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作者thomus (湮擱癡)

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時間Wed Nov 26 15:17:02 2003

※ [本文轉錄自 politics 看板] 作者: thomus (湮擱癡) 看板: politics 標題: [建議] 大家看一下這篇文章時間: Wed Nov 26 13:58:31 2003 民主迷信与政体改革的方向潘維！北京大學國際關系學院教授，美國伯克利大學博士潘維潘維此篇文章發表之后，一石激起千層浪，旋即引起了港台美歐的几乎所有國際政治學學者的高度關注，各家媒体紛紛發表、轉載、評論、探討，尤其美國政治學會專門組織全美國政治學專家教授秘密開了一個研討會，討論當前中國─ ─在新的世紀開始的万象更新的形勢下的走向。為此，他們還准備專門將討論文章与潘原文合集出版！香港、台灣的政治學學者專家也針對性很強地展開了熱烈討論，此种盛況空前的情形，就政治學這門科學而言，已經久違多年了！序言今天有誰會宣稱自己不是民主制的支持者呢？隨著美國世界霸權的形成，民主思想也建立了自己在世界上的“話語霸權”，“民主崇拜”成了居統治地位的政治宗教，百家爭鳴已是上個世紀的故事。 1 我國的知識界不能脫俗，也普遍認民主為世界和中國的必由之路，嘗言 “世界潮流，浩浩蕩蕩”，憋不住的下句是“順之者昌，逆之者亡”。民主崇拜在我國的泛濫固然体現了社會抗議，甚至羞澀曖昧的革命欲望；但無庸諱言，闊論“主義”永遠比研究大眾面臨的“問題”要容易。進口一個新的烏托邦取代舊的進口的烏托邦，乃是既性感又省力的事。自九十年代中以來，党政官員以公權謀私利的問題突然以爆炸般的速度在神州蔓延。腐敗的根源是現行的落后政体不适應新興的市場經濟。污濁的吏治，權責不明的行政，以及渙散的司法嚴重干扰了市場競爭的公平，政治体制改革顯然迫在眉睫。然而，當此民主迷信當道之日，民主化成了知識界公認的政治体制改革方向。民主化能減少腐敗，使市場成熟嗎？二十來年的世界民主化大潮并沒有給發展中國家帶來繁榮与進步。在多數 “新興民主國家”里，經濟日見凋敝，腐敗大幅增加，政府在衰朽，黑社會卻在興起，空气里還飄散著血的腥味儿，那是到處爆發內戰的結果。就在這后進國家被西方世界“邊緣化”的二十年里，中國拒絕隨波逐流，頂著潮流前行，獲得了令全世界惊愕的成就。顯而易見的現實打不破民主夢幻。所謂“普世的价值”象艷麗的罌粟花淹沒了鐵色的科學和理性，也淹沒了知識分子的職業精神──怀疑和批評。有那么多國家“順之者亡”，我國則明明是“逆之者昌”，可知識界有誰挑戰“民主崇拜”，質疑這“民主第杬波”？如同五？四前后，我國今日的民主派依然深感勢單力薄。他們缺少廣大人民，特別是農民、工人、和新興工商階層的支持。自上而下的農村“基層民主”仆T菩薪跄硓輳䦉膳　衩嵌哉庖弧拔按笫亂怠幣廊恍巳と比保麖無實行“生產責任制”時的巨大熱情。民主派在我國人民中的“百年孤獨”難道是偶然的？中國社會的百年進步難道可以用一句“專制”便否定掉？盡管作者對西方民主制的成就深怀敬意，本文質疑民主作為一种“放之四海而皆准”的政治“真理”，質疑其行將終結世界政治文明的帝國主義式宣傳，質疑其在中國具体條件下的可行性，并提倡用開放而且實用的政治思維取代民主迷信。傳統的中國曾擁有獨特和先進的政治制度，未來中國的政制也可以是先進而且獨特的。中國的命運不可以被什么“世界潮流”決定，更不能由什么“价值觀”來決定。中華文明向以价值相對主義著稱，未來的中國也應當是現實主義的，其政体首先要滿足大眾最現實的要求，即：制止腐敗，公平競爭。本文首先澄清民主和法治兩個不同的概念，旨在破除關于民主的迷信。其次比較中西社會机制的不同，說明中國的具体條件适合一种与西方不同的政体選擇，即以法治為導向的選擇。最后提出一個建立“咨詢型法治政体”的具体方案，旨在使任何党派、任何級別的政府、以及任何政府的政策都受法律的嚴厲約束，使每一個中國公民在法律面前享受不分職位、職業、正抏A　蛻緇岬匚坏鈉降取ꌊ 一。關于民主的神話 1.什么是民主制？二十年代流行“勞工神圣”一說。但勞工一點都不神圣，他們向來是失業下崗的先鋒隊。今天又有“民主神圣”一說。但民主也一點都不神圣，老百姓能作主，要政府干什么？法治（rule of law ）的定義非常簡單，即以現有的法律來治理國家。專制（autocracy ）的定義也非常清楚：一個或數個人自己任命自己為領袖。 2 民主（democracy ）的定義卻向來含混，哪怕是民主理論的大師級人物，如美國的羅伯特？達爾（Robert Dahl ），也給不出個簡明的定義。他們的定義包括目的和价值觀，很難從實際意義上區分民主和專制。 3 所有政体都宣稱自己目的高尚，但所有的政体都不過是手段，是組織政府的方法。現代民主制組織政府的方法是：全体成年公民自由、定期地選舉本國最高層領導人。民主制的支持者面臨的困境是，包括印度在內的大批后進國家也定期、自由地選舉本國領導人，其選舉的自由和激烈程度并不亞于美國。民主制的支持者們相信民主政府必然善待自己的人民和他國的人民。舉凡發生血腥族群沖突的國家便不能歸于民主制，至于美國內戰是十九世紀里最血腥的戰爭就不能說了。哥侖比亞是個“販毒國家”，當然不能算民主制，至于英國是十九世紀最大的販毒國家就無人提起了。印度是“世界上最大的民主國家”，但社會經濟落后，內部經常發生血腥的族群沖突，大家很少“記得”這個國家是民主國家。南斯拉夫有定期、自由的公民選舉，甚至在与北約的戰爭中仍允許反對党及反對党媒体的活動。但只要米洛塞維奇當選，南斯拉夫就不算民主國家。英國与美國進行了兩場戰爭，那時的英國就是專制。可美國人和歐洲人又說英國早就實行了民主。社會主義曾被看作完美和理想的社會。如果任何不好的事情發生了，這個社會要么不是“真正的” 社會主義，要么還“不足夠”社會主義，頂多算是“初級”。于是“完美”的社會主義屬于未來，屬于夢想，屬于另一個世界。“完善的” 民主、或“不斷趨于完善”的民主又何嘗不是同一個神話呢？用未來的烏托邦說明現世的合理，用幸福的來世為苦難的現世辯護，民主思想就成了一种政治宗教。照神圣目的定義的民主通常有包治百病的功能。社會的各种弊端都被指因缺少民主所致，所有的好處都是民主的功勞。達爾在1998年出版的《論民主》是這方面的“出色”例子。他在“為什么要實行民主”一章論述了民主的“十大好處”，即“避免專制，保護人權，維護自由，人民自主，道德自決，人道發展，維護私利，政治平等，世界和平，經濟繁榮”。 4 讀來不禁替這位曾經非常嚴謹的學者臉紅。他一筆抹殺了蘇聯和中國的成就，忘記了“第杬波民主”對人類尊嚴的踐踏，忘記了美國向西部擴張的戰爭、黑奴史的漫長、內戰的血腥、“民權運動”的暴烈，以及杬十年代的經濟大危机和八十年代的“滯脹”，忘記了美國對弱小國家的欺凌和侵略，也忘記了越南戰爭的起因。我國學界也流行民主迷信。《西方民主史》把庇西特拉圖父子統治時期（前546-前510 ）划入雅典的民主時期，稱為“系于一人”的民主。 5 除去走向衰敗的伯羅奔尼撒戰爭年代，雅典的強盛持續了大約一百年，庇西特拉圖父子統治之年占了几乎一半，是雅典的輝煌時期。但庇西特拉圖分明是僭主，靠政變和暴力奪得政權，而且父位傳子，怎么就成了“民主制”？世界上有“系于一人”的“民主”？該書還討論“羅馬共和國的民主制”；那分明是個貴族法治政体，怎么就成了民主制？冷戰后的民主迷信有兩個表征：一是把專制或法治的所有成就歸于民主，二是把民主社會里的所有弊端說成民主程度不夠。無論人們為什么信奉民主，現代的民主制指的是全体成年公民自由、定期地選舉本國最高層領導人知x貧取ꌊ 6 這种民主制并不包括許多人以為必然包括的內容，茲分述如下。第一，民主使人民享受政治平等，廣泛參与決策。今日的代議制民主是由民選領袖們作主的体制。所謂“人民主權”（sovereignty of people ），在現實世界里其實是“議會主權”（parliamentary sovereignty ），也即達爾早年所稱的“多頭統治”（polyarchy ），不是什么“人民作主”的体制。 7 在政治參与上，贏家和輸家的選民怎能平等？人民每隔几年有几分鐘的投票机會，而當選的領袖決策治理國家好几年，選舉人和當選人又怎么“平等”？選舉并不會使人民參与政治的机會平等，只會使政府傾向（accountable to）強大的利益集團，或曰“組織”起來了的所謂“市民社會”。對芸芸眾生而言，真實可靠的平等只有一种，即：“法律面前人人平等”。人民廣泛參与決策不是現代代議制民主的特征，而是直接民主制的特征，是兩千五百年前雅典城邦的制度。民主的程度与“人民權力”的大小正相關，也就是說与選舉的頻率以及人民參与選舉和決策的廣泛程度成正比。雅典的領導人通過抽簽產生，頻繁更換，不能連任。抽簽比選舉當然要民主得多，票源不受利益集團操縱，更不會出現 “隨大流”票，讓人人有平等的參政机會。雅典的“人民”（demos ）有頻繁和平等的机會參与几乎所有重大問題的決策。由全体“人民”參与的公民大會每年至少舉行十次，擁有司法、立法、重大決策、及關鍵人事的權力，公民大會放逐領袖是經常發生的事。雅典人相信，參与國家決策的人越多，決策就越公正。他們把“人民的權力”与“人民的福利” 混為一談。雅典民主制僅几十年就陷入了腐敗和混亂，羅馬人毫不猶豫地拋棄了那個制度。如果极限的民主不過如此，所謂民主是個過程，參与程度不斷提高，不斷走向更平等和完美，就明擺著是個烏托邦。今天的“西方民主制”以人口眾多及避免“多數專制”為由拒絕直接民主，拒絕人民“廣泛參与決策”。小國寡民的時代能實行“人民廣泛參与決策”，但那個時代已經“黃鶴一去不复返” . 小型社區的民主則与國家的政体基本不相干，如民主化了的台灣正准備取消在威權時代建立的“鄉村民主自治”。 8 第二，民主導致言論、出版、結社、和集會的自由。 “四大自由”是自由選舉領導人的要求，民主制的确傾向四大自由，自由程度越高，選舉就越公平。然而，選舉本身并不必然導致言論、出版、結社和集會的自由，這些自由必須靠中立和有效的執法來保障。在缺少法治的“新興民主國家”，是否有清晰的法律規定是個問題，但主要問題是缺少中立和有效的文官体系來保障四大自由。在缺少法治的后進國家，民主選舉未能消滅針對自由言論而使用的暴力，也未能取消關于使用暴力的言論自由。換言之，民主制要求四大自由，卻不提供四大自由，甚至經常以“人民多數”的名義侵犯四大自由。四大自由是由法治來提供的，特別是由法治來保障的。有法治缺民主的香港有四大自由，大多數有民主缺法治的國家卻無力保障四大自由。第杬，民主意味著制衡。制衡的本意是政府机构內部的分權，如立法、行政、和司法的杬權分立。這也是法治的范疇，不是民主選舉的必然結果。選舉并不導致政府部門之間的制衡，民選的領導人也不一定尊重法律規定的制衡。在許多第杬世界國家，民選的領導人任內經常握有近乎“絕對”的權力。很多領導人相信，他獲得的選票比例越高，人民授予他的權力也越大。選舉本身并不能糾正這种錯誤認識；相反，選舉是這种錯誤認識的來源。由于發展中國家的人民和領袖缺少法治觀念，特別是缺少中立、有效的執法机關，那里選出的人民領袖經常踐踏制衡原則，任意干涉公務員的人事任免，直接干涉司法和公務員執法，行為上与專制領袖區別不大。缺少刈]行У姆秩ㄖ坪猓擧裱×煨涫僑쌊專制者輪流坐庄的制度。在今日之中國，制衡常被誤認為是人民通過選舉對政府產生制約。殊不知在缺少法治的條件下，自由的選舉要么導致無政府狀態，要么使政客得以假人民權力之名，肆行無忌。此种情形難道不是經常發生的？第四，民主能制止腐敗。我國知識界不少人相信民主是解決腐敗問題的靈丹妙藥。西人因价值觀而信奉民主；國人信奉實用主義，因為要治腐敗而求民主。但民主并不治理腐敗，民主制增加腐敗的机會。腐敗的定義是以公權謀私利。只要存在公權力及人類謀私利的傾向，腐敗就不可能被根除。腐敗不能被根除并不等于腐敗無法被控制，大多數西方民主國家都能把腐敗有效地控制在非政治性話題的程度。在發展中國家，腐敗經常是頭號政治問題，因為腐敗導致政風頹廢，社會失序，內政無能，對外軟弱。從來源上講，腐敗有結构型和政策型兩大類。（1 ）源于經濟結构的腐敗。經濟結构中很大或很重要的部分受公權力支配，而另一部分受市場支配，這种經濟結构為腐敗提供溫床。最有效的治理是把這种二元的經濟結构變成市場經濟或者權力支配的經濟。但這意味著經濟制度的“革命性變革”，如中國八十年代的經濟市場化，或五十年代的經濟計划化。缺少革命性的變革，控制經濟結构型腐敗的方法只能是嚴格執行相關法律。自由選舉領導人并不必然導致嚴格的執法，嚴格執法是法治的功能。（2 ）源于政治結构的腐敗。有賴競爭人民支持的競爭性政府結构也是腐敗的溫床。在“傳統社會”里，血緣、宗法、部落、地域、族群、等關系构成种种天然的“裙帶网”，獲得以及維持政權要靠這個网絡的支持。這就使民選的領袖必須以公權回報這個网絡的私利。在缺少法治的條件下，專制或者軍政府往往能暫時緩解這种腐敗帶來的不公正。在“現代社會”，民主競爭不以裙帶關系為基礎。然而，這种游戲的“公平”其實是在于大眾的共識，即“成功的”社會集團應當贏得政權，贏得政權者給予支持自己的集團以政策性回報乃是正當的。換言之，比起“傳統社會”政治競爭導致的腐敗，“現代社會”民主制度的腐敗并不減少腐敗的程度，只是改變了賄賂的對象。正如達爾早年認識到的：“所有競爭型政治的實質都是政客賄賂選民。” 9 不僅如此，選舉需要大量的經費，經費最容易的來源是那些有錢缺權的人。以紀律和廉洁著稱的德國和日本均不能“免俗”。日本文官清廉，議會政治卻一直腐敗。 10最近在德國爆發的腐敗丑聞在西方并不鮮見。西方社會里的腐敗一般不构成政治問題，原因有二。第一，民主制是社會集團強權的政治，其穩定性与人民對強權規則的文化認同相關。西方人民把強權政治認作公平的政治，認為強大的社會集團應當得到相應的政治權力來代表其利益。第二，“西方民主制”是民主加法治的制度，法權高于人民權力的意識在西方根深蒂固，人民代表的權力受法律明确制約，而且有獨立和嚴格的執法來控制他們的腐敗。（3 ）源于國家社會和經濟政策的腐敗。政府干預經濟和社會生活的政策為腐敗提供良机，如“產業政策”、計划生育，掃黃打非。民主選舉領導人增政策型腐敗的机會，因為利益集團迫使國家增加政策性干預，腐敗的机會也隨之驟增。減少政策型腐敗有兩种方法：一是在“社會對政府干預的需求”和“限制政府作用”這兩個重要目標之間尋求恰當的平衡，認真盤算得失。二是制定相關法律，追求嚴格的執法。缺民主的法治政体對付政策型腐敗非常有效，香港和新加坡是明顯的例証。以往二十年的民主化浪潮并沒有減少腐敗，民主化使腐敗迅速蔓延，成了發展中國家的一個主要政治問題。一些西方學者堅持說，腐敗增加只是民主制早期常有的現象，不必大惊小怪。然而，問題不在于腐敗會不會在“將來”被控制住，而在于民主到底能不能控制腐敗，以及為什么民主化導致腐敗不減反增？上述分析表明：民主選舉領導人不解決腐敗問題，民主增加腐敗的机會。腐敗是通過完善法治來解決的。沒有法治，腐敗就得不到解決。沒有法治，民主制是脆弱的，腐敗的。自九十年代中期開始，中國的腐敗類型已經從經濟結构型漸變成了政策型，是相對容易治理的類型，但治理的前提是有效的法治。 2.民主制与“西方民主制”的區別民主制是由人民通過定期自由普選而產生領袖的体制；專制是領袖把自己的領導強加給人民的体制；兩者都是由領袖來主導政府的体制，均屬人治（personal r ule ），即由領袖治國的体制。法治（rule of law ）則指由法律來作主，法治政体指能保障由法律來統治的政体。關于民主制优于專制的邏輯很清楚，也非常令人信服：民選的領袖并不必然比專制領袖更好地服務于人民的福祉；但民主制給人民提供定期的机會來赶走傷害人民福祉的領袖。換言之，民主并不必然比專制“好”，但一定不會比專制“坏”。但這個精巧的邏輯并沒能結束關于民主和專制的競爭。民主制有個致命的缺陷：在自由与秩序的平衡里傾向強大利益集團的自由。民選的領袖需要選票才能當選，而“人民”的意愿因代表自己利益的領袖當選而得到實現。如此民主机制會產生下述杬种政治結果。（1 ）民主制對強大（即“有組織的”或“有錢的”）社會集團的要求非常敏感，越強大的集團在政府里就能得到越多的代表性。（2 ）由于爭奪政府權力永遠是立法和行政的最大背景，日常的立法和行政事務被政治化，政治性的事務則与爭奪下一輪選舉緊密相關，普遍的社會正義不得不讓位于爭奪多數選票的考慮。（3 ）“人民”爭奪政府權力的自由分裂社會，讓弱勢的群体絕望，使缺少 “公民社會”傳統的國家秩序脆弱。民主選舉机制所反映的“价值觀”毫不“神圣”，說白了不過是用“普世价值”的閃亮錫紙包裝了對強權政治的信仰。民主的“自由”是強大利益集團的自由，是對弱者的政治歧視。發展中國家缺少法治傳統，其民主制基本不受法治的限制，因此是純粹的民主，單純的民主。在這樣的制度里，民主与專制的循環几乎是必然的。其實，保障自由的途徑并不僅是民主政体一种。与民主主義不同，傳統的自由主義有兩大政治主張：一是在規模和職能上的“有限政府”，二是在法律面前的人人平等。 “西方民主制”（或稱“自由民主制”）并非單純的民主制，而是民主与法治結合的体制，是人治加法治的制度。在這個制度里，文官執法系統的獨立受到尊重，不受民主選舉的左右。競爭領袖職位的各方接受法定程序的嚴格約束，依法競爭選票，依法競爭立法和執法机构的配額。當選的領袖之間權力分割清楚，相互制衡，依憲法和立法程序立法，讓決策透明，并依法保証市場和社會的公平競爭，維護四大自由。這种“法”和（民選的）“人”共治的政体取得了秩序和自由的高度統一，代表楹f裾拐撾拿韉淖罡叱刪汀＝現髖分貧齲擧攔腭鬧貧扔퀊更濃的法治制衡色彩，通過制度的安排把人民選舉領袖的權力四分五裂，亦使領袖們的權力相互抵銷，從而限制了政治自由，使經選舉爭奪政權的門檻大大高于西歐。美國的民主傳統較強，法治傳統較弱，制度安排上刻意偏重依法制衡。西歐的法治傳統較強，民主傳統較弱，制度安排上就刻意偏重民主。美國建國之初就采用了“法律審議制”（judici al review），非民選的最高法院可以判民選議會通過的以及由民選總統簽署生效的法律違憲無效。這個制度只是在二戰以后才引入到西歐。“自由民主制”就是受法治限制和約束的民主制。“西方民主制”里的民主成分較法治成分高，其核心机构仍是議會（在美國則是總統加國會），而非公務員体系。因此，日常的立法和行政活動依然被政治化，選票的爭奪戰依然會被异化成金錢游戲、政治煽動，和人身攻擊。在這樣的制度下，“人民”的意愿還是部分地要依靠爭奪選票，打政權爭奪戰來實現，反映出西方民主思維中深厚的強權思想，即強大的社會集團理所當然應當贏得政府對其利益的代表權。在這种制度下，經濟自由同集團的政治實力挂鉤，同贏得選票的能力緊密相連。當資產階級需要經濟自由，他們首先要求爭奪政府權力的政治自由。當資產階級的經濟自由傷害了勞工階級的經濟自由，勞工們的解決的辦法還是要求爭奪政權的自由，即要求擴大合格選民的范圍，以較多的選票來控制（部分）政權，使立法傾向于勞工福利而不是資本家的利潤。這樣，“社會正義”由獲得選票的能力來定義，由社會集團的實力以及他們之間的勢力均衡來定義。除了為產生的領袖提供強權价值觀的“合法性”，選票數量与社會普遍正義之間有什么邏輯關系？政治上的弱勢團体就應當被歧視？中國的農民占人口多數，但利益分散，政治上缺少組織，是政治上的弱勢集團。羅馬法治和歐洲封建制孕育了西方社會深厚的法律主義傳統，人們相信由神或“自然”而來的法權應當高于人民權力。因此，西方的法治并未以民主為條件，是先于民主就建立了的。法的權威使民選領袖小心謹慎，不敢越法律的雷池半步， “自由民主制”由此穩如盤石。倘若沒有這樣的法治基礎，民主制會迅速腐化，頻繁出現崩潰和重建的循環。大多數發展中國家缺少法治傳統，無力象西方社會那樣熔法治和民主為一体。我們可以得出杬個論點：（1 ）法治和民主是不同的兩件事，其存在并不互為條件。（2 ）法治和民主在發展中國家一般切椌y妗＝　⑶咳ㄕ拐我饈兌約扒咳ㄊ봊的民主制度很容易，自由的選舉日乃是展示人民權力的盛大節日。但建立法治觀念和法治制度极為困難，要求建立政府官員和公眾對法權的敬畏，特別是建立能夠嚴格、中立、和廉洁地執行法律的公務員体系。（3 ）缺少法治的民主极易落入民主和專制循環的陷阱。沒有獨立和強大的執法体系，就無人能制裁政府和人民天然的違法傾向，政府的違法政策和人民的違法行為將摧毀秩序和公平。我們可以用法治和民主這兩個要素把世界上的政体分成四類，并比較它們的表現。（1 ）有法治有民主──這是几乎所有西方發達國家的制度，表現优异；（2 ）有民主缺法治──這是多數發展中國家的制度，表現最差；（3 ）缺法治少民主──這是少數發展中國家的制度，表現普遍优于有民主缺法治的制度；（4 ）有法治少民主──當今只有香港和新加坡采用。日本自明治維新到1993年民主化以前也大体上屬于這种制度。這种体制的表現与西方國家的自由民主制不相上下。如下表：（略）西方的政治社會學理論一直公認法治是“傳統社會”演變成“現代社會”的根本標志。 11為什么西方國家竭力推廣民主而不是法治呢？因為把民主制推廣到世界的每個角落是一种象十字軍東征那樣激動人心的事業，帶有強烈的宗教使命色彩。 1831-1832 年間，法國司法部官員托克維爾（Tocqueville ）去美國考察了九個月，寫作了《論美國的民主》一書。他在《序論》中稱： “企圖阻止民主就是抗拒上帝的意志，各個民族都只能順應神意安排的社會命運”。在1848年革命期間，托氏為那本書的第十二版寫了一篇《前言》，開篇即指出，“民主制將不可避免地擴散到整個世界”。 12托氏關于民主擴散的預言立即引起了西方世界廣泛的興趣。第二次世界大戰后，美國的社會科學泰斗帕森斯（Talc ott Parsons）提出，民主制是“現代社會”的“結构性基礎之一”，“是社會進化的必由之路”（evolutionary unive rsal in society ）。 13冷戰之后，西方對民主的狂熱達到了頂點。所謂“民主和平論”的潛台詞就是：無論誰是侵略者，非民主國家是所有國際戰爭的根源；全世界都民主化了，世界就有了永久的國際和平。 14在后進國家，民主原只是發動革命的廉价口號。近二十年來卻有許多缺少法治的后進國家在西方的威逼利誘之下實行民主，進而陷入困境。西方來的“主義”在中國和其他發展中國家稱霸已經不是頭一遭了。以中華文明的深厚底蘊，我們怎么就不能挑戰這些“主義”？動輒“世界潮流，浩浩蕩蕩，不可阻擋”。蘇聯隨波逐流垮掉了，中國憑什么非得隨波逐流？我們的祖先曾經創造出令舉世惊嘆的獨特政治文明。子孫無能，非要拾西人牙慧，重蹈蘇聯的覆轍？政体設計的基本出發點是在一國具体的社會和經濟文化條件中尋求秩序与自由的平衡。西方民主制之所以成功穩定有賴杬大基石。第一是法治，法限制“人民”的權力，提供社會的普遍正義。第二是對強權政治合理性的共識，誰裹脅的選票多，誰當領袖就有“合法性” . 第杬是社會分成大型利益集團，彼此利益分際清晰，容易形成勢力均衡。這杬大基石并不必然存在于其他文明之中。中國的社會和經濟條件并沒有創造出法治傳統，也沒有導致關于強權政治的文化共識。中國社會既沒有造就真正的大型社會利益集團，更談不上大型社會集團之間的清晰利益分際。在這种條件下，通過民主的方式挑動社會分裂是非常危險的。階級概念引入我國后，我國沒有形成西（北）歐式的勞資政杬方勢力均衡的“階級合作主義民主”（corporatist democracy ），也沒有導致由大型利益集團實力均衡构成的美國“多元主義民主”（pluralist democracy ），我們得到的是敵我不清的激烈社會沖突，是從民粹主義，到精英主義，到暴力主義，再到“專政”的過程。 15雖然這种“階級斗爭”達到了“社會動員”的目的，當我們不再需要社會動員，為什么還要挑動社會沖突？為什么要強迫人民接受選票強權的价值？二。特殊條件下的特殊選擇 1.“封建”的歐洲和“傳統”的中國為什么中國至今沒能實行民主制？用經濟社會指標的差异來解釋顯然不能服人。我們先比較中西方在社會、經濟、和政治上的不同歷史條件，然后解釋為什么兩者會有不同的政体選擇。一千三百年前，法蘭克人的王國開啟了西歐的封建制時代。大規模的農牧庄園是其經濟基礎，封建等級制构成其社會基礎，政治上則由諸侯、領主伙同教會勢力進行統治，沒有統一的中央政府。這种封建社會呈四大特點：（1 ）缺少經濟自由；（2 ）缺少政治公平；（3 ）強權是政權生存的條件；（4 ）与神權相連的法權是權威的源泉。16兩千三百年前，商鞅變法結束了中國式的“封建”時代，漫長的中國“傳統社會”由此開端。17自給自足的小農經濟是這种社會的經濟基礎，分化不明顯的小農家庭构成其社會基礎，政治上則是皇帝率領文官系統伙同地方鄉紳進行統治，擁有世俗和大一統的中央政權。這种世俗的“傳統社會” 与西方宗教的“封建社會”有非常不同的巧箷怚簧祚瘂턠）擁有深厚的經濟自由傳統；（2 ）擁有獨特的政治公平；（3 ）“德政”而非“強權”是政權生存的條件；（4 ）道德原則而非具体的法律是權威的源泉。西歐的封建制基本不允許買賣土地，而農奴的人身依附又導致勞動力不能自由流動。因此，西歐的經濟自由是受到嚴重限制的。封建等級制規定高貴的血統是參与政權的基本條件，政治因而成了少數固定階層的特權。在弱中央強地方式的封建制里，諸侯領主之間存在激烈的爭斗和頻繁的戰爭，到處是“危邦”或 “亂邦”。強權是政府生存的條件，法權則是權威的源泉。換言之，歐洲的封建制強化了自希腊和羅馬時代就培育起來的強權意識和法治傳統。“自然法”既然是“神的意志”，就能代表俗世的最高權威。18 傳統的中國成就了一种獨特而又先進的政治文明，即以公平考試產生文官政府，以道德原則治理官吏和國家，以有限政府保証經濟和社會自由。根源在于我國社會与西方有很大差异。（1 ）我國具有深厚的經濟自由傳統。經濟三要素──勞力、土地、和貨幣 ──的自由流動是經濟自由的基本標准。自公元前356 年商鞅“廢井田，開阡陌” 開創了小農社會，買賣勞動力和土地（使用權）的自由一直是我國不言而喻的社會准則，唯新中國的前三十年是個例外。雖然新中國擁有世界上最強有力的政權体制，兩千三百年的經濟自由傳統卻使計划經濟极難建立，很難穩定，非常容易垮掉，中國的經濟市場化也因此很容易成功。我國目前國內名義稅率与實際稅率的脫節，名義關稅与實際關稅的反差，以及對外匯和走私控制的乏力，都從另一個方面証明了中國深厚的自由經濟傳統。香港和新加坡連年被評為世界上“經濟最自由”的地區實在沒什么好奇怪的，只是順應了華人社會的一個悠久歷史傳統而已。同樣，台灣政府也無力阻止島內商人与大陸的自由經濟交流。（2 ）我國具有獨特的政治公平。為适應階級分化不明顯的小農的社會，中國首創官僚制，皇帝以下的傳統政府向所有男性開放，不以血統定尊卑，沒有財富標准，沒有“年齡歧視”，甚至沒有國籍限制。自一千四百年前隋唐開科舉取士至1905年廢科舉的大約一千三百年間，公開、公平的文官考試錄用制度創出無數“布衣宰相”以及“朝為田舍郎，暮登天子堂”的佳話。在以往的五十年里， “高考”依然是加入政府的最主要和公平的途徑。在今日僅剩的几件公認的“公平”之事里，“高考”依然高居榜首。在我國鄉村，民選村長的權威不受尊重，因為人數較多的氏族總能獲梱禳i俚氖だ诶絷叫員憒蟪晌侍狻Ｔ諳愀酆托錄悠攏갊文官系統在体制上享有比民選議會大得多的權力，但那里的人民并不感到不公平。日本在1993年民主化以前，議會的效用和地位也遠不及文官系統。19 （3 ）“德政”而非“強權”是我國大一統政權生存的基礎和條件。孔子（前551 －479 ）和柏拉圖（前427 －347 ）都認為政府可以依賴道德教化。孔子告誡統治者要“為政以德”。他說：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥。道之以德，齊之以禮，有恥且格。”20意思是說，用政令來領導人民，用刑法來懲罰人民，人們只求免于刑罰而不存羞恥之心。如果以人格的道德來感召人民，用真誠的禮儀使人民團結一致，則人民存羞恥之心，會善從在位者的領導。柏拉圖的“理想國”与孔子的思想頗為相通，但兩人均身處“危邦”和“亂邦”的世界，大道難行，都只得開館授徒。21現代之前的歐洲一直亂邦林立，柏拉圖也就一直是烏托邦的同意詞。孔子逝世350 年后，其“德治”思想因大一統的中國獲得了實踐机會。公元前130 年左右，漢武帝劉徹實行“罷黜百家，獨尊儒術”的政策，給孔子思想以官方意識形態的地位。此后歷朝歷代都尊儒家道德准則為正統的治國之道，不恃強權。傳統的中國政体不設專門的稅收和司法机构，有時甚至不設常備軍，以一個极小的政府統治遼闊的領土和眾多的人民。傳統社會的“縣”比今日的“縣”至少大一倍，但通常只有一個政府付薪的官員，少數情形是兩個。稅收，治安，征兵，司法等事務統由這一人負責。形式上是專制，實質上是“天高皇帝遠”的自由，是多數人民終生未見過一個政府官員的自由，是“有限政府” （limited government）導致的自由。這种“德治”政体的机制大体是這樣的：一個村民通過科舉考試成為政府官員；退休后回到自己家鄉成為“鄉紳”。他一只腳站在政府利益一邊，幫助成為自己“晚生”或“學生”的現職官員維持社會秩序。他的另一只腳則站在自己家族以及本鄉本土的社區利益一邊，成為社區的領袖。他忠誠于朝廷，因為尊奉儒家“君臣父子”的道德等級以及“仁義禮智信” 的個人修養使他事業成功。他也忠于社區的利益，因為在儒家“民為本，社稷次之，君為輕”的道統里，統治者一旦“失德”就為抵抗提供合理性，為“皇帝輪流做，明年到我家”提供机會。中國歷代英君明主以“民可載舟，亦可覆舟”為座右銘，戰戰兢兢地統治。清圣祖康熙（1654-1722 ）實行的“永不加（田）賦” 政策至清朝滅亡也未敢廢棄。1900年義和團蜂擁進京勤王，中國給八國賠款四万万兩，國人不分男女老幼一人一兩，但清政府篤信德治，只敢出售官爵而不敢 “加賦”。因此，辛亥革命未得農民的支持，既非農民起義，也不是農民的革命。兩千年多年來，除外族入侵導致的分裂，大一統是中華的主流，為數不多的農民起義只反貪官和皇帝，不反体制。中國兩千年壽命的德治政体是世界第一大政治奇跡，其“合法性”豈是強權民主所能比擬？（4 ）道德原則而非具体的法律是我國傳統政府權威的源泉。由皇帝統帥的小型文官政府依賴地方鄉紳勢力的支持進行統治，任由鄉民自治，基本不干預自然的社會和經濟生活。在封閉平靜、自給自足的小農社會里，“道德經濟”居主要地位，法律的實用性不強，“仁義禮智信”和“君臣父子”之類的道德原則便可維持大一統的政治秩序。22人民天然缺少遵紀守法的習慣，其各類人等的行為嚴重依賴傳統紐帶來維系，如血緣家族，祖先崇拜，地方迷信，以及种种等而下之的地下邪教社團。法律源于（宗教）道德，這是法与道德在內容上的相通之處。但較之明确而具体的法律，抽象道德原則的約束性非常“軟”，權威的彈性非常大。裙帶關系彌漫文官系統；各行其是、弄權枉法、以權謀私的現象屢禁不絕。因此，傳統的中國又是“一盤散沙”，形式上是“專制國家”，其實是個既“复” 且“雜”的“文化范疇”。空有“普天之下莫非王土，率土之士莫非王臣”的自豪，卻沒有明确的領土疆界，沒有民族認同，也沒有發動民眾齊心協力的社會動員能力。在十九世紀中期德治政体突然遭遇西方社會的現代組織，如現代軍隊，現代工業，現代會計制度，道德權威不敵法律的權威，四万万人口的大國，竟一而再、再而三地被數千洋兵征服，遑論抗戰八年間先后出現了累計近千万的附日 “偽軍”。 2.西方文明和中華文明的政体選擇与西方近代的資產階級革命完全不同，中國革命既不是為了經濟自由，也不是為取代子虛烏有的“專制”。革帝制的命乃是怒其不爭，怒其無力將四万万民眾動員和組織起來，建設現代的工業社會，抵抗外來民族的欺侮。一句話，推翻大清朝的動力來自中國人要“站起來”，來自一個偉大文明的自尊。于是，孫中山以“軍政”來替代大清皇朝“永不加賦”之“德政”；共產党人以“專政”來代替國民党人的“軍政”。國民党人雖統一了中國，卻無力動員眾多分散的農民，抵抗日本帝國主義的侵略，快速實行工業化。而共產党人以嚴密的組織形式和出色的農民政策成功地動員了中國的農民，打敗了國民政府的軍隊，甚至將世界上最強大的國家阻擋在朝鮮半島的三八線外，而且迅速地實現了工業化。共產党 “一元化領導”之下的“人民民主專政”反映了中國的時代要求。不如此，世界上的強大民族焉能“平等待我”？建國五十年后，當民族國家的市場体系取代了地域分割的市場，取代了為快速工業化而實行的“指令型經濟”，“專政”的弊端便凸現在我們面前。行政、立法、輿論、經濟、教育等由執政党“胡子眉毛一把抓”的政体不适應現代社會精密的專業分工，也不茧齮d腟婢赫扔詰賴鹵曜嫉氖諧∩緇幔㗾厝坏賈賂蠏堋ꌊ早在三千年前，文王四子周公姬旦著《周禮》，為杜絕“專政”，將官制分為天地春夏秋冬六种，使各司其職，即：吏部天官，戶部地官，禮部春官，兵部夏官，刑部秋官，工部冬官。又因吏治為政治最艱難之處，中央六部向以吏部為首，治天下必先修吏治。《周禮》講“明德慎罰”，儒家強調“修齊治平”，加上嚴格的考試制度，中國傳統吏制享譽世界。因政治文明起點甚高，中國長期雄踞東方，遠較希腊羅馬乃至近代以前的任何一种西方政治文明都更成功。23為了團結和進步，再鑄輝煌，今日之中華又面臨選擇。西方文明選擇民主制，因為這种政体的功能是保障經濟和（爭奪政權的）政治自由。其社會基礎乃是呈大集團狀的、清晰的、社會利益分割，如領主、諸侯、四大社會等級、后來的社會階級、乃至今日的大型社會利益集團。在這樣的社會里，代表強權的民主制可以及時和准确地反映社會集團實力均衡的變遷，也符合西方社會自希腊羅馬時代就流傳下來的強權政治意識。西方還擁有源自羅馬時代，确立于封建時代的深厚法治傳統。堅實的法治限制了強大社會集團對弱勢集團的欺凌和對社會普遍正義的踐踏，也保障了民主机制在程序上的穩定和成熟。中華文明适合選擇法治。（1 ）中國社會不是大型利益集團的溫床。傳統社會以自由、自足、和分散的小農家庭為基礎，由家而國，乃成國家。不是階級的國，也不是利益集團的國，而是家庭的國，大一統的國。分散的小農利益演變成今日市場上的家族式中小企業，活力非凡，但利益依舊分散，并不形成大規模的社會利益集團。极為分散的社會既是社會團結的障礙，又是高度統一意志的條件；法律因此可以成為中立和普遍正義的化身，無需“階級性”，是全民能自然接受的選擇。西方人以為多元的經濟利益必然導致多元化的競爭型政治。此种貌似“科學” 的說法其實源于對強權政治的迷信。香港和新加坡的經濟比美國要“多元化”得多，但并沒有導致多元化的競爭型政治。台灣的民主化与多元的經濟利益基本無關。關鍵的問題不在經濟利益如何“多元”，而在這些“多元”的利益能否整合成政治上有競爭力的集團，在于企業家們是否相信整合成政治集團及參与競爭政權符合其利益。中國的企業界缺少這种政治信念，原因很簡單：把极為分散的中小企業利益整合成大規模的政治集團要付出很大的“交易成本”，而政府一方的必然反應是“槍打出頭鳥”和“分而治之”。換言之，在政治上整合分散經濟利益的企圖注定會敗于分裂和背叛。同樣，政府恃強權逆流而動，搞“拳頭”經濟、 “造大船”，也必是勞民傷財利一方而激眾怨的勾當。若政府順應自然，以維護競爭的公平為己任，不偏不倚，依法行政，就能發揮我國中小企業的競爭优勢，不必依恃強權就能得到人民的擁戴。（2 ）我國人民并不熱衷把原本混沌的利益分際政治化，組成大型政治利益集團。強權式的民主正義并不具有天然的合理性。利益集團通過獲得多數票來奪取政權，使政權代表他們的利益，這在西方人是“合法性”的來源，但在國人的意識里卻算不得公正。“君子不党”是中華公認的美德，“公正廉明”的執法是國人對政府最主要的期盼。傳統的德治与當代的法治根基相連：德是法的源泉，法律是道德原則的具体化，給人的社會行為提供具体清晰的規則。因此，如同在傳統的德治時代，今天的中國文化仍難認同爭權奪利的政客，卻很容易接受職業的文官。文官系統利益相對中立，產生于公平的考試，受制于頻繁的考核，靠公正廉明的執法升遷。一些人視公眾對爭取民主的冷漠為“愚昧”，亟欲“培養” 農民的“民主意識”。殊不知利益集團在西方的分際是歷史和文化的。在我國，挑動群眾斗群眾算不上卑鄙，但絕不高尚。西方民主制的社會基礎不是“民粹主義”，而是以利益集團分際為條件的政党政治。台灣的宋楚瑜以“超党派全民政府”為綱領競選，陳水扁的新政府則由國民党要員組閣，實踐“超党派”政治。既然各党派并不代表不同的經濟和社會利益，三位主要候選人的經濟和社會綱領也沒什么不同，台灣民主与西方民主的社會基礎就顯然不是一回事。台灣民主要解決的是省籍精英的“出頭天”問題，即決定應由誰掌握權力，而非權力怎樣被掌握。台灣民主亦為台島獨立而興，与國際政治的干系比同島內政治更密切。（3 ）一如傳統社會，我國缺少的不是自由，而是關于自由競爭的公正環境和公平條件。這些條件在法律上都有明文規定，卻因吏治敗坏難以執行。今天的人們激烈競爭，試圖在經濟、社會、和政治市場上找到一個屬于自己的生存之處。可市場上的贏家經常是那些在政府里“有關系”的人，是愿意并且有能力賄賂更高一級官員的人。當競爭的社會已經取代了自給自足的社會，或從生到死都由國家來照顧的社會，靠抽象道德原則或意識形態說教已經無法制止腐敗，因為欺騙能快速贏得攸關生死存亡的競爭，效益遠遠超過成本。媚俗的民主制也無法制止腐敗。台灣公眾以為“換人做做看”能鏟除〝欞行珓O鎅礇昂誚稹泵髏魘翹ㄍ迕主化的結果，怎能靠民主來解決？意大利的民主程度在西歐是最高的，戰后五十五年換了五十八屆政府，“換人做做看”的頻率世界第一。但意大利政府的腐敗程度也是西歐最高的，九十年代中期揭露出的政府腐敗惊心動魄，程度不輸今日之中國。傳統的德治与當代的法治根基相連，制度相通：德是法的源泉，法律是道德原則的具体化，給人的社會行為提供具体清晰的規則。嚴格執法可以提高犯法的成本，使欺騙“不合算”，給市場競爭提供公平的環境，使競爭真正成為企業間的競爭，才能的競爭，而不是爭奪官員或者爭奪政權的競爭。嚴格執法就必須拋棄逼官員媚上的制度，拒絕壓官員媚下的制度，建立令官員唯法是從的制度，讓官吏不會變成上級党委書記的寵物，也不會變成“公民社會”的玩物，其命運取決于能否堅決維護競爭的公平。因此，我國的政改問題不是由誰掌握權力的問題，而是權力怎么被掌握的問題。不是要“換人做做看”，而是要由人治走向法治，用制度限制人的權力，用法的權威代替人的權威──無論是“上面人”還是“下面人”的權威。每一個偉大的文明都基于一個偉大的政治文明，中國的傳統政制是中華古典文明的核心，中華文明复興物nＭ铽謨諶妨　桓鮒哺⅔詒就廖拿骱捅就撂跫鹩惱︊体，解決大眾面臨的現實問題。以法治為導向的政体是中華政治文明的自然發展。中國自己也曾擁有法律主義傳統。“法家”思想始于春秋時齊國的宰相管仲（？－前645 ），至秦末漢初歷四百年興盛，是戰國時期政治實踐的主流。但中國原始的法律主義傳統至遲在漢武帝時便中斷了，成為儒家學說的補充，距今已兩千一百多年。通過吸收西方政治文明里的法律主義傳統，中國有兩千年歷史的獨特政制可以重獲生机。本文下一節所建議的“咨詢型法治”引進了西方的法治制衡精神，但拒絕基于社會強權及其實力均衡的民主原則；繼承了中華以考試和考核文化為基礎的精干文官制度和咨詢性的鄉紳支持制，但拒絕以道德原則或意識形態作為政体的支柱，更拒絕個人（皇帝或領袖的）的終极權力。類似于香港制度，由考試產生的文官系統是新体制的核心，其基本出發點是以清明的吏制保障法律面前人人平等，維護競爭的自由和公平，并捍衛人民知情和表達的權利。中國杰出而獨特的文官制度和考試文化适應德治，也能在法治精神下浴火重生。國人稱為“社會穩定”的問題，西人稱為“法律与秩序”（law and order ）問題。無論是多數人還是少數人維持的秩序，人維持的秩序總不如法維持的秩序公平、穩定。24中華的德治曾經卓越，但在市場競爭的社會里卻墮落為謊言和虛偽。如果相信黑格爾的“正反合題”，或歷史唯物主義的“否定之否定”，由法家的“法治”演變到儒家的“德治”，再回歸成現代的法治，乃是再自然不過之事。即便不相信決定論式的“辨証”，也沒什么道理相信由古羅馬法治演化出來的西方民主制就把世界和中國的政治文明發展給“終結”了。以強權信念為基礎的民主价值在中華文化里缺少基礎，國人對民主制的冷漠不單“自然”而且非常 “合理”。當世界陷入“政治宗教”的時代，中國人對民主的冷漠開啟了一道新型政体的曙光，乃是人民對“啟蒙者”的“啟蒙”。三。咨詢型法治孟子比孔子中庸一些，嘗言" 徒善不足以為政，徒法不足以自行。" 即為政只講仁義道德不行，只講法度也不行，因為法不能不靠人而自動施行。25法能否 " 自行" 呢？我們怎么可以相信立法的人能保持中立，執法的人能保持對法的忠誠？受香港制度的啟示，這里提出一個由五大支柱构成的制度安排，稱為" 咨詢型法治" ，目的不僅是中立的立法，而且主要是机械、嚴格、高效、和廉洁的執法。26 1.咨詢型法治的五大支柱与以議會為核心的民主那J煌ㄖ握鸬宓暮誦募젊非" 人" 亦非" 党" ，而是机械的文官系統。習慣上的立法机构，無論是選舉還是推舉產生的，功能上都主要是文官系統的咨議机构。（1 ）中立的文官系統。這個系統有兩大功能：第一，嚴格執法，依法行政，違法必究；第二，擁有立法建議權。較之民主政体里的議會，文官系統要中立得多，公務員以嚴格和中立地執行法律為本職，不代表任何一個社會集團或地域的特殊利益。因其中立，文官系統也應獨享立法建議權。文官系統的中立性是由制度來保障的。這种制度保障体現在考試、績效、資歷、和終身雇佣四個方面：第一，公開的錄用考試和嚴格的升等考試；第二，定期、頻繁、和公開的綜合績效評估；第三，從政年資是升等的基本條件；第四，公務員系統采用終身雇佣制。進入文官系統的方式是公開和公平的考試，一方面体現政治權利平等的原則，另一方面又体現唯才是舉的原則。体制堵塞擔任政府高官的捷徑，不能憑社會鼓動能力或者与高層領導的關系而一步登天。系統內的升貶獎懲和調离退休受一整套精密的法規來規范，其表現由專門机构依執法政績、從政年資、升等考試成績、以及公眾評估四大要素來綜合評鑒，党派因素和意識形態之類的" 軟性標准" 均被排除。違法行政以及超越職權的行政，無論效果如何，都將被視為執法犯法而受到懲罰。這套文官系統的設計當然是复雜的，但并不超出中西現有的政治文明知識。更重要的是，中國的政治文化把考試視作比選舉更公平的制度。我國由考試產生的傳統文官制持續了一千七百年，其形式上的廢除迄今還不到一百年，遑論高考和近年來實行的公務員考試在實質上延續了科舉制度。公務員食人間煙火就不可能" 絕對" 中立，但比選舉出的利益集團或" 公民社會" 的代表要中立得多。（2 ）自主的司法系統。文官系統的權力必須受制約，司法系統是制約文官系統的首要机构。司法系統也有兩大功能：第一，無論在人民与政府之間，人民与人民之間，或政府各机构之間，一旦出現与法律相關的爭議，司法系統擁有唯一和最后的裁判權；第二，在文官系統提出的法案獲得人民代表大會通過后，最高法院還擁有法律審議權，可以判決已生效的法律無效。不受行政、党派、及媒体左右是公正司法的唯一保障，也是司法机构尊嚴的源泉。法治政体著重從制度和法律上保護司法系統的自主性，如司法轄區与行政轄區不得重合，法官為終身職，以及不受党派和文官系統干扰的、精密的內部升調獎懲和錄用退休制度。（3 ）獨央@姆刺盎膸埂Ｈ繝騫纉裨北匭朧芏懶　刺盎膸溝難細裰圃肌Ｎ墓系統最大的危險不是缺少中立性，而是以公權謀私利。在以文官系統為核心的法治政体里，獨立反貪机构的地位非常突出，直屬最高行政首長，以一支精干的隊伍專司揭露公務員和司法隊伍中以公權謀私利的行為。在反貪机构里，職位的晉升完全依賴反貪政績。因為机构功能簡單，其內部的腐敗問題一般不會成為全國性的政治問題。而且因為這個机构隊伍精干，控制系統內的腐敗就相對容易。系統設內部紀律委員會，專職偵察反貪机构內部的腐敗分子。這個机构并非源自明朝能左右吏治、肆意干政的" 東厂、西厂" ，反貪机构功能單一、徹底獨立，是新加坡在六十年代后期的重要發明。因其成效昭彰，香港在七十年代前期引進了這個新加坡經驗，成立了世界聞名的" 廉政公署" （ICAC）。在這個獨立机构建立后，港新兩地文官系統的狂貪之風立即被控制住了。八十年代末，因為文官系統已經相當廉洁，香港廉政公署無腐敗可抓，把自己的功能擴大為包括偵察" 私營企業的腐敗行為".反貪机构成功的關鍵在于其獨立性，不僅獨立于文官系統和党派政治，而且在治惡吏的手段上相對獨立于司法系統。如同英國的文官，日本文官有廉洁的傳統，無需獨立的反貪机构來制約。然而，因為有獨立的反貪机构，香港和新加坡的文官比日本的文官更廉洁。（4 ）以全國和省人民代表大會為核心的廣泛的社會咨詢系統。文官系統還必須依法接受社會咨詢系統的制約。全國和省人大是社會咨詢系統的核心机构，有兩項主要功能。第一，批准、否決、或擱置公務員系統提出的法案。文官系統掌握立法建議權，人大掌握立法批准權，最高法院擁有法律審議權，這導致立法比民主政体更艱難，更慎重，而且中立得多。第二，向公務員系統提出行政建議，依法行使行政調查權（如調閱行政檔案），依法定期舉行听証會，質詢行政政策。同時，各部門、各層級的公務員机构也必須依法建立自己部門或層級的" 社會咨詢委員會" ，委員由退休公務員，有關專家學者，有關企業的代表，和有關居民的代表共同組成，但無薪給。有關的公務員首長依法有責任向咨委會委員提供行政調查的方便，依法定期向他們匯報行政情況，听取他們的意見和建議。在法定的限期內，公務員首長必須對人大及咨委會的行政建議公開和明确地做出拒絕、接受、或部分接受的決定。人大及咨委會的建議、公務員的決定、以及實際的行政效果須向公務員評估机构備案，并通過大眾媒体公之于眾↘肴l姓戆該鰨騌谰ꠊ考核有据。拒絕或阻礙人大及咨委會的調查和听証權將導致該公務員首長受嚴厲懲罰。因為咨詢系統迫使文官對公眾的意愿保持敏感，法治政体便成了" 咨詢型法治" 政体。民主制度安排議會擁有立法權并代表" 國家最高權力" ，即按照議會席位的党派分配比例決定行政權的党派歸屬（美國安排另選總統，分裂制衡" 人民的權力" ，是個例外）。在我國，類似的安排其實是個虛名，因為憲法還規定中國是中國共產党領導的國家，全國人大代表的產生与自由的党派競爭無關，立法權實際上也并不在人大手里，人大僅有立法批准權。近來知識界頗有些人呼吁使人大的名義權力實質化，自以為是民主化的步驟，這卻是民主迷信的又一惡例。把我國變成沒有自由選舉的" 民主制" ，結果將使政治流氓當道。与我國情況類似，香港和新加坡的議會其實也是社會咨詢系統，功能也僅有立法批准和行政建議兩种，但卻有效地迫使行政透明，迫使文官系統傾听大眾呼聲。在1993年以前，日本的議會大約連咨詢的功能都有限，立法更是由文官系統一手操辦，但日本在九十年代以前的成功是舉世公認的。法治政体的關鍵是：公務員系統拒絕向大型利益集團的壓力投降。他們傾听大眾的呼聲，但行政必須觸蚋}３种辛　蘯　傷金規定的社會普遍正義提供保障。為了建立法治政体，我們應當明确法的權力高于人民的權力，取消社會咨詢体系的名義功能，強化其實質功能，并定立明确而清晰的法律保護這种加強了的實質功能，使之切實成為制約文官系統的有效机构。（5 ）受法律充（5 ）受法律充分保護的言論、出版、集會、和結社的自由。文官系統還必須接受人民四大自由權利的制約。法治政体通過法律手段認真保護人民的四大自由權利，但也通過法律限制不負社會責任，不知自律的出版媒体和社會組織。在現代社會，言論、出版、集會、和結社的自由是必不可少的，是現代社會進步的基本動力之一。在法治政体里，四大自由更是特別的重要，既是公眾監督文官系統的主要方式，又是公眾向文官系統表達自己意愿的主渠道。四大自由明顯是現代社會進步的一個基本條件，為什么眾多發展中國家的政府卻拼命限制四大自由？第一，出版媒体和社會組織普遍缺少自律。媒体和組織缺少自律与缺少強大的中產階級有關，有強大中產階級的社會必然出現主流媒体和主流的社會組織，不露聲色地把缺少自律的媒体和組織邊緣化，使民主政体不受激進分子的挑戰。第二，更重要的原因是，缺少法治的民主制把媒体和社會組織變成了爭奪政府權力的政治工具，甚至是主要的政治工具。既然這些媒体和組織不過是小集團爭權奪利的政治工具，公眾對其被限制甚或取締也漠不關心。如此惡性循環，保護四大自由的法律自然成了一紙空文。在法治政体下，通過政党政治來爭奪政治權力之門被關閉五A礆　Φ暮誦氖俏墓儐低常擧揮幸徊降翹斕慕徑。這樣，利用媒体和社會組織來爭奪政治權力的傾向便大為降低，政府也就不用懼怕自由的言論和結社。香港是這方面最典型的例証。在法治環境下，限制不負責任和不知自律的媒体和組織并不具有政治意義，只是依法維護公眾利益。對于以嚴格執法為本職的文官系統而言，認真維護法律規定的四大自由是其工作績效的一部分，執法不嚴影響升等，執法犯法將遭受嚴厲的懲治。因此，在真正的法治環境里，言論、出版、集會、和結社的自由比起民主環境里的四大自由更加自由，更加健康。 2. "咨詢型法治政体" 的主要特點較之人治導向的民主政体，法治導向的、由五大支柱构成的" 咨詢型法治" 有五大特點。（1 ）強調" 法律" 作主（rule of law ），拒絕" 人民" 作主（rule of the people），也不承認強大的" 公民社會" 進行政權分贓的權利。選舉和考試是政治參与的兩种主要途徑。在現實世界里，兩种方式從來就是共存的，但卻從來不是同等重要的，也不可能是同等重要的。法治的核心是通過考試產生的文官執法系統，民主制的核心是由選舉產生的議會立法系統。法治文官系統的主要職責是執行法律，不需要" 人民領袖" ；而民主議會的主要職場妨I貧　　桑飈뼊" 人民" 組成政治集團，推舉自己的領袖加入政府，制定有利于本集團利益的法律。因此，在香港、新加坡、以及直到1993年的日本，法治的程度与領袖的作用成反比。（2 ）強調法的正義性，因而特別重視" 法律面前人人平等".民主政体強調党派政治的正義性，要求按照利益集團的實力來分配政府的權力。" 人民的" 權力并不是法律權威的來源，也不應當是法律權威的來源。若法來源于" 人民" 的權力，" 人民" 就可以任意修改法律，也就沒有什么能限制" 人民" 的權力了，社會哪還有正義和秩序可言呢？中國的" 周禮" 和儒家道德原則不是來源于人民的權力，西方的基本法也不是來源于人民的權力，基本法源于當時社會大眾能普遍接受的行為道德准則。27中國缺少法治傳統，但德治与法治有密切的關聯。基本法源于道德准則，具体的法律來源于基本法。（3 ）強調嚴格執法的重要性，刻意增加立法難度。民主國家關心制定有利于誰的法以及由誰來執法；而法治國家關心法律能否得到嚴格、中立、和有效率的執行。在發展中國家，法律本身一般不是問題，問題在于寫在紙上的法律多半也永遠停留在紙上。嚴格、中立、和有效地執行法律要求有制度上的保障，這是法治政体設計爬遝伬嘉h　恪ꌊ （4 ）強調限制政府的職能和規模，造就有限政府，保障社會經濟生活的自由，從而鼓勵民族的創造力。以議會為核心的民主制授予" 人民" 代表立法權，政府依" 人民" 代表的意志干預社會。定期普選領導人与社會的創造性無關；創造性主要存在于自由和公平的競爭，存在于職能有限的政府。在法治政体下，人民可以做一切法律未明文禁止的事，而政府只能做法律規定它做的事，主要是确保法律面前人人平等，維護公平競爭的秩序。如此法治政体將嚴禁政府在經濟、教育、科學、和文化領域采取肆意干預，破坏公平競爭的政策。（5 ）強調追求符合中華傳統的秩序与自由。与任何一种民主政体不同，法治政体的秩序更加穩固，因為新政体堵塞了通過集團政治來爭奪政府的大門，要求文官系統不屈從社會壓力集團，堅定維護法律所代表的社會普遍正義。自由成為社會的主旋律，因為法律規定政府的職能僅在維持競爭秩序的公正，因為体制動員其他四大支柱制衡文官系統，因為法律迫使決策程序透明，決策者聆听社會的呼聲，還因為言論、出版、集會、和結社的自由受法律嚴格保障。 3.咨詢型法治的可行性對執政党來說，選擇咨詢型法治較之選擇民主制的可行性要高得多。（1 ）以炒屁禋T枷虻惱拐胃母鋝換嵋鲻　拐味鰵矗炊颴　股緇岣锶榷　갊因為法律与秩序的因果關系已久經歷史考驗。（2 ）咨詢型法治政体与現行政体在結构上相差不遠，現行政体為法治政体的建立提供了良好基礎，無需發動社會革命，另起爐灶。（3 ）香港和新加坡的政体提供了在華人社會里建立咨詢型法治的丰富經驗，而且這兩個政体已經取得了舉世公認的成功。（4 ）以法治為導向的政治改革是解決腐敗問題最直接、最有效的辦法。而解決腐敗問題，維護競爭的公平，乃是執政党在人民中續享聲望的關鍵。（5 ）建設法治政体是中國現代化事業的天然組成部分和最后的任務，而推動中國的" 現代化" 是人民擁護執政党的歷史原因。無論工業多么發達，人均產值多高，領導人的選舉多么自由，缺少法治的國家都不是現代化了的國家。西方國家，以及日本、香港、新加坡，舉凡擁有了法治，就沒有了" 現代化" 問題。如同世界上所有建立現代國家的過程，中國從一個" 文化范疇" 變成現代化國家也要完成三大任務。第一，确定領土疆界，完成政治統一，實現全國人民在政治意義上的團結。第二，用統一的市場体系取代分割的市場，變机械的政治團結為有机的社會團結。第三，用法的權威代替人的權威，使人民享有持久的社會公平。 28在毛澤東的旗幟下，共產党領導人民完成了第一個任務，在鄧小平的旗幟下，共產党領導人民完成了第二個任務。人們有理由期盼，共產党繼續領導人民完成最后一個任務。法的權威無法靠投票來建立，也從未靠投票建立過。以法治為導向的政治改革要依賴共產党的領導，特別依賴共產党高層領袖推行法治的決心。鄧小平明确反對把民主制引入中國，數番表達了對香港政体的支持，并且在行動上堅決抵制了彭定康使香港政体民主化的企圖。他提出，" 我們在內地還要再造几個香港。" 他說，" 我講過很多次" ，（香港体制）" 前五十年是不能變，五十年以后是不需要變。這不是信口開河。" 這位杰出的政治家就這樣婉轉地表達了他對" 五十年以后" 內地体制的期望。29倍受高層領導欣賞的江蘇張家港市，其政府的口號是" 白天的新加坡，夜晚的香港".新憲法把" 法治國家" 概念收入中國政体的定義也反映了我國領導人的政治取向。他們的取向并非偶然，法治政体是中國現代化歷史進程的要求，也是任何一种" 成熟的市場經濟" 的基礎。實施以法治為導向，以吏治為核心任務的政治改革可以從兩方面入手。（1 ）宣布執政党的" 中心工作" 由經濟建設轉變為法治建設。既然由計划体制向市場体制的轉變已基本完成，党和政府的中心工作就不能是" 搞" 經濟，要讓經濟自己來" 搞" 自己。党和政府的中心工作和宣傳活動需要轉移到法治建設上，為市場競爭的公平秩序提供保証。一旦宣布党的工作中心轉變為建設法治，我國官吏的動力將發生方向性變化。在" 以階級斗爭為綱" 的年代，抓階級斗爭是提升干部的標准；在" 以經濟建設為中心" 的年代，抓經濟指標是提升干部的標准；在以法治建設為中心的時代，本地方、本行業遵紀守法的新气象是提升干部的標准。（2 ）宣布分三個階段進行以法治為導向的二十年政治体制改革。在第一個五年，主要任務是實行十一屆三中全會提出的" 党政分開" 原則，取消目前的" 雙行政 " 体制。党通過在政府中的党員來体現其領導，而政府則依文官制度加以徹底改造，使公務員的升調獎懲，錄用退休都嚴格按照精密的公務員法規進行，目的是實現共產党的" 依法治國" （rule by law ）。在第二個五年，主要任務是大幅度減少屬非公務員系統的政務官，建立和完善制衡制度。讓司法系統真正自主，反貪机构真正獨立，社會咨詢系統的功能真正實現，目的是建立初級的" 法律作主" （rule of law ）体制。在最后十年，主要任務是開放言論、出版、集會和結社的自由，在實踐中調整五大支柱的相互關系，提高咨詢型法治政体的穩定性，使之成為一种成熟的現代政体。完成了以法治為導向，吏治為核心的政体改革任務，法律在我國將擁有至高無上的權威，我國人民將生活在穩定和公平的社會環境里，中華將再次以獨特和長治久安的政体享譽世界。結論中華文明覆蓋世界五分之一的人口，底蘊深厚，曾領世界政治文明兩千年的風騷。強大的世俗傳統能讓中國大眾冷對所謂" 神意安排的社會命運" ，更不會象西人那樣狂戀民主" 不可避免地擴散到整個世界" 的預言。古希腊的文明并不僅是雅典的文明，雅典之后兩千多年的歐洲創造了輝煌的文化，卻不是民主的世界。近代以來最偉大的科學家和科學理論也并非產生于民主國家。" 全球化" 會同化世界的政体？君不見全球化促進" 趨同" 也刺激" 逐异" ，正是差异使世界各地的文明丰富多彩，取長補短，相互學習，激烈競爭，共同進步。民主化的确是近二十年來的" 世界潮流" ，但偉大的民族從不隨波逐流。百年來，中華民族冷落民主化，追求現代化，取得了震惊世界的成功，給全球五分之一的人口帶來進步与光榮。從戰術上說，建設法治政体直接解決我國人民最關心的腐敗和不公汀獄涓郃迗岷頂六ソk纖擔ㄉ璺ㄖ握鸬迨俏夜荭執舩衞麿痰淖后任務。從歷史的角度看，現代法治政体繼承和复興了我國獨特的政治文明傳統，体現了中華民族再鑄輝煌的文化自信。筆者尊敬西方的民主實踐，但蔑視民主迷信，厭惡思想專制。科學要求結論服從對現實的求証，理性要求意愿對代价的敏感，歷史指出差异的具体原因。把認同強權政治的西洋民主思想說成是" 普世价值" 、" 絕對真理" ，用一句" 封建專制" 就粗鄙地否定我國持續了兩千多年的政治文明，將二十年來散布飢餓和內戰的民主潮流吹噓成人類的偉大進步，對自己國家逆流而行的成就卻視而不見，懶得深究人民面臨的具体問題，還用無病呻吟的" 价值" 空談去" 啟蒙" 冷淡民主的大眾，這難道不是民主迷信？除了" 与西洋制度保持一致" ，實行民主制到底解決中國的什么問題？憑什么說選舉比考試加考核更公平？中國人的价值觀怎么就不如西洋人的价值觀" 先進" ？為什么香港、新加坡、乃至日本，沒有實行民主制卻能獲得巨大成功？效顰的丑東施變不成美西施；自信地挺起胸脯，東施比西施多一分健康的美。 -- ※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc) ◆ From: 61.135.129.99 -- ※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc) ◆ From: 61.135.129.99

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