‧揚棄元首外交，用 NGO打造新出路
文／李朝陽
「弱國無外交」是對國際間現實強權角力的實然描述。不過站在「弱
國」的立場上，我們卻不能不有應然的要求。那就是：越沒有空間、越沒
有辦法，我們越需要外交上的創新努力，去找出空間來。
外交上的創新努力大概有幾種。一種是戰鬥層次的。我們需要有第一
線的尖兵，擁有最棒的語言溝通能力，建立了最特別的政經人脈，隨時提
高警覺，選中了時機一擊而中，在別人防備不到的地方，做出外交成就來 。
還有一種創新是戰術層次的。培養一群對於國際局勢密切觀察、敏感
分析的專家們，持續不斷地盱衡各方勢力間的動態消長，找到我們可以撮
合離間、合縱連橫的縫隙，悄悄布局、暗暗發動，利用別人的關係，促成
我方的利益增加或保障強化。
不過別忘了，最高層次的畢竟還是戰略層次的創新，我們有沒有辦法
換一個完全不同的角度，看待外交工作。有沒有能力擺脫既有的外交典範
，配合自己的現實形勢、國際的潮流趨勢，重新定義外交，找到在世界體
系中提高台灣地位、吸納外援力量的新管道新路線。
在台灣的處境下，其實始終存在著一個可能的外交戰略大創新。那就 是「
NGO（非政府組織）外交」。祇是很可惜的，幾十年來我們外交情境
發生重大變化，可是外交系統分配、使用資源的模式，卻始終留在舊時代
裡，不肯改變。
我們的外交早已成為一塊難以動彈的「體制」。體制有體制自己的生
命，維護自己的既得利益，以至於忘掉了原本成立這個體制的根本理由與 目標。
‧ 非官方「NGO」外交 最不易受中共干擾
外交工作的理由與目標，是要帶給台灣人民在國際事務上的尊嚴、參
與權及發言權，外交工作的理由與目標，是要保障台灣人民不在自己的國
家時，能夠得到充分的人身與財產保障。在這樣的前提下，我們應該可以
看出：國家式的、政府組織型態的外交工作，對我們而言，已經不再是主
要的手段了。祇要掛政府名義，必然受到中共的打壓，必然被國際組織所 排擠。
「NGO外交」可以做為戰略創新的選項，至少有三項道理。第一是「N
GO」擺脫了非官方非政府組織的立場，最不容易受到中共的干擾。NGO國
際組織最有可能抗拒中共的要求，公平待我。第二是中國迄今仍是個政府
強控制的系統，官方大民間小，相對地非政府組織在中國發展甚遲、基礎
不穩，我們要在這個戰場上迎戰中國，爭取同情與支持，理直氣壯而且勝
算較高。第三是 NGO在世界各地的勢力越來越大。民間組織的境外串連，
超越了國界、超越了政府之權，可以處理很多國家政府無法處理的事務。
隨著全球化進一步深化強化，我們有充分理由相信：國際性的 NGO組織會
越來越多、越來越強大。
‧ 要走「NGO外交」 先培養豐富文化、開放眼界
台灣如果要走「 NGO外交」，需要等待兩項條件成熟。第一是我們社
會應該培養更豐富的 NGO文化。台灣的國家能力（state
capability）、
政府規模其實都快速下降中，然而不幸的是，大家都還保留著舊習慣，動
不動就預期、依賴政府來解決問題，而沒有足夠的企圖與能力，去組織自 主性的
NGO，用NGO為場域，建構起專業、集團規範。
我們各行各業，從法律、新聞、環保、人權到建築、工程、文化事業
，都應該有專業、負責的 NGO，來訂定標準、來執行監督、來揚善汰惡。
這種民間自主概念，在台灣起步太慢，而且嚴重資源不足。
還有一項亟待提升的條件，是要開放眼界，看到國際間 NGO的發展。
要讓台灣的NGO知道，有哪些相關的國際NGO，人家在哪裡、在做些什麼事
、在關心什麼議題、在爭論什麼立場。有接觸，才能參與；有參與，才會
有發言權；有了發言權，我們才真正在國際間存在。
台灣目前對國際NGO組織，瞭解太少。我們去參加國際NGO組織的努力
，更嫌嚴重不足。最近幾年，政府一直大張旗鼓希望加入聯合國，現在又
鎖定希望突破 WHO（世界衛生組織），然而很諷刺、也很悲哀的是，在聯
合國登記有數百個 NGO組織，我們曾經試圖去加入的，可能祇有個位數。
我們為什麼不先求參與 WHO轄下與衛生健康相關的非政府組織，外圍攻下
了夠多的灘頭堡，再來試 WHO的觀察員、甚至會員身分呢？就算在政治現
實限制下，進不了WHO，不也可以透過眾多的NGO來進行公共衛生事務上的
合作與交流呢？
‧ 與國際NGO接軌 外交資源、人才需重分配
提升台灣本身的文化，讓台灣的 NGO進一步與國際組織接軌，這兩項
條件，老實說，政府都可以助一臂之力。政府當然不可以去引導、控制NG
O，否則NGO也就失掉了「非政府」的重要身分。不過這卻並不表示，NGO
就完全跟政府沒關係，甚至跟政府對立的。
政府可以更大方地釋放其主管業務，讓渡給 NGO接手。政府同時可以
、也應該轉移該部分的資源，給 NGO來運用。政府擔負的責任、角色，是
構築公平、公開、健全的法律環境，讓 NGO不至於扭曲出軌。
政府，尤其是台灣的政府，在目前的困境中，還可以多做一些事。政
府可以提供全世界 NGO組織的詳盡資料，供台灣民間組織查考之用；政府
也可以提供語言、會議組織、協調連絡的服務，讓台灣民間組織更容易去 參與國際
NGO的運作。
換句話說，關鍵在於外交資源的重新分配、外交人才的重新布局、外
交工作的重新定位與定義。我們現在的外交策略與外交資源使用，依然站
著舊路線，雖然沒有多少邦交國、沒有多少政治工作可做，外交人員的訓
練，卻還都是政治式的。難怪外館人員在駐在地常常無所事事乾晾著！
台灣與世界的關係，老早就調整成為以經貿為主的格局，去到外地的
也早就是提著皮箱的台商。可是幾十年下來，我們的外交部繼續墨守成規
，祇知道學習外交禮儀、培養越來越稀薄的政治氣氛，他們對於經貿缺乏
認識，一方面幫不了台商的忙，另一方面也無力去開拓外交新領域新關係 。
外交體制連由政轉經，都這麼困難，當然不太可能主動願意去留心、 協助
NGO外交的進展。這種戰略上的創新，祇能依靠領導人的遠見與決心
。領導人是不是真的意識到現行的外交路線已經走到山窮水盡？領導人是
不是真的能掌握到國際現實勢力的挪移消長？領導人是不是有靈活的手腕
可以解決外交體制的情性與依賴、「多一事不如少一事」的諉過心態？這
些都是戰略創新能否獲得突破的核心要素。
「元首外交」其實是李登輝任內非常重要的戰術創新。可是幾年下來
，這種戰術不祇是招式用老，更麻煩的是在舊的戰略架構限制下，「元首
外交」也越來越揮灑不開了。與其守著李登輝的戰術，陳水扁政府毋寧應
該拉高眼界，去尋求戰略上更大膽更徹底的改革突破，才是正辦，也才能
替兩岸僵局中的台灣外交，真正打出一條具有實質效果的新路來。
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記取皮爾斯的檄文，那是檄文上的誓言：「從此忘卻被外來政權養殖起來的差異，
原是英國人把少數人分出，與大多數人隔離。」現在，即使把小島旁邊的英國用
橡皮擦掉，把新教徒一併運回英國好了，問題是，接下去，階級是一條無形的分
界線，貧窮的北方與富裕的南方合在一起，會縫合成一個沒有嫌隙的國家？
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