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2003.05.30 中國時報
公民投票的內外條件
◎周陽山（作者為中國文化大學中山所教授兼所長）
最近（五月十二日）波海三國之一的立陶宛，舉行了公民複決。投票的主題是針對加
入歐盟一事，由於歐盟（ＥＵ）已允許該國加入，為了得到民意支持，立陶宛政府乃舉行
複決。結果投票率為百分之六十四，在投票者當中，則有百分之九十支持加入，較民意測
驗事先推估的百分之七十五還要高。今年稍早，馬爾他、斯洛文尼亞和匈牙利等三國均已
舉行了公民複決，結果都是「同意加入歐盟」。下個月波蘭也將舉行是類投票。由於波蘭
人口眾多，幅員廣闊，如果波蘭也順利通過的話，歐盟東擴（共十個新的成員國）的前景
，也就不再是遙遠的夢想了。
無論是公民投票或創制複決，都是直接民主的表彰，也是中山先生所倡導的「直接民
權」的具體內涵，絕不是什麼洪水猛獸，當然應該積極推動。在目前立法院審議的各種相
關草案版本中，無論是稱之「公民投票法」或「創制複決法」，內容大抵相近，都是對代
議民主和議會政治的一種「補充」（而非「取代」）。換言之，即在議會與政府的決策之
外，由直接的民意決定重要的政策走向。但是，其中也有一些重要的差異，不能不注意。茲舉其要點分析之：
第一，如果是以一般的公共政策為對象，其內容不應包括具爭議性的財稅議題（如停止徵
稅）和義務關係（如取消兵役制度）。否則的話，政府可能就無法徵稅也無義務兵可以保
衛國家了。基於此，完全不設限的公投法草案，恐怕是不恰當，也難以實施的。
第二，依據法國第五共和憲法之規定，「政府之共和政體不得作為修憲之議題」，同
條又規定「修憲案須經公民複決同意後，始告確定」。據此，一般民主國家實施公民投票
或複決，均不以「變更民主共和政體」列為其範疇。因之，如果實施公投的目的是「推翻
民主共和，建立專制威權」，恐怕只會造成自由民主的毀棄，而不是強化「直接民主」。基於此，任何將導致共和憲政體制崩解的公投法草案，恐怕均非憲政民主之福，實不足取。
第三，如果公投的性質是「展現國民總意志，凸顯國民主權」，據此並可超越憲政規
範，凌駕憲政體制，則依據西方之實踐先例，此應係指「住民自決」（plebiscite）而非
公民複決（referendum）。嚴格說來，「住民自決」既然可以凌駕憲法，則根本無需「法
源」，只要政治實力夠，什麼樣的議題（如「總統終身制」或「建立新國家」）都可以自
行決定，甚至連憲政制度也可以推翻再自行創建。既然無需法源，也就無所謂住民自決「
法」了。因此，立法院實在不應，也無需訂定一部住民自決性質的法律。
但是，如果我們真是要訂定的是一部足以解決當前重大爭議的公民投票法（或創制複
決法），卻不能忽略下述幾項國內外條件：
（一）國際組織的應允與接納。如前所述，立陶宛等國的公投是歐盟接納在先，各國
政府在決定加入後，舉行公民投票，以掌握民意動向。如果答案是「否定」的話，則只有
放棄加入歐盟。但是目前扁政府擬舉辦之公投，卻是一個不讓我國加入的ＷＨＯ。換言之
，即使舉辦公投之結果是百分之九十九的民意要求加入，世衛組織還是可以把我國排斥在
大門外，這恐怕就變成自取其辱了。
（二）美國及列強的支持。前述東歐各國都是在美國及西歐列強支持加入歐盟的前提
下，舉行公投。但是扁政府現在所擬舉辦公投的第二個項目─核四公投，卻牽涉到美國的
核能利益。如果公投的結果是「停建核四」的話，美國廠商肯定會損失重大利益，並對我
再行施壓。這豈不是對當前的政府施政與對美外交，形成雙重的壓力？這樣的公投，究竟
是為政府解套呢，還是治絲益棼？
（三）兩岸關係的互動。如果公投法實施的範圍包括「統一」或「獨立」的選項在內
，則不僅牽涉到與大陸中共當局的互動問題，美國方面是否支持恐怕也是重要考量。如果
在二○○四年的總統大選中，同時舉辦統獨公投，正式向大陸攤牌的話，則不僅兩岸的「
和」與「戰」將考驗著全體選民，陳水扁總統個人的政治智慧與抗壓能力，也將面臨新的
試煉，至於成敗，更是難料了。
既然公投牽涉到這麼多的國內外複雜因素，朝野各黨的菁英，不妨敞開天窗說亮話
，把自己真正的底線，都攤開來吧。
http://news.chinatimes.com/Chinatimes/newslist/newslist-content/0,3546,110514+112003053000207,00.html (030530)
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