【傳播論壇】盲點論戰：試解讀通傳法草案不同意見書 | 媒體公民行動網
http://nccwatch.org.tw/story/20071029/4992
【2007.10.28∕NccWatch媒體公民行動網∕Ocat∕撰】
攸關台灣通訊傳播產業發展的通訊傳播管理法，即將進入下一階段的公聽會程序。
在第一階段的公聽會程序中，NCC與產業、公民團體與學界專家進行第一階段的意見
交流，而NCC亦允諾將針對各種意見繼續進行修正。此外，我們在網路上也見到NCC
委員對於此部草案所提之相關意見，在NCC第193次委員會議討論案中，由劉幼琍委
員與石世豪委員所提出之不同意見書，特別針對廣電與電信產業匯流管制之影響，
以及修法原則與精神分別提出說明與建言，筆者以為有助於對此部草案之理解與思
考。特別是以「中高度程度匯流原則」為目標的通訊傳播管理法草案，為了服膺當
代產業匯流的現況及未來發展，引進歐盟架構指令（Framework Directive）的層級
模式為管制架構，將之區分為電子通訊網路（electronic communications network,
ECN）、電子通訊服務（electronic communications service,ECS）及內容服務層
，將通訊傳播產業進行分層管制。不過，先進國家管制法令雖然進步，但是否全然
適用於台灣特殊的廣電與電信結構？是否有助於產業匯流發展，同時刺激台灣廣電
事業之民主化？則有必要進一步釐清。
劉委員所提出之不同意見書包含七點，其中特別針對廣電服務之特殊性質，並援引
先進國家管制手段，對現行草案中廣電服務層綁內容應用層提出質疑。其意見書中
指出：
本草案第21條規定，「廣播電視服務事業，應一併申請經營一以上頻道
，經主管機關特許，始得經營。」換言之，未來經營無線、有線、衛星
廣播電視的服務平臺，都必須經營一個或一個以上的頻道，此對無線廣
電事業並無影響，但對有線、衛星廣播電視等服務平臺卻加重其負擔。
現行有線廣播電視法第25條只要求有線電視系統提供的服務及自製節目
符合當地民眾利益及需求，但並未要求其一定要申請經營一個頻道。
委員認為，服務平臺事業不應硬性綑綁頻道事業，此舉有違水平切割原則，甚且可
能排擠其它頻道上架機會。原則上此議甚為合理，不過，就石世豪委員所提不同意
見書之總體精神來看，則可有另一番解讀：
我國通訊傳播管理法草案脫胎於通訊傳播相關現行法規之「修正」，自
無從翻動我國管制立法之通行體例而套用英、美立法務求細密之體裁，
針對各別傳輸技術或營業模式逐一規定，亦不能自外於既有外國人投資
、兩岸及港澳之間官民交流、土地分區使用等限制或管制規範，就外資
與基磐網路建設另創相互衝突之立法架構，更不宜無視於現行電信法、
廣電法、有線廣播電視法、衛星廣播電視法及公司法、證券交易法、勞
動基準法等通訊傳播事業經營管理相關規範及形塑下產業生態與部分分
工架構，任意拼湊抄襲自國外之零星規範。
石委員此番意見，或可作為草案修訂時之重要精神，即以台灣目前之產業架構反思
現行法規所需之調整，再融入先進國家法案之精神。以當前傳播產業之結構而論，
有線電視事業必然兼有自營頻道，且各地自營頻道素質良莠不齊，地方政府亦不見
得有餘力進行管制（註）。此一立法除將自營頻道納入規範外，亦同時給予現行產
業適當描述，即有線電視平臺擁有自營頻道，無線廣電事業同樣可納入平臺擁有頻
道之條文內並進行規範，非以技術區分，而以服務型態進行匯流管制。
承襲此一精神，草案既以中、高度匯流為依歸，則除考慮產業現狀外，廣電與電信
產業不同的管制高度差應如何拿捏？劉委員於其意見書中認為，有線電視服務平臺
以電信產業之市場主導者管制方式進行似有不妥：
本法第54條、55條、56條、60條、62條係針對通訊服務事業市場主導
者的規範，第65條取代有線廣播電視法水平及垂直的管制，改以市場
主導者的條文規範在特定廣播電視服務市場具有實質影響價格或服務
條件之有線平臺。該條文原本是要將市場主導者的條文套用在所有廣
播電視服務事業，由於無線廣播電視無法用視聽率、涵蓋率或營業額
（因隨收視率波動，並不固定）來定義市場主導者，所以才將之限縮在
有線廣播電視平臺。即便如此，本法第66條針對有線平臺市場主導者
所課予的特別義務，例如揭露其互連及接取等相關資料、提供設備共
置服務或出租管道空間與其它廣播電視服務事業，這些由電信法所移
植的規定似乎有違本法總說明所揭示的解除管制精神。
於此提出廣電產業與電信產業不同層次之管制差異，過往之廣電產業管制由所有權
限制進行規範：
國外為避免意見市場被少數集團壟斷，以增加閱聽大眾選擇之機會，多半
是用跨媒體所有權限制（cross ownership）或「多元所有權規則」（multiple
ownership rules）之規範，而不是以市場主導者的方式來規範。本草案將
電信法對市場主導者的規範套用於有線廣電服務平臺，未必合適，因第65
條並未就有線廣電服務平臺的市占率設限，基本上仍承認市場主導者的存
在，僅以不對稱的規範要求其多盡一些第66條所揭示的特別義務，實與本
法將通訊與傳播視其特性分別處理之精神有別。
照理而言，廣電產業結構涉及意見市場資源分配，確實不似一般電信產業之管制方
式。然而檢視我國有線電視系統產業壟斷情形，不難發現國內相關產業所有權限制
之規範極易巧立名目而蒙混過關，顯示所有權規範已然出現瑕疵，且因其特殊產業
結構已然構成「市場顯著力量妨害市場競爭」；石委員於其不同意見書中指陳：
市場力濫用規範向來屬反托拉斯管制重心所在，而認定優勢市場地位存在
與否之前提「市場界定」原以「相關商品（或服務）市場」、「相關地理
市場」為其判準，並無所謂「（有線）廣播電視vs.電信」或「媒體（基磐
及平臺）vs.共同載具」之人為區分必要。
於是，就目前台灣廣電生態而言，獨大的有線電視平臺確實造成新進業者競爭不易
，而由水平層級的管制模式來看，更能檢視平臺、內容與產業結構環環相扣之關係
。於此，可能於匯流觀點尋找解套之方：
本會委員會會議第135次及147次會議決議「中高度匯流原則」，除直接引
通傳基本法第1條「因應科技匯流」之立法明文外，核心概念仍在於落實該
法第7條規定：「政府應避免因不同傳輸技術而為差別管理」，以及「同法
第8條規定：「通訊傳播技術規範之訂定及相關審驗工作，應以促進互通應
用為原則」，第11條第1項規定：「政府應採必要措施，促進通訊傳播基礎
網路互連」；尤其重要者，在於超越既有「電信/廣播電視」彼此割裂、因
科技匯流早已衝突不斷之既有法制窠臼，改以一致化或至少相互調和之規
範準則，促成通傳基本法第一條「促進通訊傳播健全發展，維護國民權利
，保障消費者權益，提升多元文化」之立法目的及最大限度之實現。
以上嘗試由不同意見書所提出之論點進一步理解通訊傳播管理法草案之相關立法思
考。誠然觀點各異，並各有其據，然而面對台灣複雜的產業結構與生態，必然須對
現行相關立法進行細緻的批判分析。
註：可參考民眾投訴
http://www.tvkeeper.org.tw/index.php?option=com_smf&Itemid=46&?topic=25.msg60;topicseen#new
(作者Ocat為NccWatch媒體公民行動網駐站評論員)
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「所謂歷史，並不是在過去就完全結束了，它將種下日後的種子，終於有一天
開花結果」-----楊威利 《銀河英雄傳說外傳》
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