2003.02.17 中國時報
國親合 重塑台灣民主機能
朱雲漢
在元宵節前夕正式宣告成立的國親政黨聯盟，將是台灣政黨體制演化的一個分水嶺，對於
台灣民主體制未來的運作必將帶來深遠的影響。從長程政治發展的角度來看，十四日由連
戰與宋楚瑜共同簽署的「國親政黨聯盟備忘錄」，其最重要的內容，並不在宣告「連宋搭
檔」參選二○○四年總統大選的成局，而是勾勒出未來兩黨穩定結盟的基本運作模式。此
一政治實驗的逐步落實，有可能將政權輪替後浮動在藍綠政治板塊之上的「四個半」有效
政黨，逐步轉化為一個實質上的「準兩黨制」。此一可能發展趨勢，對台灣的「半總統制
」，因為先天設計不良所導致的多項民主機能障礙，將可帶來相當的補強作用。
半總統制 先天設計不良
過去五次修憲將我們的中央政府體制從一個內閣制的基本框架，大幅調整為半總統制
，但修憲過程倉卒而粗糙，其中多項關鍵性的設計，因為迎合短期的政治計算，或遷就個
別的政治妥協，帶有重大的瑕疵。在國民黨一黨獨大的局面崩解之後，所有
因為制度設計不良所引發的民主治理危機問題都逐一浮現。目前我們的制度設計完全無法
確保行政權的產生，必須獲得明確的多數民意支持，同時也無法確保選舉競爭機制可以發
揮匯集民意，並將民意的多數取向轉化為明確的政治託付這個民主體制最重要的機能。首
先，我們的總統選舉制度沒有任何當選門檻的設計，更談不上兩輪投票的安排，所以只要
有一定實力的角逐者人數超過三人，就一定出現少數總統，甚至可能出現得票低於三成的
少數總統。其次，由於立法院對閣揆的任命不再行使同意權，以少數選票當選的總統在任
命行政院長時並不一定需要考慮未來內閣是否在立法院享有牢固的多數支持。原本可以讓
立法院多數牽制總統的閣揆任命權的「不信任案投票」設計，遇上台灣特殊的國會選舉制
度以及選舉生態，並不能發揮原有雙重功能（一是將行政權與立法權多數機制緊密連結，
二
是必要時透過國會提前改選打開總統與國會對立的僵局）。而另一方面，因為總統不必然
具備多數民意的支持基礎，所以憲法也未賦予主動解散立法院的權力，總統選舉結果也不
能帶動立法院結構的重組。更何況，我們的國會選舉制度本來就給予小黨以及獨立候選人
很大的生存空間，先天上不利於兩黨制或兩大政黨聯盟的出現。不過，即使立法院出現足
以與少數總統對抗的多數黨，由於個別立法委員不一定願意面對國會解散後重新改選的成
本與風險，除非這個多數黨具備強有力的黨紀以及有效的選舉配票機制，否則要發動黨籍
立委進行「不信任案投票」絕非易事；如果立法院根本不存在享有明顯席次優勢的多數黨
或以聯合競選機制產生的穩定多數聯盟，要讓相互爭奪選票資源的數個在野黨形成倒閣的
共識，不啻緣木求魚。所以在台灣設計不良的半總統制下，行政權的產生有可能完全與民
主的多數決機制（無論是總統選舉的多數，或立法院選舉的多數）脫鉤，而且出現的機率
很高，是一種嚴重的機能缺陷。
準兩黨制 補救制度缺陷
所有運作良好又符合制衡原理的半總統制，一定具備讓行政權與立法權多數決機制緊密結
合的設計，不是迫使總統在任命閣揆時尊重立法院多數，就是讓享有多數民意基礎的總統
有主動改造國會結構的權力，因為一旦行政權與立法權多數決機制脫鉤，在內閣仍須向國
會負責的基本框架不變的前提下，憲政體制運作一定出現嚴重的治理危機。國會的多數一
定不會讓少數總統或少數黨內閣片面主導政策與預算，而另一方面總統與內閣也一定不甘
於將政策主導權拱手讓給國會多數，所以朝野對抗與行政立法對峙僵局必然天天上演，而
且在對抗的過程中雙方都會運用與操弄憲法規定中的模糊空間，違 憲爭議也必然層出不窮
。上面所描繪的情景不是一種理論上的可能性，而是過去兩年多台灣身陷民主治理危機的
活生生寫照。要對此一嚴重制度缺陷進行補救，最直接的方式是進行憲法條文的補強，其
次是在立法層次改革國會選舉制度，再來就是期待政黨體制逐漸朝向兩黨制方向演進。
藍綠對決 爭取中間選票
「國親合」最立即的政治效應就是確立二○○四年總統大選將是一對一的競爭。因此無論
鹿死誰手，下一任總統的實質當選門檻必然提高到百分之五十，可以有效排除未來總統民
意基礎不足的問題。同樣重要的是，任何一方單靠泛藍還是泛綠的基本票源，都不足以勝
選，二個陣營都須全力爭取中間選民的支持，所以在政策訴求上不可能處處遷就黨內意識
形態立場強硬的少數，尤其是目前承擔執政責任的扁政府之施政路線即將面臨中間選民的
嚴格檢驗，特別在處理兩岸經貿關係上不能擺脫基本教義派的掣肘，連任之途必然險象環
生。民主競爭最可貴之處在於其每次選舉勝負結果都不確定，這才能讓選舉機制發揮了其
民主監督的檢驗機能；而政黨則提供選民具體的政策及執政班底的配套選擇，讓選舉機制
能發揮其民意匯聚，以及轉化多數民意支持為施政能量的治理機能；兩者不可缺一。
當然，多數總統不一定只有在「一對一」競爭形式下才會出現，今日即使國親合作破局，
如果在總統大選時聰明的選民進行大規模策略性投票，也可以讓某一位泛綠或泛藍候選人
站上多數的門檻。但是，這樣擠壓出來的多數總統，如果沒有立法院多數的配合，能享有
多大的執政能量是很值得懷疑的。在大規模棄保效應下慘遭揚棄的只是政黨的總統候選人
，並不必然牽動原先各黨在立法院的席次。在慘烈的總統選戰之後，要操作穩健的政黨合
作並不容易，因為選後所謂的合作通常都帶有收編與招安的性質。只有事前的整合，才比
較可能在對等的精神下建構制度化的共同決策機制。相反的，單有選票上的多數，而沒有
緊密的政黨合作為施政後盾的總統當選人，仍舊會面臨無法駕馭國會多數的困境。
國親聯盟 整合決策機制
因此從憲政體制運作的角度，「國親聯盟」最重要的政治意涵，在於其合作框架不限於總
統大選的合作，而同時包括立法委員選舉合作，更包括制度化的決策整合機制。當然，十
四日兩黨簽署的合作備忘錄只勾勒了原則性構想，其所設定的「國親政黨聯盟決策委員會
」之具體形貌還不明朗，但即使作為一個原則性構想而言，已經是台灣政黨政治史上破天
荒的制度創舉。如果國親兩黨真的能形成類似德國基民黨與基社黨的穩定結盟模式，在兩
個獨立政黨之上搭建一個整合平台，建立常設性的共同決策機制，以及配置必要的幕僚建
制，並賦予其關鍵性的政治操作功能，那政治評論家口中的泛藍陣營，就不再只是一個針
對特定議題選擇性合作的柔性聯盟，而是一個可以發揮一體運作功能的政治有機體。此一
發展必然將台灣的政黨體制往「準兩黨制」方向推進，因為如果泛藍陣營在立法委員選舉
上展開共同提名聯合競選，也必然會逼使民進黨與台聯認真思考選舉合作的必要性；立法
院黨團運作生態勢必更趨向穩定的兩元運作，也勢必對現有的憲政體制設計發揮一定的補
強作用。
台灣的政黨競爭倫理尚待建構，民主競爭環境仍不健全，「國親合」的適時出現對台灣的
新興民主體制而言還有一層更深的意涵。「國親合」的成局大大提高了二次政權輪替的可
能性，這一方面給予扁政府極大的壓力，增強落實政治改革承諾的急迫感；另一方面也可
能引導一個比較健康的政黨競爭環境。行政官僚、軍隊與情治系統在面對行政中立原則時
將更趨謹慎，尚未與任何一陣營形成利益共生體的財團、媒體、利益團體也不願輕易進行
政治壓寶，各種民間社團將會有比較大的自主思考空間，至少沒有被迫表態的壓力。以前
國民黨一黨獨大的時候，未選而勝負已定，各方勢力爭先表態，社會中間力量被掏空，大
量行政與社會資源倒向一邊的局面將不再出現。基於同樣的道理，如果泛藍陣營在二○○
四年大選後奪回執政寶座，我們也不希望見到泛綠陣營一蹶不振，唯有旗鼓相當的競爭格
局，才能確保選民是永遠的贏家。
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當總統沒什麼了不起 美國一共有41位總統 可是大家記得的是
林肯曾經解放過黑奴 羅斯福總統曾經推行過新政
這是因為他們真正為美國人民做了很多的事
要做總統就要作一個會做事的總統
給台灣一個機會 讓會做事的宋楚瑜 繼續為台灣人民打拼
為台灣 我們一起加油 加油
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