八、中國共產黨民主執政
在半個多世紀的執政實踐中﹐中國共產黨形成了關於民主執政的一系列重要思想
﹐建立了民主執政的制度體系﹐並正在積極探索民主執政的新途徑和新方法。中國共
產黨廣大黨員的民主意識不斷增強﹐黨的各級幹部民主作風明顯改善。
民主執政﹐就是中國共產黨要堅持為人民執政、靠人民執政﹐保証人民當家作主
﹐堅持和完善人民民主專政﹐堅持和完善黨和國家的民主集中制﹐以發展黨內民主帶
動和發展人民民主。2004年9月﹐中共十六屆四中全會作出《中共中央關於加強黨的
執政能力建設的決定》﹐將民主執政與科學執政、依法執政一起﹐確立為中國共產黨
執政的基本方式﹐開啟了中國共產黨加強民主執政能力建設、提高民主執政水平的新
階段。
(一)改革和完善領導體制和工作機制
中國共產黨對國家和社會的領導主要是政治、思想和組織領導﹐即按照黨的基本
理論、綱領和路線﹐通過制定大政方針﹐提出立法建議﹐推薦重要幹部﹐進行思想教
育﹐發揮黨組織和廣大黨員的作用和影響﹐實現黨的領導。
在實踐中﹐中國共產黨堅持科學執政、民主執政、依法執政﹐不斷改革和完善領
導體制和工作機制﹐按照執政黨總攬全局、協調各方的原則﹐規范黨委與人大、政府
、政協和人民團體的關系。一方面﹐黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用﹐支持
各方獨立負責、步調一致地開展工作﹐通過這些組織中的黨組織和黨員幹部貫徹黨的
路線方針政策﹐貫徹黨委的重大決策和工作部署。另一方面﹐支持人民代表大會依法
履行國家權力機關的職能﹐經過民主討論和法定程序﹐使黨的主張成為國家意志﹐使
黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員﹐並對他們進行監督﹔支持政府履行
法定職能﹐依法行政﹔支持審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權
﹔支持政協圍繞團結和民主兩大主題﹐履行政治協商、民主監督、參政議政的職能﹔
加強同民主黨派合作共事﹐充分發揮中國社會主義政黨制度的特點和優勢﹔支持工會
、共青團和婦聯等人民團體依照法律和各自章程獨立自主地開展工作﹐更好地發揮黨
聯系各方面人民群眾的橋樑和紐帶作用。
(二)發展黨內民主
以發展黨內民主帶動人民民主的發展﹐是中國共產黨民主執政的重要內容。近年
來﹐中國共產黨在發展黨內民主方面不斷取得新進展。
──努力建立健全保障黨員民主權利的機制。2004年9月﹐中共中央頒發修訂後
的《中國共產黨黨員權利保障條例》﹐在黨章規定的黨員權利義務的基礎上﹐通過總
結黨內民主發展的新鮮經驗﹐完善了黨員民主權利行使的程序﹐黨員行使民主權利進
一步制度化、規范化。
──健全和完善黨的代表大會制度。中國共產黨在縣以上各級黨組織設立黨的代
表大會制度。黨的全國代表大會﹐省(自治區、直轄市)、設區的市和自治州﹐縣(旗
)、自治縣、不設區的市和市轄區的黨代表大會每五年舉行一次。為進一步發揮黨的
各級代表大會的作用﹐從20世紀80年代末開始﹐中國共產黨在5個省的12個市、縣、
區實行了黨代表大會常任制的試點工作﹐取得明顯成效。中共中央已決定建立黨的代
表大會代表提案制度﹐進一步擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點﹐並積極
探索在黨代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。
──發揮黨的委員會全體會議的作用。中國共產黨按照集體領導、民主集中、個
別醞釀、會議決定的原則﹐努力健全完善黨委內部的議事和決策機制﹐重點加強各級
黨委全體會議的作用。在中共十六屆三中、四中、五中全會上﹐中共中央總書記代表
中央政治局常委會向中央委員會報告工作。這是新一屆中央領導集體進一步發揮全委
會作用的重要舉措。各級地方黨委領導班子也按照中央的要求﹐向同級黨委全委會述
職和報告工作﹐接受全委會的監督。
──改革完善黨內選舉制度。中國共產黨不斷健全和完善黨內選舉候選人提名方
式﹐經過民主推薦﹐把組織提名與黨員提名結合起來。適當擴大差額選舉的比例﹐逐
步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍。
──建立健全黨內監督機制。2003年12月﹐中共中央頒發《中國共產黨黨內監督
條例(試行)》﹐第一次以黨內法規形式對黨內監督重點、途徑和辦法等重大問題作出
全面規定﹐明確提出黨內監督的重點對象是各級領導機關、領導幹部﹐特別是各級領
導班子的主要負責人。2003年12月﹐中共中央頒發修訂後的《中國共產黨紀律處分條
例》﹐對新形勢下黨員各種違紀行為的處理作出了全面具體的明確規定。
(三)擴大幹部人事工作中的民主
多年來﹐中國共產黨不斷改革幹部人事制度﹐努力推進幹部人事工作的科學化、
民主化、制度化進程。
一是建立健全科學的幹部選拔任用和監督管理機制。2002年﹐中共中央頒布《黨
政領導幹部選拔任用工作條例》﹐對領導幹部選拔任用工作的各個環節作出全面規定
﹐使這一工作趨於完善。
二是推行公開選拔和競爭上崗制度。《黨政領導幹部選拔任用工作條例》和中共
中央辦公廳2004年頒布的《公開選拔黨政領導幹部工作暫行規定》、《黨政機關競爭
上崗工作暫行規定》﹐對公開選拔和競爭上崗的適用范圍、選拔程序、考試考察方法
、紀律和監督等作出明確規定﹐推進了這項工作的經常化、制度化。
三是完善黨委對幹部選拔任用的民主決策機制。在總結經驗的基礎上﹐2004年中
共中央頒發《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和
推薦人選表決辦法》明確規定﹕市(地、州、盟)、縣(市、區、旗)黨委、政府領導班
子正職的擬任人選和推薦人選﹐一般應當由上一級黨委常委會提名並提交全委會無記
名投票表決﹐全委會閉會期間急需任用時﹐應當征求全委會成員的意見。
四是推行國家公務員制度。從1993年10月《國家公務員暫行條例》開始實施起﹐
一大批素質好、年紀輕、學歷高的優秀人才通過公開考試、擇優錄用的辦法進入了國
家公務員隊伍。2005年4月﹐全國人大常委會審議並通過了《中華人民共和國公務員
法》﹐決定從2006年1月起正式實施這一法律。這部法律的頒布實施﹐是推進幹部人
事工作科學化、民主化、制度化的重大舉措﹐對於貫徹依法治國方略和推進社會主義
民主政治建設具有重大意義。
(四)加強對權力的制約和監督
按照建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制的目標﹐中
國共產黨把加強對權力約束的制度建設與對幹部的有效監督結合起來。一是加強對領
導機關、領導幹部特別是各級領導班子主要負責人的監督。包括對民主集中制和領導
班子議事規則落實情況﹐領導幹部重大事項報告、述職述廉、民主評議、談話誡勉、
回復組織函詢等制度執行情況的監督。二是加強對重點環節和重點部位權力行使的監
督。包括對幹部選拔任用工作、財政資金運行的監督﹐以及對國有資產和金融的監管
等。三是充分發揮各監督主體的作用﹐提高監督的整體效能。包括加強黨內監督﹐支
持和保証人大監督、政府專門機關監督、司法監督、政協民主監督和輿論監督等。
經過長期不懈努力﹐中國共產黨初步探索出一套適合中國國情的制約和監督權力
、反腐倡廉的制度、機制和辦法。2005年1月﹐中共中央頒發《建立健全教育、制度
、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》﹐按照標本兼治、綜合治理、懲防並舉
、注重預防的方針﹐對建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系作出全
面部署。
近年來﹐中國共產黨按照民主集中制的原則﹐逐步推行黨務公開﹐建立和完善黨
內情況通報、重大決策征求意見、領導幹部重大事項報告和收入申報等制度﹐充分發
揮制度在反腐倡廉工作中的重要作用。中國共產黨將進一步加強反腐敗的制度化、法
制化建設﹐不斷完善反腐敗領導體制、工作機制﹐制定反腐倡廉法規制度建設的總體
規劃和中長期計劃﹐更好地用制度和法律規范權力的運行﹔推動國家立法機關加快廉
政立法進程﹐研究制定反腐敗的專門法律﹐修改完善刑法、刑事訴訟法等相關法律規
定﹔繼續深化幹部人事制度、司法體制、行政審批制度改革和財政金融體制、投資體
制、國有資產監管等方面的改革﹐以減少和消除產生腐敗現象的土壤和條件。
中國共產黨嚴肅查辦黨員幹部違紀違法案件﹐堅決清除和懲處腐敗分子。2003年
12月至2004年11月﹐各級紀檢監察機關共立案162032件﹐結案160602件﹐給予黨紀政
紀處分164831人。其中縣(處)級幹部5916人﹐廳(局)級幹部415人﹐省(部)級幹部15
人。涉嫌犯罪被移送司法機關的有4775人﹐佔受黨紀政紀處分人員總數的2.9%。
九、政府民主
中國政府是人民的政府。為人民服務、對人民負責﹐支持和保証人民行使當家作
主的權利﹐是中國政府全部工作的根本宗旨。改革開放以來﹐特別是近年來﹐中國各
級政府按照民主執政的要求﹐圍繞“形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效
的行政管理體制”的目標﹐大力加強行政能力建設。2005年2月經修改後公布的《國
務院工作規則》﹐充分體現了科學民主決策、依法行政和加強行政監督的民主精神。
(一)推進依法行政
1999年11月﹐中國國務院頒發《關於全面推進依法行政的決定》﹐明確了依法行
政的任務和要求﹔2004年3月﹐印發了《全面推進依法行政實施綱要》﹐提出了用十
年左右時間基本實現建設法治政府的目標。2004年7月1日﹐《中華人民共和國行政許
可法》正式實施。這部法律按照合理與合法、效能與便民、監督與責任的原則﹐確立
了行政許可的一系列原則和制度﹐在要求政府依法行政的同時﹐突出了政府行使權力
的民主內涵。
──加強政府立法工作。1978年以來﹐中國國務院依法向全國人大常委會提請審
議數百部法律議案﹐制定了650多件現行有效的行政法規。近幾年﹐中國政府堅持以
人為本﹐執政為民﹐高度重視直接關系人民群眾切身利益的立法﹐促進經濟和社會事
業全面協調發展。國務院先後提請全國人大常委會審議安全生產法(草案)、傳染病防
治法(修訂草案)、公務員法(草案)等法律議案﹐公布或修改公布了失業保險條例、城
市居民最低生活保障條例、勞動保障監察條例、宗教事務條例、工傷保險條例、城市
生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法、婚姻登記條例、法律援助條例、道路交通安
全法實施條例等行政法規。在立法中充分體現對社會困難群體的照顧﹐使政府行政體
現更多的人文關懷。2005年﹐中國國務院重新修訂《信訪條例》並予以公布﹐依法保
障公民的批評、建議、申訴、控告和檢舉權利﹐強化了政府信訪工作的責任﹐突出了
權責統一、公開便民、保障公民權利的精神。
──改善行政執法。中國政府強調嚴格按照法定權限和程序行使職權﹐全面推行
行政執法責任制﹐嚴格追究執法過錯責任﹐不斷強化執法人員依法行政意識﹐減少和
杜絕執法隨意性。在執法過程中﹐注意依法保障當事人和利害關系人的權益﹐堅決糾
正行政執法中損害群眾利益和以權謀私等各種違法行為﹐切實做到嚴格執法、公正執
法、文明執法。近年來﹐政府堅決糾正和嚴肅處理了在城鎮房屋拆遷、農村土地征用
和征收等方面侵犯群眾權益的違法行政行為。
──完善行政監督制度。中國政府在接受人大、政協、司法、輿論和群眾監督的
同時﹐還建立和完善了一系列行政監督制度。一是建立行政決策責任追究制度。按照
“誰決策、誰負責”的原則﹐對超越權限、違反程序決策造成重大損失的﹐嚴肅追究
決策者責任。二是推行行政責任追究制﹐對政府官員的違法行政行為予以追究。三是
實行行政復議制度以及規章、規范性文件的備案審查制度﹐及時有效地監督所屬部門
和下級政府嚴格依法行政。四是加強審計、監察等專門監督。國家審計署對中央財政
預算執行和其他財政收支情況進行認真審計﹐向全國人大常委會和國務院作出報告﹐
並對違反財政財務法規的問題作出審計處理決定。2005年﹐中國決定在繼續進行省(
部)級領導幹部經濟責任審計的同時﹐將經濟責任審計范圍擴大到廳(局)級領導幹部
。
(二)加快政府職能轉變
中國政府按照民主行政的要求﹐加快政府機構改革和政府職能轉變﹐大力推進行
政管理體制和制度創新﹐著力提高行政效能﹐努力建設廉潔、高效、務實政府。
──依法界定政府的管理職能。按照凡是公民、法人或其他組織能夠自主解決的
﹐市場競爭機制能夠調節的﹐行業組織或者中介機構通過自律機制能夠調整的事項﹐
行政機關不要通過行政管理去解決的原則﹐逐步理順政府與企業、政府與市場、政府
與社會的關系﹐把政府不該管的事情逐步交給企業、市場和社會。
──深化行政審批制度改革。為解決行政審批過多過濫的問題﹐努力從源頭上防
止腐敗﹐中國政府大力推進行政審批制度改革﹐全面清理了行政審批項目並根據情況
分別予以取消或作出調整。2002年到2004年﹐國務院分三批宣布取消和調整行政審批
項目1806項。到2004年底﹐國務院部門的審批事項已減少50.1%。同時﹐地方政府也
大幅度精簡行政審批項目﹐規范行政審批行為。今後﹐中國政府將繼續深化行政審批
制度改革﹐完善審批方式﹐加強後續監管﹐建立科學合理的行政管理和監控機制。
──加強社會管理和公共服務。中國政府努力完善社會管理體制和管理格局﹐維
護社會秩序和社會穩定﹐促進社會公正。國務院公布《突發公共衛生事件應急條例》
、《地質災害防治條例》等行政法規﹐制訂《國家突發公共事件總體應急預案》等106
件應急預案﹐不斷提高應對各類突發事件的能力。為建設公共服務型政府﹐中國政府
更加重視回應社會的公共訴求﹐逐步健全和完善公共政策和公共服務體系﹐加大財政
對教育、科技、文化、衛生等社會事業的支持力度﹐積極穩妥地推進部分公共產品和
服務的市場化進程。
(三)實行科學民主決策
中國政府不斷改革和完善決策機制﹐努力推進決策的科學化、民主化﹐通過各種
形式支持和擴大公眾對政府決策的有效參與。
──建立政務公開制度。中國政府要求各級政府部門辦理的行政事項﹐能夠公開
的都要向社會公開﹐提高政府工作的透明度﹐保障人民群眾對政府工作的知情權、參
與權和監督權。中國政府特別要求學校、醫院和水、電、氣、公交等與人民群眾利益
密切相關的公共部門和單位﹐要全面推行辦事公開制度。近年來﹐通過推廣政府門戶
網站為窗口的電子政務、建立健全政府新聞發言人制度和突發事件新聞報道機制等工
作﹐政府工作透明度不斷提高。目前﹐中國政府正在制定旨在增加政務管理透明度的
法規﹐為規范政務公開提供制度保障。
──擴大公眾對政府立法的參與程度。中國政府通過媒體公布法規草案、專家咨
詢論証、召開座談會和聽証會等多種方式﹐加快了政府立法公開化步伐﹐保証公眾對
政府立法的有效參與。在總結經驗的基礎上﹐《全面推進依法行政實施綱要》規定和
完善了有關制度和機制﹐努力保証政府立法能夠真正集思廣益、體現民意。
──建立專家咨詢和論証評估制度。中國各級政府在作出重大決策時﹐認真聽取
和吸納專家的意見。近年來﹐國家組織專家完成了包括國家中長期科學與技術發展規
劃、農業科技發展規劃、中國可持續發展水資源戰略、公共衛生建設規劃等若幹重大
發展戰略的研究報告﹐為決策提供智力支持。國務院在制定或修訂行政法規過程中﹐
也廣泛征求和吸收專家意見﹐努力做到符合實際和更具操作性。
──建立社會聽証和公示制度。社會聽証和公示已逐漸成為各級政府在作出決策
時經常采用的方法。立法法、價格法、行政許可法和收費公路管理條例等法律法規對
舉行聽証作出了明確規定﹐一些地方政府也就行政決策的聽証制定了政府規章。2002
年1月﹐政府有關部門第一次舉行全國性的行政決策聽証會﹐就“鐵路部分旅客列車
票價實行政府指導方案”進行聽証﹐引起社會廣泛關注。近年來各地舉行的各類聽証
會達數千次﹐公眾參與政府決策的積極性空前提高。
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