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一、為什麼需要新憲法？
現行憲法是國民黨依照孫中山的理念在一九四七年制定的，適用範圍是廣闊的中國大
陸。所以不但有三級政府、有雙重國會、有全世界獨有的五權分立制度、有對「邊疆民族」
的特殊規定，還有「平均地權，節制資本」的基本國策。這些設計應用到台灣，當然會窒礙
難行。例如，三級政府在台灣根本不必要，「邊疆民族」在台灣根本沒有，「平均地權，節
制資本」對台灣這種經濟發展模式來說根本是空話。
事實上，國民黨自遷台之後也察覺到現行憲法與台灣現實的矛盾。對於某些問題，國
民黨使用「動員戡亂時期臨時條款」來處理，例如凍結立法院和國民大會的改選，以「自由
地區」的增補選取代；對於另一些問題，國民黨只能默不作聲或自圓其說，例如國民黨在台
灣還是維持一個多餘的省政府，因為台灣是「三民主義的模範省」，而對於台灣的經濟發展
模式如何能和憲法中帶有強烈社會主義色彩的條文相一致，國民黨則是默不作聲。
我們可以說，國民黨早就發現現行憲法不適用台灣，只是不肯明白承認，從九一年開
始的六次修憲都是在處理國民黨沒辦法處理的問題，而許多問題直到現在都還沒有解決。政
黨輪替三年以來，現行憲法與台灣現狀的根本矛盾已經暴露無疑，並嚴重妨害了台灣的競爭
力。
以立法院上個會期為例。行政院提列優先法案106案，立法院只通過17案，通過的比率
只有16%，平均每通過一個法案，要花人民納稅錢1億2千3百萬元，而且有關拼經濟的法案
全部沒有通過。這證明行政權與立法權的對立僵局，已經嚴重影響政府的施政效率。所以從
二○○○年開始，美僑商會每年都強烈抨擊台灣的立法效率和政治不安。在二○○三年，更
只有13%的人認為行政部門的表現比去年好，6%的人認為立法部門的表現比較好。
再以造成社會動盪不安的核四爭議為例。當時的立法院本來可以對行政院提出不信任
案，而總統也可以依此提出解散國會，讓民意來裁決孰是孰非。然而，在野政黨害怕重新選
舉會對自己不利，竟然不走不信任案的正途，堅持要罷免剛剛選出不久的總統。如果我國是
純內閣制，行政院可以主動解散國會，或者是純總統制國家，由總統動用否決權來解決爭議
，這種亂象都不會出現。
再以憲法中與現實脫節的國民經濟條款為例。憲法第一四三條規定要徵收土地增值稅
。但這種作法弊端叢生，無論是按公告現值或公告地價課稅，都偏離市價甚遠，不但無法達
成抑制土地投機的本來目的，反而有助長土地投機風氣之嫌，而「高增值稅、低地價稅」的
奇特設計更阻礙了土地的有效利用。當前世界各國都是把土地交易所得併入綜合所得稅中課
稅，只有我國還因為憲法的規定而有一套獨立的土地增值稅制度，實在值得檢討。
很顯然，要提升國家競爭力，要增進政府的施政效率，只有透過新憲法重新釐清政府
體制，才是正本清源之道。新憲法與台灣的競爭力息息相關。當我們要提出對台灣未來的藍
圖時，我們不能只談經濟，還要談與之配套的憲政體制。這正是新憲法有迫切性的最大理由
。
二、新憲法要處理哪些問題？
綜觀朝野政黨和學界的憲政主張，民進黨歸納出十二項必須處理的問題：
第一、國會如何改革？
要提昇國會素質，就要從選舉制度的改革做起。民進黨主張「單一國會兩票制」，但
國會總席次到底要多少？兩票制是「德國式聯立制」還是「日本式並立制」、單一選區如何
保障婦女的參政權？這些問題都要修憲才能解決。
第二、總統制還是雙首長制？
總統直選後，我國憲政體制已經朝總統制傾斜，但原來的內閣制精神還繼續存在，形
成所謂的「雙首長制」。但拼湊出來的「雙首長制」確實有總統權責不清楚的缺點。雖然在
野黨主張要堅守法國式的雙首長制，但法國在二○○○年以公民投票把總統任期由七年縮短
為五年，就是為了避免「左右共治」的出現。我們必須思考，台灣是否還要堅持連法國人都
不滿意的政治制度。
第三、立法院是否應取回閣揆同意權？
在野黨一方面主張嚴守法國的雙首長制，一方面又主張立法院應取回閣揆同意權。然
而，當初閣揆同意權之所以會被取消，正是為了模仿法國。不過，在野政黨的主張雖然互相
矛盾，但依然值得討論。
第四、任務型國大要不要取消？
現在的「任務型國大」是依照政黨得票比例所分配，實際上不能違背立法院各政黨的
意志。既然如此，為什麼立法院提出的憲法修正案、領土變更案和正副總統罷免案還要由國
民大會來複決？這種設計是否疊床架屋？
第五、總統選舉採相對多數或絕對多數？
許多人主張總統應該以絕對多數產生。這種說法可以討論，因為少數當選的總統確實
難以推動政務。
第六、三權分立還是五權分立？
考試權和監察權當然應該存在，但在世界各國，考試權都屬於行政權的一環，而監察
權則多半屬於國會，即使另設機關，也不會提高到等同國會的地位。從先進國家的經驗看來
，台灣是否還有必要維持五權分立的架構，確實大有疑問。
第七、台灣省政府組織是要完全廢除，還是要恢復？
1997年第五次修憲完成了台灣省政府的虛級化。但「凍省」四年後的今天，依然有人
提出異議。最近，親民黨主席宋楚瑜主張如果國、親當選，將恢復省政府的功能。但要這麼
做，當然還是要修憲。
第八、投票年齡是否該從二十歲降為十八歲？
十八歲投票權是世界潮流，目前已有162個國家採納，佔全世界93%。民進黨從九六年
起，就正式主張將投票年齡降為十八歲，但國民黨出於選票考量而不斷阻撓，結果是，台灣
到現在還屬於全世界投票年齡最高的六個國家之一。
第九、徵兵還是募兵？
台灣已經走過「全民皆兵」的時代，但憲法還是規定服兵役是人民的義務，這就使我
們在規劃兵力結構時產生困擾，而許多優秀的科技人才和體育人才，也受困於兵役問題而中
斷發展。
第十、修憲程序是否應經公民投票？
許多國家都規定修憲案應經過公民投票複決，或者允許由公民連署提出修憲案。但我
國憲法則完全沒有相關設計，導致朝野政黨到現在還對公民投票能否包括修憲議題爭論不休
。
第十一、基本人權和弱勢關懷
經過大法官會議解釋的補充，基本人權在我國已經有長足進步，但仍有很多問題必須
加以釐清。
第十二、國民經濟條款
現行憲法的國民經濟條款是依據孫中山的民生主義而來，但有關「土地增值稅」、「
發達公有資本、節制私人資本」等規定，都與現實環境和世界潮流脫節。
除了這十二個問題之外，社會各界也曾提出許多值得討論的問題。例如，憲法第一百
六十八條和第一百六十九條有關「邊疆民族」的規定，顯然不符合台灣的族群現狀。而第一
百五十一條有關「扶助並保護僑民經濟事業」的規定，也有扭曲市場、妨礙公平競爭之嫌…
…對於這些問題，民進黨將保持開放的態度，願意和各界共同探討。
三、漸進式修憲有何不好？為何要催生新憲法？
漸進式修憲不可行的第一個理由是，這部憲法要動的地方太多，與其每年修修補補，
不如重新來過。光是依照民進黨歸納的十二項問題，所涉及的憲法條文變更已高達117條，佔
所有條文的三分之二。如果往後每年修改一次憲法，至少也要花上十年的時間。與其如此
，不如一次解決。
漸進式修憲不可行的第二個理由是，台灣社會已經夠成熟，已經不必再「摸著石頭過
河」。台灣在過去十年採用漸進式修憲，主要是因為在民主轉型階段，不希望大幅度的制度
變革引發保守勢力的反撲，激化統獨之爭。這種策略在新興民主國家進行民主轉型時被普遍
採用，例如南非、波蘭和匈牙利。然而，漸進式的策略在民主鞏固之後就沒有必要再使用。
例如，波蘭從一九八七年以來經歷六次修憲，最後終於體認到修憲無法解決原來憲法的根本
問題，所以在一九九七年透過公民投票制憲。我們認為，台灣的民主已經夠穩固，已經到了
可以對憲法做全面性翻修的時刻。
有人說，美國也是採用漸進式的修憲方式，為什麼台灣不能一直這樣修下去？然而，
美國是因為在制憲當時未將基本人權保障納入憲法之中，所以後來以憲法增修條文的方式來
加以「補充」，與我國以增修條文「取代」原條文的方式不同。而且，美國式的修憲完全未
觸及憲法的根本架構(如總統制、三權分立)，與我國要從根本上翻修不一樣。
四、民進黨到底是要制憲？還是要修憲？
關於新憲法究竟是制憲還是修憲，我們認為這只是概念的問題。任何一部憲法要被修
改三分之二的條文，都會變成「新」憲法。但它既可以用召開憲改會議的方式來處理，也可
以依照現有憲法的修憲程序通過。例如，戰後的《日本國憲法》雖然一般被稱為制憲，但卻
是按照舊《大日本帝國憲法》的修憲規定，由上、下兩院以三分之二多數通過。法國第五共
和雖然也被稱為制憲，但卻是按照第四共和憲法的修憲規定，由國會通過一項修憲法律，授
權時任總理的戴高樂提出，交國會通過後再由公民複決認可。
簡言之，制憲或修憲是相對而非絕對的，關鍵在於憲法到底修改到什麼「程度」。而
這個「程度」，又是見仁見智。雖然憲法學者認為有所謂「憲章」，也就是一旦修改就由修
憲變成制憲的抽象原則，但何謂「憲章」卻完全要看具體的情況而定。法國戴高樂總統在一
九六二年把總統改為直選，當時有許多法國學者認為「第六共和憲法」從此誕生。同樣的，
我國憲法在一九九一年把國大代表和立法委員改為由台灣地區選出，許多大陸學者認定這是
「以修憲之名行制憲之實」，許多外國學者也認為現在的中華民國其實已經進入「第二共和
」。
所以，強要區分「制憲」和「修憲」的意義並不大。我們認為新憲的實質比形式重要
，不需要在名詞上爭論。
五、民進黨說新憲法要交付公投，但目前憲法並沒有這項規定，這是否表示民進黨是要制
憲而非修憲？
修憲結果必須交付公民複決，是先進民主國家的常態，包括奧地利、丹麥、法國、愛
爾蘭、義大利、西班牙、瑞典、瑞士等國，都在憲法中規定修憲結果必須經由公民複決。而
新憲法由公民複決產生的例子更是普遍，如保加利亞、丹麥、法國、希臘、愛爾蘭、葡萄牙
、羅馬尼亞、俄羅斯、西班牙、土耳其、智利、哥倫比亞、以及鄰近的菲律賓和韓國。
換句話說，不論是制憲或修憲，交由公民複決乃是民主國家最常見到的作法。之所以
如此，是因為憲法不僅牽涉到國家立國的目標，也涉及政府體制的運作以及人民基本權利的
保障，不是幾個政治人物，或是朝野幾個政黨開會協商就可以決定的。
民進黨承認，把新憲法交由公民複決的確超過了當前憲法的規定。但民進黨堅持依照
黨綱中「人民是國家一切權力來源」的精神，未來的新憲法絕不能像現在的憲法一樣，好像
是「天上掉下來的禮物」。民進黨也相信，台灣人民絕不會接受不經公民複決就生效的憲法
。
六、催生新憲法的時間與程序為何？
要催生新憲法，一定要經過朝野各黨的討論，取得社會共識，最終還要經過公民投票
的認可。這個過程當然會很冗長，所以我們才認為，最快只能期望在下屆立委任期屆滿之前
，也就是二○○七年底完成。這就是為什麼要把「催生新憲法」的時間定在二○○六年的原
因。我們希望到時候，國會已經有一個穩定的多數，而公民投票的實踐經驗也已足夠作為新
憲法的正當性來源。
更重要的是，二○○八年是中共舉辦奧運會，正式躋身世界強國的一年。我們希望在
二○○八年時，台灣已經有一套全新的政經體制，讓新上任的總統能夠應付來自中共的挑戰
。
我們希望，新憲法催生運動在二○○六年展開後，能在二○○七年五月二十日經全民
公投定案，自二○○八年五月二十日，也就是下下屆總統上任時，開始實施。
從程序而言，催生新憲法的具體方式有下列三種：
一、透過體制外的政治協商會議或制憲會議，提出憲法草案，如國民黨在一九四七年的制
憲，以及中共在一九四九年的制憲。
二、經由既有的修憲程序完成憲法的修正，如日本戰後的新憲法、法國第五共和憲法。
三、在公投法通過之後，以公民投票方式提出憲改方案。
這三種途徑都有其參考的價值，不必然要採取特定的方式。最重要的是，新憲法的產
生，必須經由公開理性的討論，最後由全民共同來決定，這是民進黨所堅持的。
七、民進黨推動新憲法是不是要獨立建國？
不可否認，「制憲建國」是民進黨從黨外時代長久以來的論述，這也是為什麼外界一
聽到陳總統說要催生新憲法，就立刻聯想到獨立建國的原因。但是經過一九九二年的國會全
面改選，一九九六年的總統直選，以及修憲廢省等政治改造工程，民進黨認為台灣已經具有
主權國家的實質。因此，一九九九年，民進黨在黨員代表大會通過《台灣前途決議文》，主
張台灣已經是一個主權獨立的國家，其領域為台澎金馬及其附屬島嶼。台灣目前的國號是中
華民國，但與中華人民共和國不相隸屬，「任何有關獨立現狀的更動，都必須經由台灣全體
住民以公民投票的方式決定」。換句話說，在國家定位已經確定的前提下，民進黨要催生的
新憲法就不是要解決所謂統獨的問題，而是著眼於長遠的制度。
其實，制訂新憲法不必然等同於獨立建國。以法國為例，一九五八年通過的第五共和
憲法，是法國的第十六部憲法，但是沒有人會認為這是法國第十六次建國。另外，中華人民
共和國自一九四九年建國以來，迄今也頒布過五部憲法。如果我們不認為中共已經建國五次
，我們也沒有理由認為民進黨推動新憲法就是要獨立建國。
反過來講，要獨立建國也不必然要制憲。例如一九三一年加拿大獨立時，就沒有制定
新憲法，而是沿用一八六七年英國國會制定的不列顛北美法和後來的西敏寺法。依西敏寺法
，加拿大雖尊英皇為元首，但國會擁有自己獨立的立法權不受英國國會限制。就國會主權的
角度而言，加拿大主權已由英國轉移到加拿大，由於主權已轉移，加拿大未制憲即已獨立。
《台灣前途決議文》對國號、國旗以及領土的問題，已經說明得很清楚，在沒有更動
之前，民進黨包括陳總統在內的黨員都必須遵守。因此新憲法的內容，民進黨主張的就是前
面說的那十二項，而修改國旗、國號、領土的問題，並不在民進黨要碰觸的範圍之內。不過
，民進黨也沒有權利去否決別人的主張。在新憲法的討論過程中，如果有其他政黨要與中華
人民共和國統一，或是主張更改國號，民進黨都會加以尊重。民進黨只堅持一點，那就是不
論是統一，或是更改國號，都必須經由公民投票的方式決定。
八、民進黨催生新憲法是否與選舉有關？是否想透過刺激中國來贏得選舉？
在野黨總是喜歡將民進黨的主張批評為「拼選舉」，但我們認為，追求連任的總統提
出未來國家發展願景與政府施政目標，透過選舉相互競爭，不僅是政黨政治的常態，更是責
任政治的表現。我們期待國、親兩黨在批評「拼選舉」之餘，也能提出自己的主張，與民進
黨展開理性的辯論。
另外，有人認為，在二○○○年總統大選時，民進黨的勝利得力於中國的威脅，並因
此認為民進黨只有刺激中國，造成兩岸關係緊張，才能讓陳水扁總統獲得連任。這完全是無
的放矢。舉例來說，在二○○○年三月十五日，前中國總理朱鎔基在電視上以強硬的語氣警
告台灣人民說：「誰主張台獨，誰就沒有好下場」。依民進黨內部民調資料顯示，當日陳水
扁的支持度較兩天前的下跌了近七個百分點。由此可見，刺激中國對民進黨的選情只有壞處
，沒有好處。這也是為什麼國民黨一直喜歡用「中共牌」來恐嚇選民，因為國民黨才是刺激
中國的唯一得利者。
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