〈星期時評〉
中國該不該跟農民徵稅？
葉國豪
2004/2/1
《北京現代商報》的一則關於中國稅收成本偏高的新聞，提醒了我們必要關注中國大陸的
稅制與財政問題。報導指出，稅收成本過高與其稅收管理模式與思維相關。中國採取「監
督打擊型」的稅收管理模式，使得納稅人被視為潛在的逃稅者，在防堵逃漏稅與完成稅收
任務上因此不得耗費大量的人力與財力（據報載統計，中國的稅務幹部有百萬之眾，約為
美國的十倍），而這也是中國稅收成本偏高的主因。
改革開放以來，中國的稅制，或廣泛地指稱，中國的財稅制度歷經了許多的變化。從開放
前的「統收統支」，到1984年的「利改稅」，1994年的「分稅制」，乃至1998年至今的「
積極的財政政策」，2001年終加入WTO後的各項稅則變化等，我們可以說每一次的稅制改
動，都反應了中國在經改路徑中的變化，由此也可以看出中央與地方、國家與社會關係的
力量變動。所以，若是我們能夠以財稅作為一種制度的角度來觀看改革中國的政治問題、
社會問題，相信將是一個有效而深刻的視角。
中國稅收成本偏高的現象，不僅具有地區性的特徵（如上述報導中所指出的，在偏遠地區
稅務工資比所收稅還多），在城鄉二元的中國，尤以農村地區在農民負擔、徵稅等問題上
，更是爭議，因此值得關注。中國有八億農民，約佔其總人口數的百分之七十以上，而댊
o百分之七十的人口，卻僅貢獻了總GDP不到百分之十五的數額。中國農民在今日僅僅依
靠農業收入已經無法生存，為尋找非農的現金收入，進入城市打工因此成為普遍的選擇
。在對農民收稅的問題上，「農民負擔」早已經是學者、專家們所關注的重點，「減負」
的喊聲從中央到地方，從雷聲大到雨點小，從來不曾妥善解決與落實，「農民真苦」、
「農村真窮」被中國大陸所謂的「農民代言人」李昌平認為是中國社會穩定的最大威脅。
李昌平最常舉的例子就是他家鄉湖北省監利縣的財政所，從1980年代早期的3個人，到進
入九十年代後區分為「國稅」、「地稅」等部門，人員膨脹到百多人。他認為中國農村
根本上仍究是個小農社會，因此僅能維持根本的勞動力再生產，尚難以論及簡單的資本
資累；而在家戶、村之上的鄉、縣，則像是巨大的怪獸，冗員的壓力，以及相隨而來的
財政支出，讓農村財政幾近破產，不可能有效維持基層政權的運作。「小農社會支撐不
起龐大的上層政治建築」是李昌平的深刻觀察，而放在財稅的問題上，既然在農村徵稅
的成本如此之高，效率卻如此之差，李則主張應該停止對農民徵稅，以及有必要檢討分
稅制後的財政後果。
「中國該不該跟農民徵稅？」是一個很大膽的提問，相信如同「農村土地私有化」議題
一般，勢必會招致許多的辯論。在一次課間的討論上，一位教授詢問我們解決農民負擔
的可行性與出路何在，我們紛紛提出了許多意見與看法，但是卻發覺無法出脫於目前政策
與執行所遭遇的困境與難題，直到最後「廢除鄉鎮」、「調整行政層級」等思路，竟是
꜊@為一個選項而被提出，儘管這一個選項所牽動的政治變化太大，就目前情形而言可以
說是不可能、不可行，然而事後回想起來，這與根本解決「小農社會支撐不起龐大的上
層政治建築」的困境，在思路上卻是可行也是必須的。
中國一年的財政收入大約在二萬億人民幣上下，其中又以「租稅收入」為大宗，因此如
何地減低稅收成本，是中國財政問題上的關鍵。根據經濟合作暨發展組織（OECD）指出
，中國維持良好財政的條件之一，即是充分增加稅收以因應所需支出的擴大，在1998年
「積極的財政政策」啟動之後，雖然在保持持續的經濟增長目標上，中國的財政狀況與資
金需求有加劇的壓力，然而考量到農村因為稅收問題所帶來的政治壓力，以及在根本上
國家已經付出太多成本在農村徵稅上，也許停止對農民徵稅、調整地方基層政權運作，
是一個必須要思考的提議。
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沒有行動的沉思不過是空言泛語,
沒有深思的行動則是純行動主義.
---Hope and Timmel(1984)
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