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徹底剖析親民黨版「和促法」草案／張葆源
親民黨版的「海峽兩岸和平促進法」草案充滿違背立法原則的矛盾，並隱伏體制衝突的
憲政危機，還想藉由「九二共識」和「四不一沒有」的法律化，將兩岸分治的實然狀態
整合成一個國家，強烈威脅著國家主權和憲政體制。
該草案一旦完成立法，不但將摧毀權力分立的制衡機制，更嚴重的是，台灣的國家法地
位將因國內立法而自我限縮，進而塑造出台灣人民同意邁向政治統合的假象，逐步把自
己內化為中國（中華人民共和國）的一部份。
一、違反民主原則
該草案最引人非議之處，就是國親等在野黨企圖利用國會多數的優勢，替二千三百萬人
民決定台灣前途，設定與中國合併的單一軌道。
這種立法，無視人民對國家前途的意見分裂，直接割棄反對統一的民意，並利用威權時
代的政治主張來囿限台灣人選擇國家前途的權利，強調「海峽兩岸均堅持一個中國的原
則」（九二共識），澈底顯露出政治權謀的考量，是一部違反民主原則的意識形態法案
。
二、矛盾疏漏的法案內容
（一）法案文字充滿歧義
第一條明定：「在『四不一沒有』及『九二共識』前提下，為化解戰爭危機，促進台灣
海峽兩岸和平，以確保中華民國憲法與自由民主憲政秩序及台灣地區人民生活福祉，依
憲法增修條文第十一條規定制定本法。」
從文義看來，第一條就違犯兩大謬誤：
（1）無視不同意見，濫用國會多數，將極具爭議的政治詞彙置入法律；
（2）法律文字力求明確，法案中若出現專有名詞，應先進行名詞釋義，以降低適用時
的爭議。但草案僅在立法說明中解釋，條文卻隻字未提。
這種粗糙立法，不但會引發憲政體制和國家主權的劇烈震盪，適用時，亦將釀生解釋上
的爭議。
（二）法律概念有失嚴謹
雖然立法技術可適度運用不確定法律概念或抽象概念，但草案中規定「兩岸和平協商特
別委員會」委員的資格必須是「認同中華民國憲法之公正人士」，則難以驗證，因為「
認同」與否，係屬內心活動，外觀上不易察知。如果口頭上認同，內心持相反看法，要
如何排除這些人士？
（三）嚴重立法疏漏
草案總說明第六項稱「透過立法成立特別的任務型委員會，由各政黨推派代表，進行兩
岸和平議程的協商。協商議定需經全體人民表決同意後，再與政府相關部門組成委員會
，落實推動兩岸和平。」然而，細查十四條條文，只有第六條第二項規定「兩岸和平協
議之簽訂，須經立法院審議，並交付公民複決通過，始生效力。」卻遍尋不著「與政府
相關部門組成委員會」的任何規定。
須知，立法說明只能做為解釋法律時的參考依據，只有立法說明卻無條文規定，是不能
拘束任何人的。不知起草者是有意忽略，還是根本沒發現，才會擬出這種牛頭不對馬嘴
的法案。
三、對台灣主權的影響
以國際法的角度看，主權應具有最高、絕對、不可分割、不可讓渡等性質。站在主權國
家的立場，「海峽兩岸和平促進法」草案對台灣將產生何種不利影響？分述如下：
（一）政治上的影響
要談「海峽兩岸和平促進法」草案的政治效應，可藉大韓帝國從獨立國家逐步喪失主權
的過程窺其梗概。
1905年，日韓簽訂第二次協約，韓國成為日本的保護國，當時日本高倡日韓合併論，韓
國最大的政治結社「一進會」也力主合併。1910年，大韓帝國總理李完用與日本代表寺
內正毅簽訂「日韓合併條約」，大韓帝國將主權讓與日本，日本則把韓國併入版圖。
對照之下，中國對台灣，就像當年日本對韓國一樣，都具有領土野心，加上內部也有尋
求「統合」的聲音，所以，試圖把兩個國家「合併」為一個國家。
雖然時空環境不同，不能一概而論，但反觀自我矮化的「海峽兩岸和平交流促進法」草
案，到處流露出視中國為宗主國的心態，台灣在某種程度上，似乎隱伏著日韓合併前的
政治氣氛，只是操作手段不同，一為國際條約，一為國內立法。
因此，台灣一旦通過這部法案，就等於向中國做出「合併」的暗示，在這個大前提下，
中國當然願意對台灣釋出「善意」，台灣則須逐漸放棄國家的基本權利，仰承中國鼻息
，參與無關痛癢的「非政治性國際組織」，從經貿整合、文化交流，最後完成政治合併
。
（二）國際法上的影響
從國際法的角度解析，這部草案的爭議焦點在於主權法律屬性的轉換，就是使台灣的「
外部主權」遞減，僅存「內部主權」。換言之，這部草案亦可視為國會立法追求與他國
合併的「主權讓渡法案」。
何謂「讓渡」（alien）？個人放棄一部或全部自主權，把事務決定權委由他人處理，
就是權利讓渡行為。同理，國家把事務決定權的一部或全部委諸其他國家、國家聯合或
國際組織處理，就是主權讓渡行為。一般習稱的「美利堅合眾國」，原文中的「
United States」，本意就是「國家的聯合」，各國（state，州）把部份主權讓渡給聯
邦後，雖仍保有憲法和法律，但因失去外部主權，已經不是真正的獨立國家。
由此觀之，「海峽兩岸和平促進法」草案雖未明定讓渡主權或領土，惟細究全文，卻僅
見摘除獨立國格的立法權謀，例如與中國協商參與非政治性國際組織，就等於須經中國
同意才能參與國際組織；如此一來，將嚴重削弱台灣的國家法性格，自陷於中國附庸的
地位。
同時，國際社會也會根據台灣的國會立法，重新檢視台灣的主權和國際生存空間，把台
灣定義為「準香港地位」。種種跡象顯示，該草案似乎有意呼應中國的法律戰，替「台
灣特別行政區基本法」扮演開路先鋒，用意令人質疑。
（三）主權變動涉及人民保留，國會無權決定
主權變動，涉及人民保留的理論，所謂「人民保留」，又稱「憲法保留」，係指憲法未
將某些權力授予國家機關，只保留給主權者國民自行決定，即使人民選出的國會都無權
擅自作主。憲法規定主權屬於國民全體，立法院只能代表人民行使立法權，不包括「替
人民行使主權」，故主權應屬「人民保留」事項。
台灣與中國是否屬於同一個國家，事涉主權，非國會所能單獨決定。然而，該草案卻預
設統一前提，企圖使「九二共識」成為法律條文，讓「一個中國」成為台灣前途的唯一
選項。
這種立法事項，顯然涉及人民保留，應透過公民投票徵詢公意，國會無權透過立法決定
台灣的主權歸屬。
四、毀壞權力分立
（一）挑戰分立制衡的憲政原理
第一條宣稱要「確保中華民國憲法與自由民主憲政秩序」，但全案卻隨處可見破壞權力
分立，侵奪其他國家權力的條文。讀來心驚膽顫，不禁令人想到孟德斯鳩在「法意」中
提到的一段話，他說：「當立法權和執行權集中在同一人或同一群執政官時，自由便不
復存在；因為人民將害怕君主或元老院制定殘暴的法律，並用殘暴手段執行之。」
不論是洛克提出的二權分立，或孟德斯鳩確立的三權分立，乃至孫中山獨創的五權分立
，都強調國家權力必須分開，才不會恣意侵害人權。今天，立法院已經用行動來證明先
哲的理論，就是權力集中，必然滋生流弊。
該草案說要「維護中華民國民主法制」，但從內容看來，其實是一部拆解中華民國憲法
的法律案，違憲情形昭然。就像這幾年在野黨的表現一樣，雖然吶喊「捍衛中華民國憲
法」，行動上卻恣意毀壞憲法的嚴整性，不僅放任監察院這個憲法機關陷入瀕死狀態，
更成立一個侵犯司法權和監察權的「三一九槍擊事件真相調查特別委員會」，他們不惜
毀憲，目的就在奪權。
（二）侵犯總統權及行政權
草案第二條洋洋灑灑列出「兩岸和平協商特別委員會」十一項職掌，包括：簽訂「兩岸
三通協議」、建立「兩岸非軍事區」、簽訂「大陸台商保障協議」、建立「兩岸自由貿
易區」、「台灣農產登陸，大陸旅客抵台」、簽訂「大陸台商醫療及子女教育協議」、
簽訂「兩岸金融交流與監督管理協議」、「兩岸兩席，共同參與非政治性國際組織」、
成立「兩岸高峰會議」、簽訂「兩岸和平協議」、其他有助於維持海峽兩岸和平之措施
。
上開規定，嚴重侵奪行政權及總統權，因為締約、宣戰、媾和，本屬總統權限，至於自
由貿易、金融交流、農產登陸、台商權益等問題，亦屬行政權之範疇。就行政職能的分
工而言，「兩岸和平協商特別委員會」的權限涵蓋陸委會、國防部、經濟部、農委會、
交通部、教育部、衛生署、財政部、金管會、外交部等部會的職權，令人嘆為觀止。
從第二條賦予的權限看來，「兩岸和平協商特別委員會」的權力作用，似乎是行政主體
單方面行使統制管理的行政行為，隱然具有高權行政的屬性，已經嚴重僭越傳統執行權
的領域。
五、違反人權保障的憲法宗旨
（一）適用救濟法令有爭議
第七條規定：「本會議決議事項，經依前條程序確定或生效後，對全國各機關及人民具
拘束力，各機關或公務人員有拒不執行者，本會得移請司法及監察機關依法懲處。」
該草案在國會之下設立性質特殊的委員會，又賦予行政執行的權力，並得不經調查、申
辯，就直接移請懲處，程序上流於輕率，更可能引發民、刑事、行政爭訟法制的適用疑
義。
首先，委員會的決議，其性質不等於國會決議，更不是國會的立法作用，反而具有行政
作用的內涵，尤其對人民直接發生拘束力的部份，似具有「下命權」的性質，但下命權
是行政機關命令人民負擔作為或不作為之義務，該委員會並非行政機關，其決議不應該
是「下命權」，性質相當混淆。
尤有甚者，若不釐清權力作用的性質，除了執行上的疑義外，還會產生救濟上的流弊，
因為人民的權利或利益受公權力不當侵害時，雖得依法提起行政救濟，但前提必須是「
行政處分」。
從第七條看來，決議雖看似行政作用，委員會卻不是法律上的行政機關，因此，人民對
於「兩岸和平協商特別委員會」的決議若有不服，將無法適用行政爭訟法令，只能靜候
懲處，這種設計顯然違背「有權利就有救濟」的法理。
（二）剝奪公務員的保障權
基於保障公務員的立場，公務員執行「兩岸和平協商特別委員會」的決議若有違憲違法
之虞，應有陳述意見的權利，但草案並未設此機制；依據公務人員保障法第十七條，公
務人員認為命令違法，得報告長官，情節嚴重的話，甚至可採取不服從態度，但前提必
須是「長官監督範圍內所發之命令」。由此可見，公務員對於該委員會作成的決議，顯
然無法適用公務人員保障法的規定。
再者，依據公務員懲戒法的規定，公務員懲戒權的移送主體必須是公務員所屬機關，不
是沒有隸屬關係的機關，該草案如果要在現行法制外另設移送規定，就應賦予公務員申
辯、再審議等救濟管道，但都付諸闕如。
（三）侵犯人民自由權
該草案自定「一個中國」前提，又把制度設計成追求「一個中國」的目標，而且明定議
決事項對全國各機關及人民具拘束力。如果人民發表反對「一個中國」的言論或組織不
同政治主張的團體，必然會牴觸其立法宗旨，該委員會是否會用決議加以禁止？
因此，明定直接拘束人民的條款，將違反憲法第十一條的表現自由和第十四條的集會結
社自由。
六、「兩岸和平協商特別委員會」的組織性質
該草案為了促進「兩岸和平」，設計出一個涵括各種國家權力的機關，屬於組織法兼行
為法的混合立法。綜觀第二條到第十二條，雖然詳細規定委員會的組成和運作，卻留下
更多疑義：
（一）委員會的隸屬
該草案擬於立法院設置「兩岸和平協商特別委員會」，其成員並非現任立法委員，故非
屬國會之特種委員會；但從任期、委員背景看來，委員會應係設於國會的獨立組織，型
態類似「三一九槍擊事件真相調查特別委員會」。所不同的是，「兩岸和平協商特別委
員會」的權限大幅擴張，非真調會所能比擬。
再看第八條，規定「本會於立法院每會期開議後一週內，對立法院提出工作報告。立法
院於必要時，得決議要求本會進行專案報告。」第九條又規定「本會預算，由立法院編
列之。」可見，該委員會不但須向立法院負責，連預算都由立法院編列，似應隸屬於國
會。
（二）組織定性困難
該委員會不像海基會，海基會是政府出資設立的私人團體，受政府委託行使公權力，屬
於間接行政，本身不是國家行政組織的一環，定位明確。然而「兩岸和平協商特別委員
會」既想取代海基會的功能，又要兼行陸委會的職權，本身卻隸屬於國會，很難定位其
屬性。
再從國家賠償法的角度觀察，該委員會若不法侵害人民權利，賠償義務機關究竟是委員
會本身呢？還是立法院？
（三）逸脫監督的怪異組織
該委員會並非憲政體制下的國家機關，卻兼具不同國家機關的權力，任何民主國家若需
要這種機關，也會明定於憲法，使之成為「憲法機關」。然而，在野黨在憲政體制外，
竟想透過立法創設國家機關，所以，設計出斲傷權力分立的怪異組織，違憲情形不辯自
明。
再者，該委員會的預算由立法院編列，從組織層級分析，它究竟是機關，還是機關單位
？恐怕連起草者也說不清楚。更何況，中央行政機關組織基準法僅適用於行政院及其所
屬各級機關，該委員會根本不受規範，只要不違背國會多數黨的意見，其決議就具有形
式上的「正當性」，試問人民要如何監督？
七、一廂情願的政治想像
（一）放棄國家地位能謀取和平嗎？
草案總說明指出，想仿效東西德的「基礎條約」來簽訂兩岸和平協議，殊不知，戰後德
國在占領體制下一分為二，土地、人口及國力居於優勢的西德堅持「一個德國」原則，
任何國家只要和東德發展外交關係，西德就和該國斷交（例如前南斯拉夫聯邦和古巴）
，直到一九七二年，西德放棄圍堵政策，兩德因而簽訂基礎條約，前提就是互相承認對
方為主權國家。
在野黨若有意仿效兩德模式，就應從這個角度進行理解，要求中國承認台灣為主權國家
，才是正道。
然而，若把「九二共識」納入法律，就等於把「一個中國」明文化，台灣在國內法上將
成為中國的一部份，如此一來，簽訂和平協議的基礎完全消失，這種設計豈不矛盾？
（二）單方面意思表示，如何對中國產生拘束力？
第二條立法說明的第十一項指出，在「四不一沒有」及「九二共識」的前提下，台灣不
獨，中共不武，雙方簽訂和平協議，保證兩岸維持現狀五十年。這段話，除去北京領導
人的招安口吻後，就只剩下台灣在野黨的夢囈，因為台灣國會的立法意旨怎能拘束中國
統治者的意志？
（三）中國願意創設一個對等機關來對談嗎？
第三條立法說明指出，「兩岸和平協商特別委員會代表台灣人民，與中國大陸可充分代
表民意的『對應機關』，共同推動兩岸和平議程與協商」，更是徒具想像的空論，因為
立法院創設一個橫跨國家權力的憲政怪獸後，竟然期待中國也有一個「可充分代表民意
的對應機關」來進行對談，豈不荒謬？
（四）「兩岸兩席，共同參與非政治性國際組織」的詭異辯證
「兩岸兩席，共同參與非政治性國際組織」的說法更是荒謬，單從文義解釋，顯示台灣
只願意參與「非政治性」國際組織（亦即NGO），然而，這部份台灣早已努力多年，根
本不需和中國協商；再觀察立法說明，要「促使大陸協助台灣進入非政治性國際組織，
因應全球化趨勢與需要」，更證明該草案有意透過立法鎖住台灣的法地位，剝奪台灣參
與「政治性」（政府間）國際組織的機會，使台灣呈現準特別行政區的屬性，因為香港
也是以這種身分參與非政治性國際組織的。
我們必須注意，兩德統一後，原東德的國際法人格（international legal
personality）消失，完全喪失參與國際組織的權能。而南北韓之所以能在國際組織上
占有兩個席次，其前提正是「兩個國家」，不是「一個韓國」。目前，台灣的實然狀態
是獨立於中華人民共和國有效管轄權之外，如果我們立法限定自己只能參與「非政治性
」國際組織，而且必須取得中國同意，那麼台灣不完整的國際法人格將益趨萎縮，終至
消滅。
八、「海峽兩岸和平促進法」草案的警示
該草案立法疏漏、矛盾叢生，卻指出一個不得不令人正視的問題，就是法源。第一條稱
立法依據是憲法增修條文第十一條，增修條文把「中華民國」區隔為兩部份，謂：「自
由地區與大陸地區人民權利義務及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」
事實上，最早依據增修條文第十一條制定的法律是「台灣地區與大陸地區人民關係條例
」(簡稱「兩岸人民關係條例」)，第一條也開宗明義指出：「國家統一前，為確保台灣
地區安全與民眾福祉，規範台灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，
特制定本條例。」
兩相對照之下，該草案與「兩岸人民關係條例」實有異曲同功之妙，只是「兩岸人民關
係條例」雖然預設統一立場，但未放棄目前的獨立狀態，「海峽兩岸和平促進法」草案
則明白接受「一個中國」原則，主動放棄主權國家的法律屬性，自願享有類似香港特區
的限制性權能。
值得注意的是，由於憲法體系依然沿襲大中國架構，連憲法增修條文的前言也揭示「國
家統一前」，並據此將中華民國區分為「自由地區」（「兩岸人民關係條例」稱「台灣
地區」）與「大陸地區」，由此推衍而下的法體系，就算違背現實，司法機關也很難推
定其違憲。
如果在野黨悍然通過該法，未來即使尋求司法解釋，被宣告違憲的部份，或將侷限於破
壞權力分立，至於涉及「一個中國」的部份，雖然會產生嚴重的政治效應，但大法官會
議依據中華民國憲法進行解釋，恐將陷入猶豫。
由此可見，如果不從根源著手，重新制定一部確認台灣國家法地位的新憲法，中華民國
憲法的內在矛盾將永遠糾纏住台灣，很難解套。（張葆源／民間社團資深專員）
http://www.southnews.com.tw 2005.10.20
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