中國古代的政績考核制度
齊修生
數千年來﹐官僚制度雖屢經變化﹐但《禮記‧禮運》所雲“大道之行也﹐天下為公﹐選賢與能”的選官辦法卻一直是中華民族的一個優良傳統。它說明﹐從原始社會開始﹐歷朝歷代選官的標準都是看一個人的才能﹐看為官的政績﹐是任人唯賢﹐而不是任人唯親。
在母系氏族社會﹐中國最早的官是民主議事會全體成員選舉的氏族首領﹐通常擔任此職者是氏族內年長而有能力的婦女。因為婦女在氏族發展中功績大﹐對原始人群的生存和繁衍﹐對氏族成員生活和生存環境的改善做出了比男性更多的貢獻。進入父系氏族社會﹐由於男子成為生產領域的主人﹐所以開始取代女性被氏族成員選舉出來參加氏族的管理。到原始社會後期即軍事民主制時期﹐部落聯盟領導人也是根據選賢與能的原則和各部落成員的賢能表現選舉產生的。當時選拔部落聯盟酋長已形成制度﹐並有一定程序。首先是民主推選。堯、舜、禹就是因為有賢德且業績突出被推選出來的。其次是實踐鍛煉。被民主推選出來的部落聯盟首領接班人一般要經過下一級重要崗位的鍛煉﹐幹出業績後才能正式成為首領。舜被推選為繼承人後﹐先任各部門分職﹐經過三年考驗﹐才正式確定為繼承人。第三是考察任用。據《史記‧五帝本紀》記載﹐堯對舜經過三年實際考察後的評價是﹕“女謀事至而言可績﹐三年矣。女登帝位。”這是說﹐堯認為舜建立了功業﹐可以登上帝位。禹雖然已有實踐經驗和政績﹐但舜還是要對其進行實際考察﹐所以派他去治水。禹直到治理水患取得巨大成就、得到人們讚頌和愛戴後﹐才正式接替舜。不僅部落聯盟大酋長要憑政績選用﹐其他首領的選用也是如此。《尚書‧舜典》記載舜按民主程序選定各部門人後﹐對他們說﹕“咨﹗汝二十有二人﹐欽哉﹗惟時亮天功。三載考績﹐三考﹐黜陟幽明。”這是說﹐每隔三年就要考核他們的政績。凡是有功的人﹐便提拔、表彰﹔凡是有過錯的人﹐便予以罷免﹐以示懲罰。由於古人選官很看重一個人的賢與能﹐也就是德行與政績﹐因此很早便摸索出一套辦法﹐這就是逐漸建立起一套嚴格的政績考核制度和任用制度。考核﹐在古代稱“考課”、“考績”、“考功”等﹐是對官員履行職責情況的考察﹐主要是政績考核。政績考核萌芽於堯舜﹐歷代遵行﹐史書多有記載。帝舜時﹐每隔三年要對“官員”考核一次政績﹐根據三次考核情況﹐實施升降獎懲﹐是所謂“三載考績﹐三考﹐黜陟幽明﹐庶績咸熙”﹔五年要親自考察一次諸侯政績﹐是所謂“五載一巡守﹐群後四朝﹐敷奏以言﹐明試以功﹐車服以庸”。禹時﹐也有“會計”諸侯功績的做法。夏王朝時﹐“三載考功﹐五年政定。”商朝有商湯創設的“三有宅考績法”。西周“以八法治官府”、“以六計課群吏”﹐大致已相當今日對公務員之德、能、勤、績、廉的考核。周王還有一套考核諸侯政績的辦法﹕一是巡守﹐“天子五年一巡守”﹐“有功德於民者﹐加地進律”。二是述職﹐“諸侯朝於天子曰述職───述職者﹐述所職也。無非事者”。三是派員監督﹐“天子使其大夫為三監﹐監於方伯之國﹐國三人。”四是通過朝廷不定期派員到地方巡訪﹐及時了解地方官吏治績。這說明﹐隨著社會不斷發展﹐考績也不斷規范。
到春秋戰國時期﹐統治者更把功績作為用人的主要原則﹐憑政績選撥官員的作法更為突出。各諸侯國都實行軍功制﹐對在作戰中立有戰功的人員﹐按功績大小加官晉爵。以至於以後各王朝都起而仿效﹐太凡開國初期所用官員多為功臣。西周建國功臣姜尚被封為齊國第一任國君後﹐所制定的治國方略之一就是“舉賢尚功”。齊國能成為春秋五霸之首、戰國七雄之魁﹐當與此不無關系。春秋時期各諸侯國為了解官員政績﹐建立了適合本國特點的考核制度﹐並設置考核官吏政績的職司和官員。戰國時期﹐政績考核一般在年終進行﹐各諸侯國都有“上計”制度。雲夢秦簡中記載﹐秦國對各部門都要考核﹐稱為“課”﹐年終考核稱為“大課”。考核後要分出等級﹐優者獎﹐差者罰。齊國按其政績通常分為上、中、下三等。
秦漢之際﹐政績考核制度更加完善﹐內容也更細化。秦對官吏已經實行了某種程度的崗位責任制﹐要求郡守每年年終將該地方的人口、墾田、稅收、糧食、治安等情況﹐呈報中央﹐由中央核實。在郡上報中央之前﹐各郡按同樣的程序要求縣令長上報和核實。對各級的小吏也按其職責考核。漢初不僅很重視對於官吏的監察、考課﹐還懲秦之弊﹐沿秦之長﹐考課制度進一步完善。漢代的考課制度有兩個系統﹕一是中央課郡﹐郡課縣﹐這是從中央到地方的系統﹔一是由卿令或各部門主官各課其掾史屬官﹐這是中央機關上下級的系統。對於官吏的考核主要有“考課”和“上計”兩種方式。考核結果作為升降賞罰的依據。
隋唐時期﹐考課制度又有所發展。特別是伴以選舉官吏的科舉制的創立﹐對官吏的考核制度進一步完備起來﹐對當時的吏治改善起了相當積極的作用。從唐初制定的考課法看﹐其考課的范圍很廣﹐包括所有在任各部門、各地區的文武職事官及九品以上的流外官﹐每年都要經過一定的考核手續﹐稱為小考。每隔四年（也有三年或五年）又舉行一次大考。唐朝政府制定了具體的考核標準﹐對各級官吏實行全面考課。以流內官來說﹐就有“四善”、“二十七最”之說﹐可見其考核之細。“四善”是對官吏政治素養和品質等方面的要求﹐“二十七最”實際上是考核二十七種不同職務官員的依據和標準。同時﹐對九品以外的流外官也分四等考察其功過。評定考課等第的目的﹐是為了選賢任能、賞善罰惡、獎勤罰懶。凡考課列於中等以上者﹐在政治上可以升遷﹐在經濟上可以加祿﹔列於中等以下者﹐就要降職罰祿。
宋代考績的種類﹐一是磨戡。朝廷指定特別官員或官署以總核百僚之功過﹐類似於唐朝的校考。二是歷紙﹐即考狀﹐類似於政績檔案。由百司長官在平時記錄﹐把部屬的成績作為衡量考核的依據﹐類似於唐朝的司考。在京的朝官由審官院負責考核﹐地方政府各級官員由考課院負責考核。考課的標準﹐開國初期沿襲唐制的“四善”而分列為三個等級﹕政績優異者為上﹐職務粗理者為中﹐臨事馳慢者為下。明代對官吏的考核分考滿、考察兩種。考滿三年一次。兩年叫初考﹐六年叫再考﹐九年叫通考。按照所任職責考核升降。考核名目有上中下三等﹐即稱職、平常、不稱職。九年之內﹐有兩考稱職﹐一考平常算稱職﹔有兩考稱職一考不稱職﹐或兩考平常一考稱職或者稱職、平常、不稱職各一考者都算平常﹔有兩考平常﹐一考不稱職者算不稱職。考察分八法﹕即貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷軟、不謹。考京官叫“京察”﹐考外官叫“大計”。四品以上的京官自己鑒定﹐由皇上裁決﹔五品以下老、病者致仕（退休）﹐浮燥、不及者降調﹐罷軟、不謹者閒住﹐貪、酷者貶官為民。對於外官﹐州、縣官按目統計成績上報知府﹐府每年考察一次﹐上報布政司﹐第三年由巡撫巡按通核各官事狀﹐造冊報送﹐最後由中央考功部門作結論﹐這就是“大計”。清代沿襲了明代的考滿與考察制度。由各部（衙）門的長官評定標準﹐視該人是否稱職以後﹐分別決定去官或留職﹐以表示獎懲。一年一考﹐三考為滿﹐考滿為算。考察者每三年考績一次﹐凡天下官吏都要參加﹐執行國家黜陟的規章。
由此可見﹐在中國古代社會﹐無論什麼朝代﹐也無論在何種社會形態下﹐統治者都以一定標準考核課責在任官吏的功過行能﹐並據以升降賞罰。這說明重政績考核﹐憑政績用人﹐是各個朝代獎勤罰懶、選賢用能、整飭社會、改善吏治的重要措施和共同特點﹐也足見政績對官員升遷和吏治建設的重要作用。應該說﹐這是中華民族的一個優良傳統﹐是中華文明的精華﹐對今天的選官用人也不失其借鑒意義。
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奈何風乍起﹐輒憶蓴羹鮮。
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