→ ericdm1105:1.2.7 台灣媒體已經強力實現 220.132.241.61 08/17 10:06
重要傳播政策原則：言論自由
導讀文章
Napoli,Ch3：中譯《傳播政策基本原理：電子媒體管制的原則與過程》，揚智出版社。
馮建三(2002)：〈人權、傳播權與新聞自由〉，《國家政策季刊》，1(2):117-142。
石世豪(2000)：《我國廣播電視體制法治化之研究》，頁63-119。
導讀摘要者:uus
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摘要：
在所謂的民主國家中，廣義的言論自由是一項最重要的基本價值，而新聞
自由的價值則是以此為基礎衍生而來的媒體權力（利）。在美國，以憲法第
一修正案為此一價值的保障基礎。然而，雖然此一價值實為民主社會之基石
，但愈往具體而實際的法律與實踐層次，則愈加出現一些彼此衝突與矛盾的
價值、原則與功能。
在Napoli文中所談者，是言論自由的個人層次與集體層次的問題；馮建三
文中談者，則為言論自由與傳播權利的積極與消極面；石世豪之文，則對照
德國聯邦基本法與台灣司法院大法官釋憲第364號解釋文，再探討言論自由、
新聞自由與廣電媒體管理的個體與集體層次問題，以及其中的消極與積極管
制管理方式之問題。
Napoli,Ch3
美國憲法第一修正案：「Congress shall make no law respecting an establishment
of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the
freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to
assemble, and to petition the Government for a redress of grievances.」
（中譯：國會不得制定關於下列事項的法律：確立國教或禁止宗教自由；剝奪言論
自由或出版自由；或剝奪人民和平集會和向政府請願的權利。）的詮釋是用以維護
強化個人自我意見的個人權利，抑或是要塑造一種讓全體公民皆有最大自由限度去
接收與發送意見的言論環境？個人與集體之間，要如何權衡利害呢？以此，我們必
須先回頭審視美國憲法第一修正案所產生的功能、目標與價值。
作者認為言論自由的功能如下：
1.解放／自我滿足 （個人層次、單向傳播）
2.個人技能發展 （個人層次、雙向傳播）
3.提升知識與發現真理（個人與集體層次、雙向傳播）
4.強化民主過程 （集體層次、雙向傳播）
5.監督政府 （集體層次、雙向傳播）
6.維持社區安定 （集體層次、雙向傳播）
7.自我實現／意識自主（個人與集體層次、雙向傳播）
在此，個人與集體主義間的辯論為：
個人主義重視單一公民的個體自主權，此一詮釋通常將個人自主置於優先位置，但
是當其被過度解釋或放大時，該怎麼辦？
集體主義重於建構一個言論環境，盡量容納最多數的公民在其中進行討論與意見交
換，因此，在此一情況下是一種「公共事務的社會狀況」。也因此，採取集體主義
論者，常贊成政府對媒體的輔導管理措施。但從個人主義觀點出發，則會認為此一
作為是對個人自主權利的傷害。
美國最高法院曾主張：「只要有說話者存在，對於傳播過程的保護就應包含發話過
程的來源與接收者。」就第一修正案而言，愈多人獲得言論自由，個人的言論自由
才有價值。而藉由對廣電頻道「公平原則」、美國傳播端正法案CDA、有線電視必載
頻道政策之諸種討論，Napoli認為，第一修正案價值是多重的，政策制定者在制定
傳播政策時，不應當只考慮或強調某一原則與主張，其應當同時考量言論自由的個
人與集體層次問題，並且兼容並蓄之。
My Questions：
1.您認為言論自由的定義是否只意指個人發表其言論之自由？若非，政府或獨立管
理機關若有逞罰性與規範性的政策管理措施，是否就是依種言論箝制與管制？
2.先前對於東森S台的換照爭議，您如何看待新聞局的作為？是打壓言論自由，還是
其為一種集體主義的傳播管理思維？若此，您又如何看待大陸當前對於外國媒體
之言論檢查與管理辦法？
馮建三(2002)
人權及傳播權在台灣的實際實踐與研究狀況,是伴隨著人與媒體等權利主體的存在而
共生的。提出人權或者傳播權概念的意義有二：1.將習慣上被視為是互不相干或相
互混淆的現象、觀念或實際實務操作，納入一個更為寬廣的定義空間，始之產生關
聯或釐清彼此關係；2.我們要明確指出，人權與國家皆具備雙重內涵，也就是消極
的除弊以求主體不受干涉（ex:自律），以及積極的興善以使主體擁有作為的能力
（ex:輔導、公民新聞）。
世界人權宣言第19條：「人人有主張及發表自由之權；此項權利包括保持主張而不
受干涉之自由，及經由任何方法不分國界以尋求、接收並傳播消息意見之自由。」
該條文包含了言論自由、新聞自由與國際傳播的權利，但這些權利可能會因為以下
四種障礙而受到限制：1.它可能與其他人權發生衝突(但權利觀點若能彼此尊重，各
自求取適當行使範圍，則是一大進步)；2.國家官僚體系的不當、消極或不作為；
3.私人資本利益的膨脹；4.個人或集體欠缺資源。
國際間，由於亦日漸重視資訊數位落差與人類傳播權利，進而在70年代後，由一些
國家提出並組成「新世界資訊與傳播秩序」以及「傳播權平台」，先後推展「傳播
權」與「資訊社會傳播權」的概念，並在2003年12月與2005年11月分別在日內瓦與
突尼西亞，由聯合國於舉辦了兩次資訊社會世界高峰會議（World Summit on the
Information Society， 簡稱WSIS）。
事實上，傳播權的運作受到來自國家與市場的雙重壓抑，同是在國際間意飽受資訊
能力相對優勢的國家所阻遏。奇妙的是，對於傳播權的調整與糾正，又必須依賴國
家左右手的相互影響。也就是說，當國家的過度管制作為與私人財團企業利益的不
當擴張時，彼此同樣需要受到相互的監督與牽制，以及受到市民社會的監督。
馮建三文中所謂的兩種自由，其實，也正論辯著Napoli的兩種言論自由的衍生概念
，也就是個人的、市場經濟的自由；以及集體的、公共的，更為積極的公民近用權
利。
林子儀認為，言論自由是一種人類的基本權利，不該以功利主義與工具論的想法，
看待為「言論自由市場」或「益於民主政治」的觀念。他認為，國家應當立法，以
規範媒介之結構來確保新聞媒體的多元自由言論。馮師引證諸多學者與知識份子之
言，認為「適當的國家干預手段…帶來的影響是自由和解放，而非壓迫。」然而，
什麼作為是適當的？作者參考英國媒體改造社團之意見認為，一可學習英國對主流
報紙媒體課徵廣告稅，二則國家應提供人民更多公共服務。
對於台灣，作者引用外國學者文字認為，「在傳播與社會政策中，爭取傳播權與人
權的基礎，就得先通過整套非商業的、公共利益的條件，從基礎結構與內容管制雙
管齊下，起而節制商業交換。」
馮師認為，積極的傳播權的最低標準落實在國家傳播政策上，在台灣首要必須要做
的，是無線電視與黨營國營媒體之股權與經營權的公共化。他認為，國家的角色要
做的，是積極的提倡人權與傳播權內涵，透過公共媒體提供人民接近使用落實積極
之傳播權，並且積極介入規範商業媒介市場的結構與運作秩序。國家應是提供人民
賦權(empower)而非壓制的力量。
My Questions：
1.就台灣本地案例而言，您是否認同馮師之主張？NCC是否應當從結構面積極介入管
制商業媒體之過度競爭行為？或者您是否有其他看法？
2.您是否認為公民或公共新聞學、關機運動等，亦是一種積極的公民傳播權作法？
若是，則您覺得台灣是否有這類公民自發運動的可能與永續性？若非，則為何？
還是您期待商業媒體市場最後一定會形成一種穩定的秩序？
石世豪(2000)
司法院大法官釋字第364號解釋：『以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條
所保障言論自由之範圍。為保障此項自由，國家應對電波頻率之使用為公平合理之
分配，對於人民平等「接近使用傳播媒體」之權利，亦應在兼顧傳播媒體編輯自由
原則下，予以尊重，並均應以法律定之。』（相關理由書與資料附件，可參考
http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=364）
以此，國內憲法學者李念祖認為，該解釋文認定憲法保障「透過廣播電視表達意見
的權利」、「媒體的編輯自由」與「透過立法實現之平等接近使用媒體的權利」三
項自由與權利，而國家則相對負有「公平合理分配電波頻率之使用」及「針對編輯
自由與平等使用傳播媒體權利為平衡立法」兩項義務。
然石世豪對此解釋文與理由書提出三大疑點：
1.未解釋「廣電自由」具體定義之質疑，以及，為何「以廣播及電視方式表達意見
」可列為憲法第11條言論保障之範圍？反而直接申論廣電對於社會影響巨大，當
其對社會有所危害之時，國家應依法限制？
2.「保障廣電言論自由」與「避免廣電電波頻率被壟斷與獨占」其之間的關係尚未
釐清，反而直接以「國家應制定法律」，追求與言論自由關係不明確的「廣電產
業均衡發展與民眾接近使用媒體機會」？
3.民眾接近使用媒體權利與媒體編輯自由之間的矛盾。解釋文未說明接近使用權與
言論自由間之關係，又有窄化之疑慮。
針對此三疑慮，其從六個面向嘗試再解釋該解釋文之法律內涵：
1.「廣播電視」媒體之定性
石世豪認為，「廣播電視」不應窄化為無線廣播電視。
2.言論自由與「廣播電視自由」之關係
雖然大法官解釋認定，在文義上廣電媒體有如出版，與言論、講學與著作等皆為
表意之自由，但在台灣憲法體制與沿革上，未必實屬言論自由的範圍。
3.「公共任務」觀念的導入
雖有論者以為，本解釋文中對於頻譜規劃、廣電產業之發展與公民的媒體進用權
有加入公共利益之價值。然，實際於法於政策的實行實務上，仍必須斟酌台灣所
實際面臨之問題。
4.自由權利的衝突與權衡
公民的媒體近用權與媒體的編輯與新聞自由是否是相互牴觸的？在解釋文中，大
法官對於公民的媒體進用權的看重似乎沒有新聞媒體的編輯自由來的重要。然而
，此兩種自由權利是否應是必須兼顧的呢？
5.事實層面的影響
本文認為，此大法官釋憲文雖然有解釋文中的各項規範之經驗事實提出論證，但
更應參考更多的文獻與研究，參酌並採用以論證之。
6.法律保留原則之重申
法律保留原則，為中華民國憲法第23條規定，「以上各條列舉之自由權利，除為
了防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者
外，不得以法律限制之。」以及第22條規定，「除憲法第八條至第二十二條列舉
之自由權利外，凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲
法之保障。」而364號解釋文中之文義，則仍保留有此一原則之精神。
石世豪並將本解釋文與德國聯邦基本法第五條作一比較法之比較研究。
德國在判決上，一方面強調卻確保多元化的立場；一方面則防止控制媒體集中化，
形成支配性意見強權的產生。德國對於MABB的判決文文中強調：「聯邦憲法法院從
未懷疑：廣電媒體中的意見多元化對於個人及公共意見的形成，以及人格的開展、
民主秩序維繫上的重要性…在此必須指出預防性集中化控制的必要性；因為，集中
化之後所形成的意見強權，是後再矯正其畸形發展，成功的可能性將大幅降低。」
此一判決文，與馮師之意見不謀而合。而德國聯邦憲法在第七號廣電判決亦指出：
公共電台對於國家不當干預的抵抗權，正是當前傳播基本權具體應用的重要領域之
一。此兩判決可供我國檢討傳播政策與法律規範之實際具體政策案例。
My Questions：
1.您認為公民媒體近用權與新聞自由之間有何關聯？它們之間是否彼此互斥？又，
您認為，近用權、新聞自由與言論自由之間的關係為何？
2.您認為德國的傳播管理政策的法理原則，是否可作為台灣的參考依據，為什麼？
附錄
中國時報 A8/政治綜合 2006/10/03
美國自由之家評比 台灣言論信仰自由 獲滿分
【林淑玲／台北報導】
美國人權組織「自由之家」日前首度公布「二○○六年世界各國自由度調查報
告」評分細項，台灣在「言論及信仰自由」項目獲滿分。二○○三年至二○○六年
自由度評分，顯示台灣近四年在「政治權利」及「公民自由」指標，總體表現逐年
上升。
行政院新聞局長鄭文燦表示，自由之家「二○○六年世界各國自由度調查報告
」評分細項，「政治權利」下分為「選舉程序」、「政治多元及參與」及「政府運
作」三項次指標；「公民自由」分為「言論及信仰自由」、「集會及結社自由」、
「法治」及「個人自主及權利」四項次指標。
「政治權利」指標評比總分為四十分，等級分一至七級；「公民自由」指標總
分為六十分，等級也分一至七級。台灣在二○○六年自由度調查報告中，兩項指標
總分分別為三十六分及五十五分，等級皆第一級，形同滿分，足見民主自由化程度
已深獲國際社會肯定。
新聞局說，台灣在二○○六年報告的得分分別為十一分（選舉程序）、十五分
（政治多元及參與）、十分（政府運作）、十六分（言論及信仰自由）、十一分（
集會及結社自由）、十五分（法治）及十三分（個人自主及權利）。台灣與其他國
家在七項指標所獲最高分（十二、十六、十二、十六、十二、十六及六）相去不遠
，尤其「言論及信仰自由」獲滿分十六分，值得引以為傲。
reading心得筆記／uus
重要傳播政策原則：言論自由
此三篇共同在討論幾個類似的話題：言論自由到底是什麼？言論自由與新聞自由
的區別與界線在哪裡？在言論自由的大旗之下，國家是否應當要有作為？以及，該
有何種作為？
在言論自由這個概念之下，有所謂的個人主義與集體主義之爭（Napoli，2001）
、消極與積極傳播權之辯（馮建三，2002）、個人媒體接近使用權與新聞自由及國
家介入之疑（石世豪，2000）。
無論中西，對於自由與言論自由、新聞自由概念的保護，是來自於欲意脫離極權
與王權統治的的意識形態。自由、平等與人權的概念，於進帶成為人類普世價值的
一部分。但是如何保護，在具體措施上卻出現一些矛盾與衝突的問題。此一問題，
莫過於國家政府角色的尷尬！
國家政府是否應當負起其為人民服務的責任義務，以政策與法律制定某種規範限
制，來達到民主與自由的價值？然而，管太多或管太嚴，又可能被說成走回頭路，
這使得政府作為亦被限制，而成為缺陷的左手。然而，在此一資本主義的時代，國
家權力的退場換來的，則是財團怪獸強大經濟權力的社會控制。但此類市場經濟自
由的邏輯，卻亦換來對於市民社會的傷害，台灣便是很典型的例子。
而若如此，政府以公共媒體（包含公共廣電媒體、公共報紙與公共網路平台等）
的創建與經營運作，是否能夠糾正當前台灣商業媒體亂象？又NCC的作為，是否更當
積極處理廣電媒體與電信機構的執照審核，並且與公民團體共同積極處理商業媒體
內容的事後審查作為？
過度要求政府應當迴避其對於商業媒體的管制權力，或者政府過度介入媒體的言
論管制，都會因特定權力在媒體場域的過大而對市民社會產生不良影響。公民必須
要有所自覺，不能過度依賴政府管制亦不能過度相信市場經濟自由會帶來進步，公
民必須結合公共媒體的力量，監督與制衡政府與商業媒體。意見自由，不能等同於
意見市場的自由，而是人們在此一具備公共領域特質的媒體環境之中，自由發表與
自由交換意見。
台灣社會所期待的，是政治與政策決策者要有專業素養、公共媒體要壯大並且發
揮其真正的公共精神，同時，民眾亦要了解並善欲自身能夠發揮的傳播權益。
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「所謂歷史，並不是在過去就完全結束了，它將種下日後的種子，終於有一天
開花結果」-----楊威利 《銀河英雄傳說外傳》
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◆ From: 211.74.92.222
※ 編輯: uus 來自: 211.74.92.222 (08/17 08:55)