歷史月刊》帝國邊陲與殖民統治
【張隆志】
帝國邊陲與殖民統治：十九世紀台灣的「番地」問題
史家連橫在其《臺灣通史》卷一〈開闢紀〉中曾有如下的描述：「臺灣固東番之地，越在
南紀，中倚層巒，四面環海，荒古以來，不通人世。」時至今日，從明清文獻中的「東番
」到當代的「台灣原住民」，帶有種族偏見的「番人」等用語已成為歷史名詞，而台灣史
學界也對連氏所代表的漢人開發史觀展開反省，並批判過去以「理番政策」及「漢番關係
」為主軸的漢化論述，重新檢視台灣原住民、漢人移民與國家間，環繞著土地問題所產生
的複雜歷史互動。
對於喜愛台灣文學的讀者而言，李喬《寒夜》一書中，由林野、田園、腦寮等人文地理景
觀所構築而成的「蕃仔林」，生動地呈現了晚清和日治初期由墾民、隘丁與先住民在「番
界」周邊所交織而成的歷史圖像。相較於從十七世紀台灣的熱帶農業和鹿皮貿易，十八世
紀台灣西部平原的水田化和土地開墾，十九世紀的台灣經濟，則以邊區樟腦和茶葉等經濟
作物的發展和對外貿易為主要特色。而所謂的「番地」問題，除了邊區拓墾中的族群接觸
、競爭、衝突和適應，更涉及了東亞歷史轉型過程中，近代國家對於領土統治和資源控制
的世界史脈絡。
十九世紀台灣的「番地」問題，源自於清初台灣邊疆封禁和番界隔離政策，並在一八六
年台灣開港後，逐漸由晚清內政和地方事務，轉變為對外貿易和國際外交的重要焦點。從
一八七五年清政府的「開山撫番」，到一九一O年代日本殖民政府的「理番事業」，近代
國家對於台灣原住民所進行的武力征服和文明教化，均是以「番地」的領土化和資本主義
化為首要政策目標。本文將以十九世紀台灣原住民在國際法、資本主義與殖民論述的個案
為例，說明台灣「番地」納入滿清及日本帝國領土統治的歷史過程。
十九世紀台灣「番地」問題的歷史背景
台灣早期歷史發展中國家、移民與土著間的土地關係，尤其是清代前期官方的治台方針與
封禁政策，以及台灣漢人的開墾組織與租佃制度等，長期以來一直是清代台灣史的重要課
題。在十八世紀移墾過程中，做為土地擁有者的台灣平埔族群，在「番墾漢佃」及「番大
租」等社經制度背景下的土著地權問題，則是近年來學者關注的研究焦點。清廷透過「生
熟番」的政治分類，尤其是「番界」的空間隔離等政策，如乾隆中葉「隘番制」的創設，
以及林爽文事件後「番屯制度」成立，進行其邊疆經營。
建立於十八世紀台灣土地拓墾的歷史過程，並作為清代邊疆封禁政策首要人文地理特徵的
「番界」，是由地表上的「土牛」等實質界址與地圖上的「紅藍線」等無形界限所共同構
成的族群政治疆界與權力空間論述。雖然在不同的歷史時期中，「界內」與「界外」、「
前山」與「後山」等名詞的空間指涉內涵有所推移變遷，但「番界」所具有的國家統治、
資源競爭與族群分類等三重歷史特質與空間意涵，則是從長期比較的觀點來理解十九世紀
台灣「番地」問題時的重要面向。
隨著在嘉慶年間「山後」噶瑪蘭地區的納入版圖，與道光年間開始的埔里「生番歸化」的
政策論辯，十九世紀的台灣「番地」問題，無論在族群對象與空間內涵上，均與清代前期
以西部平原「熟番地權」為主的政策討論有所不同。例如在一八六O年台灣開港後，由茶
、糖、樟腦等經濟作物，與官民隘墾制度所帶動的北台內山邊區開發，以及南台灣因海難
與番害頻仍而衍生的國際糾紛，則成為晚清台灣「番地」問題的歷史新面向。在一八七四
年牡丹社事件的中日交涉後，長達一百九十年的台灣番地封禁政策，終於在一八七五年「
開山撫番」運動的展開後正式廢除，也開啟了由國家所主導的，從清代「後山」到日治時
期「東台灣」的長期歷史轉型。
國際法、領土國家與台灣「番地」論爭史
十九世紀中葉以來，過去以中國為中心，由朝貢體系所組成的東亞世界。隨著清帝國的中
衰與西方列強勢力的入侵而逐漸崩解，並在中日國勢消長的趨勢中，形成以國際法與條約
制度所構成的新國際體系。而近代主權國家的領土理論，也逐漸取代傳統儒家的天下秩序
和德治主義的版圖觀念，成為帝國主義時代的主流地緣政治論述。
由於自然地理區隔和清代封禁政策的影響，十九世紀西方人眼中的台灣，並非一個完整的
政治領域，而是兩個不同的島嶼空間：「前山」的漢人社會和「後山」的原住民社會。而
「番地」在台灣政治地理上的模糊和曖昧，使得因為樟腦開採和海難事件而層出不窮的涉
外事件，成為晚清國際外交爭論的焦點。
一八七四年八月下旬，在中日兩國因日本以懲罰生番殺害琉球船民為由出兵台灣南部琅嶠
地方，而展開外交交涉與軍事部署的同時，前美國駐廈門領事，時任日本外務省顧問的李
仙得(Charles Le Gendre)，在上海發行了一部題為 Is Aboriginal Formosa A Partofth
e Chinese Empire? 的小冊。書中提出了四項論點：
1.中國從未擁有對於台灣番地的任何權利。
2.即使中國擁有任何權利，只要台灣番地仍未文明化，則其權利其亦非絕對，而是有條件
地視其行使統治的意願與能力而定。
3.中國所擁有此等權利的條件，將因其無法對於土著執行文明國度的義務，而喪失其對所
有未開發番地的宗主權。
4.在中國喪失其宗主權後，日本由於其占領台灣番地，並對土著進行中國所忽略的文明化
事業，理應成為首先擁有此地區權利的文明國度。
做為十九世紀少數的西方台灣通，李仙得曾在一八六七年 (同治六年)，美國商船羅妹(Ro
ver)號遭難事件時，與清朝地方官員交涉，並進入「番地」與頭目卓祀篤訂立協定。他在
上述小冊中所提出的「台灣番地無主論」，雖然有其個人政治動機與西方帝國主義偏見，
但基於實地觀察與體驗，對於清代台灣「番地」宗主權與統治有效性的質疑，則反映了十
九世紀國際法，在文明論與領土觀上的特色，並成為事件中日本對清廷進行交涉時的重要
論據。
牡丹社事件是明治維新政府的首次海外出兵侵略行動，也是中日兩國在西方列強不平等條
約壓迫下，於一八七一年簽訂〈日清友好條規〉後的首次外交交涉。明治政府所面對的是
征韓論與佐賀之亂後的國內局勢，以及日俄樺太談判與琉球處分等國際問題。而清廷則是
在同治中興及洋務運動以來，滿漢官吏及中央與地方勢力消長的過程中，面對新一波來自
新疆與台灣的邊疆危機，並在事件後發生海防與塞防的政策論爭。
在牡丹社事件交涉過程中所顯示的，中日雙方在對於台灣「番地」中「化外之民」與「無
主之地」的論爭，均各自徵引《萬國公法》作為論據。至十九世紀後期，東亞各國以儒教
天下秩序與德治主義為基礎的傳統版圖觀，亦逐漸為西方國際條約體系與現代國家的領土
主權論所取代。在事件結束後，中日兩國加速進行國家的領土化與邊疆的內地化政策。晚
清新疆與台灣先後獨立建省，日本則併吞原本兩屬的琉球，並設立沖繩縣。值得注意的是
，台灣「番地」的主權歸屬問題在牡丹社事件清廷確立其領土宣稱，並展開以邊疆內地化
為目標，以「開山撫番」為起點的台灣洋務運動後，便不再成為東亞國際外交交涉的焦點
，而是國家區域開發與內部殖民的政策課題。
番界、隘勇線與台灣「番地」開發史
始於一八七五年清政府開山撫番運動的內部殖民和領土化的長期歷史過程，並未因一八九
五年〈馬關條約〉和政權轉移而終止。一八九五年〈馬關條約〉日本領台後，日本殖民政
府持續以軍隊、警察和各項近代統治工具，對台灣山地和原住民部落進行滲透和控制。台
灣全島在日本殖民地統治方針乃至以六三法問題為核心的明治憲法論爭與國內政治過程中
，成為不同於母國的「外地」法域。
在明治政府日本廢除不平等條約的外交努力，與在殖民地台灣引進現代法制的過程中，「
番地」性質與「番人」法律地位等問題，則成為政策討論課題。而自清末開山撫番運動以
來，由國家所主導的進行台灣山地支配歷史過程，也隨著政權轉移與日本台灣總督府「理
番」政策的推行，進入了歷史新頁。
一九O二年(日本明治三十五年，清光緒二十八年)，在台灣平地漢人武裝抗日及「土匪」
問題宣告平定之時，日本台灣總督府參事官持地六三郎，奉命考察台灣北部「蕃情」，並
向總督兒玉源太郎提出《關於蕃政問題意見書》。他在序言中說道︰
台灣蕃地問題尚未解決之故，日本對外實不足以誇示其國力。夫蕃地占全台面積之大部，
實為林礦農產利源之寶庫，而竟為猛惡蕃人所封鎖。生蕃且為生民之害，非除此民害，開
此寶庫，則不能完成台灣統治。……本人以為在帝國主權眼中，只有蕃地，而無蕃人。蕃
地問題宜以經濟上之見地解決，而其經營則須出諸財政政策。
作為日治前期台灣總督府「理蕃」政策重要智囊人物的持地，其「只有蕃地，而無蕃人」
的根本原則以及「先威後撫」的策略方針，除了反映出日本領台以來，以招撫為主的政策
方向轉變外，亦成為一九六年總督佐久間佐馬太就任後，積極進行生蕃討伐的先聲。
自一八七五年(清光緒元年)沈葆楨奏請開山撫番以來，原本作為消極性防堵的「番界」封
禁政策廢除後，遂由官民合作的晚清墾隘制與劉銘傳時期的隘勇制所取代。隨著台灣洋務
運動中官方行政區劃的調整，如台北府乃至台灣省的設置，晚清國家在台灣的領土化過程
，更隨著以淮軍為主力在北中南部山地的開路交通，以及山地資本主義化過程中的武力討
伐衝突，乃至土地清賦事業的推動，而將台灣北部內山邊區社會與東部後山平原，遂逐漸
納入國家的領土版圖與實際控制範圍。
另一方面，自光緒年間移北路理番同知於埔里，改稱中路撫民理番同知後，以埔里為界的
「南北番」空間指涉，隨著北台灣樟腦事業的發達，與番害衝突的頻仍，逐漸成為與「生
／熟番」傳統族群分類並行的官方政策用語。自劉銘傳時期成立的「撫墾局」，雖然歷經
政權轉移過渡期番界隘線的變動，仍成為日治初期樺山資紀總督與水野遵民政局長「撫墾
署」制度的歷史淵源。至日治前期遂以「北蕃討伐、南蕃撫育」作為理番政策的主要原則
之一。
除了承襲晚清開山撫番的歷史與制度成果外，日本殖民政府在國家統治與資源開發前提下
所進行的台灣內部領土化過程，除了將作為清代「後山」的東台灣平原，作為財團 資本
家與日本內地農業移民的處女地外，對於北台灣內山林野的資源開發，則以律令、行政及
警察政治等手段，將「番地」無主化與國有化，並在「只有蕃地，而無蕃人」的經濟前提
下，透過以通電鐵絲網及山砲構成的「隘勇線」，對於「生番地」進行圍堵與武力征服，
以及山地林野資源的調查與掠奪。
此一內部領土化過程更在佐久間總督於一九一年展開的「五年理番事業」，對於「北番
」的軍事討伐戰役中達到巔峰。而台灣總督府所進行的台灣林野調查與土地整理事業，承
襲了晚清開山撫番運動以來，國家滲透控制台灣邊區社會的企圖，並透過警察及交易所等
措施，進行台灣山地支配與林野資源開發。
地圖、民族誌與台灣「番地」調查史
台灣自明季陳第《東番記》以來的豐富旅行文學與在地書寫傳統中，除了呈現由清初被視
為「海外荒服」，到晚清成為帝國「海疆屏障」的論述形成與轉變，亦生產了環繞著「番
地」與「番人」的多重歷史圖像與他者論述。雖然十七世紀荷蘭時期，便出現具現代地圖
學觀點的台灣島圖，但清代台灣自康熙晚年由耶穌會士進行實地測繪後，台灣地圖知識的
生產與呈現，基本上仍以中國方志傳統為主。對於「後山」與「番地」的地名與圖像再現
，則與官方行政區劃及統治範圍的消長有密切關聯。
在十九世紀後期台灣開港後，西方旅行者、官員、傳教士及商人等不同人物及群體，繼十
七世紀荷西歐洲人之後再度來到此一島嶼。雖然其人數並不多，但作為西方帝國主義的先
鋒以及現代性的媒介，其從近代地理學與博物學等觀點，所留下的自然史與民族誌紀錄，
尤其是對於「番地」族群及地理的人文生態描繪，呈現了不同於中國文人及方志傳統的十
九世紀台灣歷史風貌。調查、博物館與地圖等文化媒介，是現代民族國家塑造其想像共同
體的重要途徑。而殖民知識與異己論述的建構，則是現代帝國主義與殖民主義建立及鞏固
其文化霸權的必要手段。另一方面，透過遊記、報導與寫真等方式所產生的旅行文學，則
亦成為學者解析殖民接觸歷史過程中，異族想像與文化認同等課題的珍貴資料。例如早在
一八七四年五月十五日，日本征台隨軍記者岸田吟香，便在《東京日日新聞》的報導中，
刊載了一幅台灣地圖。圖中除了呈現台灣東部番地與西部平原的清楚界線，更具體描述了
明治日本對於台灣主權和殖民經營的企圖。
做為後進殖民帝國的日本，自領台後便由官方及民間展開各項歷史及慣習調查工作，諸如
伊能嘉矩、鹿野忠雄及森丑之助等先驅性人類學者，更深入「番地」進行各項探險與研究
。而日治時期的現代地圖測繪傳統，則是建立在台灣土地舊慣調查與島嶼實地探勘的殖民
政策產物。出版於一九年的《台灣蕃人事情》，取代了清代的「生／熟番」分類，奠
定了台灣原住民民族分類的基礎。而台灣總督府所採用的七族與九族台灣原住民族分類，
雖然經歷了不同時期與機構變遷，至今仍是官方政策和人類學研究的主要架構。直到近年
來，本地學者才開始檢討日本殖民國家對於台灣山地的知識建構史，與前述資源掌握與社
會控制等政治經濟過程的複雜關聯。
結語
在一八七五年至一九一五年間，台灣「番地」先後被納入晚清及日本帝國的領土統治和國
家疆界之中。在此一內部殖民和領土化的過程中，做為歷史主體的台灣原住民族群，從晚
清羅妹號事件中與西方人的交涉訂約，到日治初期如南庄事件及太魯閣事件中對於日人侵
略的武力抵抗，均顯示出其並非官方在「只有番地，而無番人」的帝國心態下，一系列開
路、調查、教育、授產、觀光、討伐乃至集團移住等「理番」設施中的「猛惡生番」。在
日本宣告理番政策完成十餘年後的一九三O年，台灣中部番地的霧社，爆發了最大規模的
集體抗日事件。此一事件除了凸顯出帝國統治與殖民者的內在矛盾，更導致日本台灣總督
的更迭和理番體制的改革。
從上述國際外交、政治經濟和殖民論述的個案，可以看到十九世紀台灣「番地」領土化的
過程，並非如現代化論者所描繪的空間同質化和資源理性化，亦非民族主義論者所宣稱的
異族同化和文明融合，而是以國家軍隊警察與近代知識的雙重暴力為背景，在抵抗、衝突
、轉變、適應等多重關係中，所進行的殖民接觸與征服。然而晚清和日本近代國家的力量
，並未能徹底整合台灣島嶼上的不同地域與族群。從清代以來長達二百多年的番界隔離政
策，以及其對於台灣原住民族，在生活空間及族群政治上的區隔，到戰後仍然成為國民政
府山地政策的歷史背景和殖民餘緒。未來如何從後殖民和本土的歷史觀點，理解台灣多族
群和多重殖民的複雜史實，將是重新書寫台灣島嶼歷史的重要課題。（作者單位：中央研
究院台灣史研究所）
【2004/08/17 歷史月刊八月號】 ＠ http://udn.com
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