創設第三種管理衛星電視的辦法？
通傳會「監理」電信與電子傳媒，但誰來「監督」通傳會的運作？特別是監督通傳
會與業界及市民社團的互動過程。在前述施政報告，通傳會有個附錄，標題是「本
會施政願景諮詢會議，業界所提建議事項辦理情形」。這就讓人好奇，業界為了自
身利益而勇於參與，固然可以理解，但消費者、市民、國民、公民呢？只是因為後
者人數眾多，難以如同業界為了自家利益而參與及遊說，以致於沒有提出建議事項
；只是因為後者均屬業餘，實在無暇有效參與通傳會的各種公聽會，以致於無從建
議，因此通傳會無法回覆於其施政報告嗎？通傳會能夠「取諸業者用諸業者」，提
供部份業者繳納的罰款，甚至也自掏一些腰包，協助社會團體，使其更有效地參與
監督通傳會的運作嗎？在施政報告中，通傳會雖然明白表示要活絡公民的參與，但
積極參與這個過程的人，不乏以下表述：通傳會「的通知方式至今九個會有十個模
式，有時有電話沒書面，有時沒電話有e-mail，有時有書面沒電話也沒e-mail」、
「NCC常搞這招，來個業者與監督團體大集合，反正意見就被稀釋掉了，然後再賭個
監督團體來不及指派出席，NCC又賺到了」。假使類似現象無法有效改善，那麼公民
參與之說，竟有徒然為通傳會化妝之虞了。稍往正面發想，也許有人會說，通傳會
畢竟方當成立，不妨給予成長的時間。確實如此，否則本專輯也就無須製作了。事
實上，羅世宏等人則從今（2006）年8月起展開，預計為期三年的通傳會監督工作，
假使不是有此良善存心，也就不可能投入寶貴的學術光陰與人力，戮力於斯了。惟
兩相加總損益，我們還是得坦承心憂之所在：假使市民參與不能聯繫於傳播環境的
結構改善，那麼，市民參與流於事多出數倍，而功收之甚微的境遇，恐怕不能避免
；雖然在此過程，參與的市民也許仍有培力(empowerment)的感覺、也許仍然感受已
經略盡公民的責任了。
最後，台大新聞所去年底曾主辦一場座談，邀請陳世敏教授等人對通傳會在內的傳
播政策等議題，發表意見。陳教授提出一個發人深省的洞察：大學以外，台灣的經
濟課題、公共衛生都有政府出資為主的智庫或研究單位，以及若干民間機構，都生
產與流通了很多專業知識，從而這兩方面的發展，台灣都還有些成績。但是，至今
，有關傳媒知識的生產，大致仍然僅圈限在大學系統。雖然前舉監察院的報告說得
很好，傳媒有如「陽光、空氣」，較諸公衛等等，顯然別有其重要意義，畢竟，無
論人們是否理睬，卻已經生活在傳媒所構築的環境中。傳媒的這個性質，比起傳媒
的經濟角色，其實更加重要。然而，執政者對此並無認知，以致於新聞局、文建會
以及新成立的通傳會，並沒有看到相應的研究人員之編制。這樣看來，假使知識就
是力量，假使知識是因格損益社會機構的重要動力，在國家有重大缺席的情況下，
單獨依靠大學的傳媒知識之生產系統，不足以支應傳媒正向變革之所需，也就事出
有因了。
馮建三，2006年11月23日
註 釋
(1) 如允許公視基金會自動保留該單頻網，且公視可對外租賃，作為收入之一，除
非行政院提撥的年度經費已經足夠。
(2) 南韓傳媒改革社團於2005年10月12日發出的電子信，標題 A powerful new base
for media activism relaunched Satellite public access channel, RTV，
2006年11月23日讀取：
http://lists.riseup.net/www/arc/inter-act/2005-10/msg00000.html ，感謝
韓國朋友M.J. Kim提供。
(3) 民生報2006年11月23日報導，通傳會運作約九個月，已經罰款5363萬繳國庫。
(4) 這個看法另以書面文字< 媒體倫理召喚專業智庫>，發表於「第四屆台日媒體教
育論壇：媒體與教育—媒體的現況與媒體公民教育的可能」（2006年11月22日，
政治大學傳播學院媒體素養研究室主辦，台灣記者協會協辦，政大行政大樓），
見大會會議手冊頁26-27。
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「所謂歷史，並不是在過去就完全結束了，它將種下日後的種子，終於有一天
開花結果」-----楊威利 《銀河英雄傳說外傳》
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