社論/言論/天下事 2003-03-20
政治小陽春與兩會改革
● 邱震海（香港）
剛剛結束的中國第十屆全國人大和政協會議引起了國際輿論高度重視。究其原
因﹐除了因換屆選舉而導致中國高層將在十六大後全面完成從第三代到第四代的過渡
﹐還因為在此次兩會召開前﹐隨著十六湍軚牖罎n駁謁拇□斕疾愕母〕鏊□媯□泄□?
陸似乎出現了某種“政治小陽春”的氣候﹐從而為此次兩會營造了一個相對寬鬆的氣
氛。
行政改革呼之欲出
自去年11月中共十六大結束後﹐中共新一代領導人的務實作風、一系列要求回歸
憲法的言論﹐以及政治局決策相對透明化的跡象﹐均引起國際觀察家們的濃厚興趣。
而十六大將政治文明與物質文明和精神文明相提並論﹐以及隨著“三個代表”理論出
台﹐中共本身從革命政黨向執政黨發生的微妙而深遠的演變﹐也似乎為第四代領導人
的上述寬鬆作風營造了一個前期氣氛。
從宏觀上看﹐最近十幾年﹐隨著中飽慼澗鑄壒7梗□脅□準緞緯桑□□娣隻□?
現﹐獨立於政府或政黨的公共空間逐漸顯現﹐中國百姓的民主意識在不經意中已經產
生。十年市場經濟的發展﹐已使得中國目前的政治框架﹐其中首先是以立法機構和各
級政府組織為代表的行政框架嚴重滯後。在這種情況下﹐政治改革便呼之欲出。需要
說明的是﹐與1989年時相比﹐今天中國社會的利益分化和整體成熟程度已高出許多﹔
然而﹐雖然如此﹐今天的中國依然尚不需要當年那樣急風暴雨式的民主運動﹐而是需
要一種更為理性、平和但卻是自覺推動的政治改革舉措。
回歸憲政﹐樹人大權威
作為全球規模最大蕾閒憿撥噢x泄□□□舜螅□□諞岳匆恢北恢岡鷂□跋鵪□頰?
”﹐立法機構的監督功能盪然無存。然而﹐從歷史淵源上看﹐中國人大制度其實與英
國的內閣制中的議會制度有著某種程度的相似性。在西方政治體制中﹐以英國為代表
的內閣制和以美國為代表的總統制﹐代表著立法機構不同的權威性。在內閣制下﹐議
會被定義為國家最高權力機關﹐以至於英國人有一句名言﹕“除了不能將男人變成女
人外﹐沒有議會做不到的事情。”歷史上英國實行的王權服從憲政﹐客觀上保証了議
會至高無上的地位。而在總統制下﹐國會、總統和最高法院卻幾乎具有同等地位﹔國
會通過的法令﹐可以被總統或最高法院否決。1954年成立的中國人大﹐刻意模仿的是
蘇維埃全國人民代表大會﹔而蘇維埃全國人民代表大會的雛形﹐卻是英國內閣制中的
議會制度。
因此﹐英國的內閣制中的議會制度和中國的人大制度﹐從理論上說都標榜是國家
最高權力機關﹔不同的隻是英飽憮@躒ｎ佽苑□酉□□□□泄□幕毓橄□□□僭蛟詰?
四代領導層的倡導下剛剛起步。但無論如何﹐第四代領導人的回歸憲政之舉如能逐步
推廣並成功﹐那將是中國近代史上的一個革命。所謂回歸憲政﹐從根本上說便是確立
憲法以及作為國家最高權力機關的全國人大的權威地位﹔國家的一切機構﹐包括執政
黨、各級政府、武裝力量、司法機關以及秘密情報機構﹐都嚴格置於憲法和人大的框
架之下。在這樣的框架下﹐應當樹立人大代表的議員形象。
全國政協的角色相對模糊很多。從1949年到1954年﹐全國政協一直作為中國的立
法機構出現﹔第一屆全國人大1954年召開後﹐全國政協便“退居二線”﹐名為各界人
士參政議政機構﹐實際上卻僅作為所謂的智囊機構發揮作用﹐其章程中本來已有的“
民主監督”的功能在相當程度上被忽視了﹐從而隻是一種政治榮耀的象征。
改革的三大挑戰
今年的兩會出現了許多新面孔﹐尤其是來自私營企業的“老總”。但如果不從根
本上對兩會制度進行改革﹐那麼人員結構的變化充其量隻是表層的改革﹐觸及不到事
物的內核。
兩會改革第一步面臨三大挑戰﹕一是人大內部的改革﹔二是人大與執政黨的關系
﹔三是人大與政協的關系。從兩會內部的改革來看﹐又面臨以下問題﹕首先是人大됿
表的產生程序必須絕對民主化﹐即選舉不能經由上級組織指令或操控﹔其次是人大代
表的專職化問題﹕人大代表作為“議員”如果不是專職化﹐勢必無法潛心其職（專職
化包括提供薪酬、配備助手、辦公室和經費等）﹔再次是人大權力的明確﹐除立法權
外﹐還應包括財政監督權、質詢龰撰p戀□廊ｕ取?
關於人大與執政黨的關系﹐最近一些省市接連出現人大代表否決同級乃至上級中
共組織提出的候選人名單事件﹐但這更多還隻是停留在人大代表的自覺行動層面﹐尚
未上升到制度層面﹔因此﹐也有地方出現中共組織將“意外獲選官員”（即那些不在
中共組織指定范圍內意外獲選的官員）在選舉後調離的現象。因此﹐不解決執政黨與
人大的關系﹐亦即不解決執政黨回歸憲政問題﹐人大的改革隻是隔靴搔癢的空話。
至於人大與政協的關系﹐可能是人們需要從長遠仔細思考的一個問題。從人員結
構上看﹐人大代表來自選區﹐而政協委員則來自各捸撩姜擎竈i撞悖□浯□淼睦□嬖?
相當程度上不具重復性。因此﹐從制度設計上看﹐如果說人大和政協應當同時成為監
督政府和兩院的力量﹐那麼在人大和政協之間也應形成某種程度的牽制﹔既然政協代
表了全國各政治組織和階層的利益﹐那麼它似乎應當成為立法程序的最後把關人。我
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最後頒布或否決階段。由於人大代表和政協委員之覆蓋范圍和代表利益有所不同﹐因
此在人大和政協互相牽制作用下誕生的法案才是真正成熟和具有民主基礎的。當然﹐
這一改革絕非近期可以完成﹐其前提是人大和政協內部機制的改革﹐尤其是其與執政
黨關系的定位。
更重要的是﹐如何把握目前的“政治小陽春”穩步推進政治改革﹐使其不像近二
十年曾許多次出現過的政治開放期一樣半途夭折﹐恐怕是中國新一代領導人面臨的另
一個挑戰。
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