※ 引述《tarpanta (木魚)》之銘言：
: 一黨有一黨的好處
: 比較現在的經濟發展
: 反而是大陸治理的較好
: 也更有前景
你確定這是一黨的關係嗎
如果多黨大陸的經濟表現真的比一黨不好嗎？
答案YES AND NO
別忘了一黨制搞出過文革出來，這浪費和倒退多久大陸人自己清楚
簡單來說問題有階段性的
你現在走的路都是別人走過的路依樣畫葫蘆的時候
其實並不是很需要多黨制去協調，學別人過去怎麼走就是了。
當然、要找好老師……學到像文革那樣就賽了
可是不能永遠都滿足這點
還是一樣
上課
民主與效率
民主與效率
前言
民主與效率是否會相衝突？如果這兩者相衝突的話，應以何者為先？這是個困
擾我們許久的問題。如果我們認為民主原則優先，則會鼓勵人民儘量參與政治，
貢獻意見，不管他是專家或非專家，因為基於人民主權原則，他們有權決定公
共事務。如果我們強調效率原則的話，就不會鼓勵人們參與政治，因為人民缺
乏專業知識，而且人多口雜，公共事務還是交給專家，依專業知識決定比較好，
到底人們關心的是政策的後果，參與或不參與不是重點。難道，民主與效率無
法調和嗎？本文嘗試從「什麼是效率？」的角度出發，澄清效率的意義以後，
進而闡釋民主原則不應在追求「效率」的前提下被犧牲。
效率原則的優勢地位
民主原則強調人們參與政治的重要性。專家只是眾多政策決定者之一，沒有任
何特殊地位或優先決定權。如果專家有比較大的發言權，也是基於人民的授權，
基於人民對他們的信賴，假如人民不再信任他了，隨時可以收回授權，專家沒
有什麼本質上的優勢。但是，如果我們主張效率原則優先的話，就會支持專家
政治，亦即專家擁有決定公共事務的特權。因為，專家掌握知識之鑰，有理由
相信專家的決定會比一般老百性更正確、更值得信賴。並不是說老百姓的意見
都是錯的，而是說應以專家的意見為主，凡事都說服老百姓，徵求其同意，耗
費太多社會成本，不如直接交給專家作決定，比較有效率。
那麼是不是有了「效率」以後，就不需要民主政治了？倒也不是。德國著名的
政治社會學者韋伯提出一個兩者併存的完美結合。他的構想建立在「目的」與
「手段」可以區分的假定上。「目的」是個價值的問題，「手段」是達成目的
的方法。前者是主觀的，後者是客觀的。後者與科學、理性、技術有關。如何
花最少的成本，以最快速、有效的方式達成目標，這就是「效率」。因此，
「目的」應該由民主原則決定，例如議會、政黨政治、選舉投票等；「效率」
則是專家的事，其所依恃的原則是「科學」與「專業」。美國著名的政治學者
威爾遜 (後來成為美國總統)亦主張同樣的看法。他認為「政治」與「行政」是
可以二分的。「政治」代表國會、總統、法院、利益團體、政黨等彼此折衝協
調的過程，國家的政策方針透過「政治」的過程決定；「行政」則是科學、專
業、客觀的技術。簡單地說，政治決定目標以後，由「行政」來執行，彼此不
互相侵犯，如此，「民主」與「效率」的原則可以並存。
韋伯還認為「官僚」(bureaucracy)是達成效率最有效的組織。什麼是「官僚」
呢？韋伯眼中，官僚不是負面的字眼，它是一種最有效率的運作機制，效率的
來源是「理性」，亦即人們冷靜的算計能力。由於科學的發展，人們發展出一
套精確的算計方法，只要給他們目標，他們就可以找到達成這個目標的最適途
徑。「官僚」就是人類為應付日益複雜的社會問題所想出來的辦法。它有幾個
特徵：第一、層級的領導體系。它具有金字塔型的結構，愈上層領導的權威愈
大，透過這種方式，龐大的組織得以縱向統合，凝聚龐大的力量；第二、清楚、
建立在專業之上的分工系統。依據問題的性質，分門別類，各有所屬，有條不
紊。第三、工作人員進用、升遷以專業能力、工作經驗為考量，維持成員的素
質；第四、清楚的工作檔案與工作規範，保留完整的工作紀錄，如此經驗、知
識得以累積、傳承；第五、清楚的權責，依工作規範行事，權力來自於職位，
而非個人，如果失去職位即失去權力。韋伯發現「官僚」是高度理性的化身，
是資本主義社會效率的秘密，解決複雜問題所必須，因此在現代社會中無所不
在。軍隊、政府的行政機器 (例如公務員制度)、企業組織只是幾個明顯的例子。
美國戰後發展出來的科學管理學派亦承襲此種「目的--手段」二分的觀點，它
發展一套提高效率的生產流程，讓每個生產的環結都緊密的結合在一起，使得
人力、物力、時間的浪費都減到最低。例如，工廠的生產線就是這種思維的產
物。如此，提升效率成為專家的事，它與民主原則是相衝突的。如果我們要的
是「效率」，就不應該太講「民主」。簡單地說，民主與效率都很重要，但是
分屬於不同的領域。
效率原則的檢視
以上的說法，看似有理，其實有問題。現在，不妨讓我們先檢視「效率原則」
的幾個假定。首先，它假定「手段」與「目的」可以二分；因此，「目的」可
以由政治做決定，「手段」應由效率原則決定。是嗎！理論上，決策者位於金
字塔型權力結構的尖端，龐大的官僚體系只是政策的執行者；不過，這不是事
實。其實，上層的人做決定，下層的人也做決定，上、下之間未必完全吻合，
甚至經常上面的決定，到了下面就變了樣。實際的情形是，「決策」是一連串、
許多步驟的調整過程，決定、執行、反應、妥協、調整、修改政策、再執行等，
許多人參與這個過程。參與者有些是專家，有些不是，有些是政策執行者，有
些則是政策承受者。這是個複雜的過程，專家不是唯一的影響因素。效率原則
假定政策可以由專家以科學、專業、客觀的原則去執行，這與現實不符。我們
假設「執行」是科學的問題，專家就像解科學問題一樣解題，答案只有一個，
沒有爭議，去做就是了，然而，這個「理想」卻從未達成過。
效率原則假定客觀的「公共利益」是有可能存在的，而且「公共利益」可以化
為「政策目標」。「政策目標」決定以後，效率原則才有意義。「政策目標」
清楚了，我們才有信心說，可以最少成本、最快速、最徹底的方式達成它。但
是，如果「公共利益」與「政策目標」未必一致，或「政策目標」不清楚，那
麼效率很高去完成「它」，到底完成了什麼？這個時候盲目地強調效率有什麼
意義呢？比如說，科學家可以很有效率地蓋條馬路、開工廠，但是卻忽略生態
環境或文化傳統，我們真的有保握說，蓋馬路、開工廠換得的經濟利益就是
「公共利益」？以此設計的「政策目標」是我們真正要的「政策目標」？如果
不是的話，強調高效率有什麼用呢？或許我們應該承認，在現實的社會中，
「公共利益」並不是那麼明確，韋伯、威爾遜「公共利益」可以由「政治」的
過程求得，這恐怕是過份樂觀，通常我們求得的東西未必是真的要的。
其實沒有絕對的效率存在，效率主義者經常忽略此點。效率是跟隨另一個價值
而存在，例如，金錢、時間等。我們經常用金錢、時間來衡量效率，因為它們
是最容易用科學方法量化的東西。然而，參與、影響、意見表達、自我挑戰、
自我完成等算不算是「價值」呢！如果是的話，要如何列入考慮？建立在「時
間」與「金錢」上的「效率」完全忽略這些「價值」，效率至上的觀點顯然是
有問題的。美國哲學家杜威特別強調「民主」與「教育」間的關係。民主政治
有一個很重要的意義：它是培養人民理性、成熟、包容最有效的方法。經由政
治參與的過程，人們增進表達、組織、協調的能力，養成開放、包容、相互尊
重的心胸，建立個人與社會的有機聯結及認同，進而勇於追求目標、實現自我。
如果這些性格是民主人所必須的話，狹隘的「效率」原則顯然是不夠的。
民主原則的運用
如果「效率原則」不再那麼具有說服力，我們想問的是，民主原則在促進「效
率」上是否可以扮演一些角色呢？首先，我們說過「效率」不可能完全從金錢
和時間，成本、產量來衡量。我們應該以更寬廣的態度來界定「效率」，思考
如果引進民主原則的話，可能會產生哪些影響。例如，日本工廠重視基層員工
對生產過程及產品的改進意見。工廠管理階層細心設計一套鼓勵員工參與的機
制；固然，管理階層享有最後的決定權，但，員工的參與，不僅增加向心力，
提高士氣，效率也有顯著提昇，事實更證明他們的意見經常頗具價值。
當我們打破「手段」、「目的」二分、「效率至上」的神話以後，就可以更清
楚地看到事實。我們發現「領導者」、「政治過程」決定的「政策目標」經常
不是那麼明確，而且「政策目標」也經常不是唯一的；「專家」亦未必如我們
想像的那麼「專業地」、「忠實地」履行政策目標。甚至，所謂的「專家」關
心自己的利益，也許是部門的利益或個人的利益，遠甚於關心社會整體的利益，
或政策目標的達成。而且，專家基於自身專業訓練的限制，對「效率」的認知
經常是偏頗的。他們以自己獨特的專業邏輯看問題，容不下其他「非專業」的
看法。不難理解「本位主義」會在現代官僚中那麼普遍地發生。
現在大概很少人會同意韋伯所說的「官僚是高度理性的產物」、「它是最有效
率的機制，解決現代複雜問題最有效的途徑」。相反地，我們看到的是專業理
性帶來的僵硬、浪費與無效率。其實，韋伯也不是無條件地接受官僚，他有預
感，官僚理性有朝一日會僵化、墨守成規、阻礙創新、宰制人心。韋伯的講法
是，它實在太有「效率」，到了足以支配一切、控制一切的地步。個人面對理
性官僚顯得無知而渺小，最後成為被官僚控制的一群。舉個簡單的例子，法治
社會裡，人們不思索什麼是正義，什麼是對，什麼是錯，我們關心的是法律的
規定什麼？是否合於規定，合於規定的就是「對」，否則就是「錯」。法律規
定當然重要，它可以快速、規格化、公平的處理問題，但是它不能取代人們對
正義的思考與想像，否則人們即喪失主動性，成為被宰制的對象。當官僚高度
發展的社會就是專家為我們決定一切的社會，這個時候我們只能被動的服從。
從出生、教育、求職、生活、休閒、養生送死，專家為我們安排得好好的。這
是我們要的嗎？顯然，韋伯對此是憂心忡忡的，他的辦法是透過政黨政治與議
會運作，培養強而有力的政治領袖。政治領袖有足夠的民意支持，勇於突破官
僚理性的框架，知道人民需要什麼，能夠帶領人民走出官僚理性的桎梏。然而，
我們認為這還不夠。基於我們對決策本質的認知，透過政治過程決定的「政策
目標」未必能夠等同於「公共利益」；而且「政策目標」未必清楚，即使清楚
也未必會被忠實地貫徹。由專家 構成的官僚自己本身也有利益，當專家的利益
與集體利益相衝突時，沒有人知道他們會以何者優先 (任何人都知道要裁撤一
個單位遠比新增一個單位困難得多)。韋伯認為官僚為效率的泉源，但事實未必
如此。如果以上的分析屬實，我們很難相信政治領袖可以免於官僚矇蔽，並有
足夠的能力制衡官僚。
結果，「效率原則」無異讓官僚躲在「專業行政」的保護傘下為所欲為，成為
無人可以控制的怪獸。要解決這個問題恐怕還是得藉助民主原則了。如果我們
同意決策是一連串「決定--執行--修正--再執行」的過程，那麼人民就應該更
積極地參與政策的決定，以及執行的過程。政策的「決定」與「執行」無法清
楚地二分。透過公民極積參與，政策會更符合民眾的需求，負責執行的專家
(或官僚) 能瞭解人民的想法 (非專業的意見) 作適當的修正，人民也可以監督
政府，政府不致於獨斷專行。具體地說，政策決定前要公告週知，廣徵民意，
加強宣導；政策執行時注意輿情反應，預留彈性或修正的空間，建立良好的申
訴、救濟、公聽會制度，透過一次次的修正，讓問題減到最少。當然這會使社
會花在溝通、妥協的成本增加；不過，如此政策會變得更謹慎、更完整、更合
乎需要、更少犯錯；同時還可以增加社會的凝聚力，這不也是「效率」的提昇
嗎！
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問題與討論
本文作者的主要命題是什麼？
依作者的意見效率原則潛藏的危機是什麼？你覺得呢？請舉例說明。
為調合民主原則與效率原則可能的衝突，作者提出兩種調和的模式，作者比較
喜歡哪一種方式？為什麼？你覺得呢？
除了作者提及的方式以外，還有其他方式嗎？想想看。
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我希望慶國的人民都能成為不羈之民。
受到他人虐待時有不屈服之心，受到災惡侵襲時有不受挫折之心；
若有不正之事時，不恐懼修正之心；不向豺虎獻媚……
我希望慶國的國民，每一位都能成為王；都能成為統治被稱為『自
己』這塊領土的，獨一無二的王。
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