協同意見書 大法官 許宗力、曾有田
本件解釋認戶籍法第八條第二、三項規定侵害人民憲法第二十二條所保
障之資訊隱私權而違憲，本席等敬表同意，除支持多數意見所持理由與
結論，並提出下列三點補充，以強化理由之構成：
一、 程序：本件聲請符合要件，應予受理
（1）三分之一以上立法委員
本件聲請適法與否，首應視是否符合有「立法委員現有總額三分之一
以上聲請」之要件。就參與連署聲請書之立法委員名單觀之，確已符
合「立法委員現有總額三分之一以上聲請」之要件。惟因提出本件聲
請案之三分之一以上立法委員當中，有於系爭戶籍法第八條第二、三
項規定制定當時投贊成票者，亦有於上一屆任期中參與否決修正提案
者，則該等委員是否應從連署名單中剔除，剔除後參與連署立法委員
人數是否仍維持立法委員總額三分之一以上，而連帶影響本件聲請的
適法與否，即不免啟人疑竇。這個問題，追根究柢，其實也就是支持
法律案通過的多數立法委員，可否出爾反爾，主張其所支持通過的法
律違憲，而聲請解釋憲法的問題。就此，本院大法官歷來審查立法委
員釋憲聲請之適法性，一率都只計算連署人數是否超過立法委員總額
之三分之一，至於參與連署者於制定系爭法律時究係投贊成票或反對
票，並不過問。這種作法與德國聯邦憲法法院所持見解可謂若合符節
，蓋在德國，三分之一國會議員之聲請抽象法規審查，其功能僅在於
「啟動」（Anstoß）聯邦憲法法院的違憲審查機制，而最終目的則純
粹在於維護客觀憲政秩序，不是國會議員的憲法上權利，是即使當初
投贊成票之國會議員事後反悔，自承自己參與制定之法律違憲，而聲
請釋憲，在德國亦不在禁止之列。然德國這種作法是否亦適宜適用在
我國，非無疑問。因規定立法委員聲請釋憲之司法院大法官審理案件
法第五條第一項第三款，係由立法委員主動提案所制定，參照提案委
員當初所舉立法理由，知其立法意旨，乃係基於少數保護之精神，使
確信多數立法委員表決通過之法律案有違憲疑義之少數立法委員，於
法律案通過並經總統公布生效後，得向本院提出解釋憲法之聲請，以
達維護憲政秩序之目的（立法院公報第八十二卷第二期頁三八０以下
，立法院第九十會期法制、司法兩委員會第一次聯席會議紀錄）。此
與德國立法意旨不在少數保護，單純在於維護客觀憲政秩序有明顯差
別。本席等因而據此認為聲請人原則上仍應以系爭法律案表決時投反
對票，或至少未投贊成票之立法委員為限。當初投贊成票之多數立法
委員如欲聲請釋憲，並非不許，但須進一步符合下述要件，亦即改變
其見解，另行提出法律修正案，於修法未果時始得為之，蓋唯有如此
，方符合以少數地位提出釋憲聲請之制度意旨。
（2）提出系爭法律之修正案而修法未果
立法委員如認現行有效法律有違憲疑義，尚不得逕行糾集三分之一以
上立法委員聲請釋憲。由於立法委員本身掌立法職權，如發現現行法
有違憲疑義，只要自行提出法律修正案，或即使未自行提案，但支持
行政部門提出之法律修正案，若進一步獲多數支持，即可輕易使法律
回復合憲狀態。是本席等認為，立法委員如未有先行修法之嘗試，即
逕行聲請解釋，猶如有更經濟、便捷、有效之救濟途徑存在可供使用
，卻捨棄不用而選擇起訴，應以濫用聲請解釋權利，欠缺聲請解釋之
必要為由，不予受理其聲請，以避免浪費有限司法資源。現行司法院
大法官審理案件法固無以「欠缺聲請解釋之必要」作為不受理事由之
明文，惟權利濫用不受保護乃法學黃金定律，已蔚為一般法理，故即
使法律未設明文，仍可從一般法理導出「聲請解釋必要」作為一項獨
立的受理要件，其情形與「權利保護必要」作為一般訴訟不成文之受
理要件並無二致。本件聲請人就系爭戶籍法第八條第二、三項固未自
行提出修正案，惟行政院既已提出，只要其支持或未反對此一修正案
，即可從寬認定符合「提出法律修正案」之要件。
提出修正案固屬必要，但並不表示一提出修正案後，馬上就能提出釋
憲聲請，仍須進一步符合「修法未果」之要件，蓋如「修法已果」，
目的既達，自無聲請解釋必要。所謂「修法未果」，除指修正案遭院
會議決不予審議或否決之情形外，是否亦包括因程序委員會反對，致
修正案根本無法排上議程，以及因院會多數之反對，致修正案未能交
付有關委員會審查之情形（立法院職權行使法第八條第二、三項參照
），非無爭議。本件系爭戶籍法第八條第二、三項修正案業經立法院
程序委員會提報立法院院會，並建請院會送內政及民族、財政兩委員
會審查，立法院院會第一次決議交內政及民族、財政兩委員會審查，
之後兩次院會會議經國民黨立法院黨團就該付委之決議提出復議，對
該復議案皆作成「另定期處理」之決議，致該修正案最後仍未能順利
付委，正屬前述「可否視為修法未果，非無爭議」之情形。未能順利
付委，是否就等同於修法未果，本席等認為可待未來個案再行決定，
毋庸於本件決定，並且也不影響本件之認定。因本件特殊之處是，系
爭戶籍法第八條第二、三項自立法院於民國八十四年六月二十一日制
定通過後，迄未執行。行政院因監察院之糾正，方決定於今年（民國
九十四年）七月一日依該規定執行國民身分證換證作業。今修正案既
然遲未能付委審查，其結果係該修正案於內政部依系爭戶籍法第八條
執行國民身分證換證作業之實施日期前確定無法通過，實質上可視為
與「修法未果」無異。是支持修正案且確信現行戶籍法第八條第二、
三項違憲之三分之一以上立法委員，於該修正案未能順利付委，並確
定來不及於身分證換證作業實施日期之前完成修法之情形下，提出本
件釋憲案之聲請，尚可認為符合修法未果之要件。至本件以外之其他
情形，何者可認為修法未果，未能一概而論，均有待未來個案決定之
。惟本席等認為至少目前可以確定的是，立法委員如於會期中能提出
而未提出修正案，俟休會期間始以事態急迫，修法客觀不能為由，而
逕就現行有效法律提出釋憲聲請案，由於不無濫用聲請解釋權利之情
事，應以「欠缺聲請解釋必要」為由不受理其聲請。本院過去曾針對
類似情形作成不受理決議（大法官第一二六九次會議決議會台字第七
八一七號立法委員蔡錦隆等一００人聲請案），可資參照。
（3）行使職權，適用法律
司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定，立法委員聲請解
釋憲法，應以「行使職權，適用法律，發生有牴觸憲法之疑義」為要
件。本件聲請人係行使其修正法律之權限，其符合「行使職權」之要
件，自不待言。即使有人主張法條所稱「行使職權」限於立法院院會
所集體行使之職權，至於個別或部分立委行使職權（例如行使質詢與
法律修正案之提案權等）並不包括在內，然本件系爭戶籍法第八條第
二、三項修正案業經立法院院會審議，並決議送交內政及民族、財政
兩委員會審查，即使後來因復議案之提出而導致未能順利付委，並不
影響院會針對修正案業已行使職權之事實，是姑不論該主張是否可採
，即便依其所言，本件仍符合「行使職權」之要件。
但是否進一步符合「適用法律」之要件，則待深究。由於立法委員職
權主要在立法、修法，而非如行政、司法等適用法律機關，以適用法
律為職權行使之內容，是所謂立法委員「行使職權，適用法律」，嚴
格言之，充其量當僅限於立法院職權行使法與預算法部分條文等少數
規範立法委員職權行使之法律，至於作為立法委員立法、修法對象之
法律則明顯不包括在內。由於系爭戶籍法第八條第二、三項是三分之
一以上立法委員行使修法職權之對象，而非行使修法職權所適用之法
律，無怪乎不同意見書會以此為理由主張本件聲請不符合受理要件。
不同意見書固守法條文義，固非常見，仍不免有只見秋毫，不見輿薪
之憾，蓋如堅持以立法委員「行使職權所適用之法律」作為立法委員
聲請解釋之對象，其結果將是三分之一以上立法委員幾乎少有聲請法
律違憲審查之機會，該條規定也因此勢必形同具文，此諒非當初立法
委員主動提案制定該條法律，為立法委員爭取聲請釋憲管道之本意。
因此，為落實該條規定「基於少數保護，以維護憲政秩序」之意旨，
三分之一以上立法委員根據該條規定聲請違憲審查之對象，除前揭立
法院職權行使法與預算法等少數規範立法委員職權行使之法律外，本
院歷來均另作合目的性之法律補充，將立法院多數審查通過生效之法
律與提案修正未果之現行有效法律亦包括在內，此並已蔚為本院適用
司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款之慣例。是本件系爭戶
籍法第八條第二、三項固非立法委員行使職權所適用之法律，而是立
法委員提案修正未果之現行有效法律，然以其為標的提出釋憲聲請，
不僅符合本院慣例，也鍥合立法委員聲請釋憲之制度意旨，自應以適
法認定之，而予以受理。如無視本院大法官作合目的性法律補充之苦
心，依然堅持以聲請人等行使職權，並未「適用」系爭戶籍法第八條
第二、三項為由，而主張本件應不受理，進而限縮日後立法委員聲請
釋憲之管道，相信是難以獲得認同的。
二、實體：違憲關鍵在於未明確規定蒐集、使用目的與適當之程序、組
織上保護措施
憲法第二十二條保障之隱私權，誠如解釋文所指出，包含個人自主控制
其個人資料之資訊隱私權，保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何
種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對
個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。對人民該項
資訊隱私權，國家固非不得以法律限制之，然先決要件之一是，法律必
須明確規定蒐集、使用人民資訊之目的，不僅禁止為供未來不特定目的
使用而蒐集人民個人資訊，也不許將所蒐集之資訊作法定目的外之使用
。蓋惟有使人民事先知悉其個人資料所以被蒐集之目的，並使國家之資
訊使用受蒐集目的所拘束，方能正當化國家之取得人民個人資訊，並防
止國家濫用所取得之人民個人資訊，而憲法對人民資訊隱私權之保障才
不會落空。今系爭戶籍法第八條第二項僅簡單提及「依前項規定請領國
民身分證，應捺指紋並錄存。但未滿十四歲請領者，不予捺指紋，俟年
滿十四歲時，應補捺指紋並錄存。」既未以隻言片語規定蒐集、使用目
的，遑論規定禁止供法定目的外之使用，單就此而言，本席等即已認為
不符憲法保障人民資訊隱私權之意旨。雖行政院主張戶籍法第八條之立
法目的在建立全民指紋資料，以「確認個人身分」、「防止身分證冒用
」、「辨識迷失民眾、路倒病患、失智老人及無名屍體」，惟先前主張
目的在「刑事偵查與維護治安」，後又否認，由此即已不難窺知法律完
全未定蒐集、使用目的，而任由主管機關自行認定蒐集與使用目的之不
當與危險性。行政院另主張指紋之傳遞與利用，有電腦處理個人資料保
護法規定補充，符合法律明確性原則。惟電腦處理個人資料保護法第八
條明文容許政府機關對個人資訊得為特定目的外之使用，且所規定特定
目的外使用之要件，諸如「有正當理由而僅供內部使用者」、「為維護
國家安全」與「為增進公共利益者」等，也極為空泛、概括，實際上幾
乎與空白授權無異，有使資訊隱私權有關「禁止為法定目的外之使用」
之要求淪為具文之嫌。
試想，主管機關原先主張後又否認之「刑事偵查與維護治安」目的，均
可輕易在「有正當理由」、「為維護國家安全」與「為增進公共利益者
」等不確定法律概念的掩護下重新敗部復活，可見過於空泛、概括之使
用目的規定，相較於完全沒有規定，對個人資訊隱私權之危險性並不遑
多讓。是系爭規定在目的審查階段，就已難以在憲法保障人民資訊隱私
權面前站得住腳。惟須指出者，本席等絕非否定為國家安全與公共利益
得蒐集、使用個人資訊，毋寧，本席等只是要求國家必須以更精確、依
個別不同領域的資訊需求與相關情狀，密切剪裁蒐集、使用目的，藉以
繩公權力於一定軌道，避免不當侵害人民資訊隱私而已。
其次，資訊科技之發達，固使國家得以更快速、方便的自動化方式蒐集
、儲存、利用與傳遞個人資訊，但同時也使儲存於國家資料庫中之個人
資訊處於外洩或遭第三人竊取、盜用之更大風險中。是基於基本權的保
護義務功能，國家有義務採取適當之組織與程序上保護措施，使個人資
訊隱私權免於遭受第三人之侵害。同時基於當代資訊科技發展之開放性
，國家並有義務不斷配合資訊科技發展的腳步，採取隨科技進步而升級
之動態性的權利保護措施，以有效保護人民之資訊隱私權。為確保此項
目標之達成，國家所採取組織保護措施並應包括設置獨立、專業之資訊
保護官，以幫助在資訊科技洪流中不具有自保能力之一般人民保護其個
人資訊安全。系爭戶籍法第八條第二、三項解釋上似有允許主管機關以
自動化方式建立國民指紋資料庫之授權，卻未見有任何搭配之組織與程
序上保護措施規定。這種欠缺組織與程序上保護措施規定所導致之違憲
瑕疵，單靠「信賴政府保護資訊之能力」的信心喊話，或「不能因資訊
外流的風險而因咽廢食」的道德呼籲，是無法獲得治癒的，畢竟具備高
度人別辨識功能之指紋資料外洩的風險，對人民權益危害過於鉅大，不
容以現代科技社會所應容忍的「剩餘風險」視之，無論如何應經由立法
，明確課予主管機關以最大能力去防禦資訊外洩危險之義務。又即使電
腦處理個人資料保護法亦規定有若干保護資訊正確與安全之措施，然周
延性與有效性仍有所不足，例如第十七條固規定「公務機關保有個人資
料檔案者，應指定專人依相關法令辦理安全維護事項，防止個人資料被
竊取、竄改、毀損、滅失或洩漏」。惟該專人之地位如何，是否具備必
要之獨立性與專業性等，均付諸闕如。是即使搭配電腦處理個人資料保
護法相關規定綜合觀察，系爭戶籍法第八條第二、三項規定仍難認符合
憲法保障人民資訊隱私權之要求。
三、民意調查與違憲審查
本件聲請案，相對機關行政院指出，行政院研考會、TVBS民調中心及內
政部曾於民國九十年、九十一年及九十二年分別進行民意調查，結果約
有八成民眾贊成於請領國民身分證時應按捺指紋，足見按捺指紋乃多數
民意之依歸。行政院以此作為攻防理由，似有要求本院大法官應順應輿
情，宣告系爭法律合憲之意。大法官職司違憲審查，是否應受民意調查
所影響，或者說，是否應尊重民意，是個值得嚴肅面對的問題。本席等
同意，大法官不能不識人間煙火，光躲在象牙塔內作解釋，而應瞭解社
會脈動，避免作成的解釋與社會脫節，違背國民的法律感情。但本席等
也要指出，過度強調民意對解釋之影響，要求大法官應尊重民意，將嚴
重危害司法獨立，畢竟應重視民意，受民意影響的，主要是行政與立法
兩大政治部門，而不是講求獨立審判的司法部門。何況法律違憲審查本
就具有先天上的反多數決性格，正是出於反多數決的精神，為保護少數
及憲法秩序，才有違憲審查制度之設，因為國會的立法活動結果終究不
能牴觸更高位階的憲法，如果多數民意真的可以弱化違憲審查，實與瓦
解違憲審查的基石無異。更何況本件的「民意」與國會制定公布法律所
展現的多數決亦無可相提並論，至多僅能作為供大法官瞭解社會脈動之
一種事實資料，且為忠實呈現所調查「民意」之內涵，本應同時提出相
關問卷設計內容，使司法者充分瞭解到底民眾究竟是被問了什麼樣的問
題，對何種利益衝突作了什麼程度的考量，始能對八成民眾真的認為國
家取得人民指紋「不算甚麼」之結果，予以適當之評價。若問卷內容僅
僅強調按捺指紋對某特定公益維護之重要性，卻未據實告知受訪民眾，
指紋具備高度人別辨識功能，倘遭盜用或誤判，將對個人造成難以回復
之損害，且指紋資料倘再與其他個人資料庫連結，更居於開啟個人私密
領域之鑰之地位，以及國家是否已備好保護人民指紋資料安全之必要防
護措施等等相關重要資訊，讓受訪民眾無法在充分明瞭損益後作答，則
基於此種不完全資訊所作民意調查結果，參考價值終究有限。最後要說
明者，法令違憲審查，涉及憲法法益衝突的衡量，以及憲法原則的操作
，傾聽民意之餘，大法官最後仍須本其專業與良知而為合於憲法精神之
判斷及決定。畢竟法令違憲與否，不是由全民數人頭來決定，更不是靠
民意調查之結果作定奪。
部分協同部分不同意見書 大法官 余雪明
本席對多數意見認為國家蒐集指紋，應符合一定憲法上標準之原則，表
示贊同。但認為只須符合「重要公益」目的即可，不必用最嚴格之「重
大公益目的」。至其認為戶籍法第八條第二、三項違憲一節，則難苟同
。多數意見以窄化立法目的，排除可能構成「重大公益」目的之治安等
目的，將政府利益降級，再在利益衡量上將指紋可能之效益即避而不談
或輕描淡寫，可能之風險則誇大其詞，並有意忽略指紋比姓名、相片更
能精確建立本人同一性之特質，及否定其目的手段間之密切關聯性，而
達成其不合比例原則之結論，造成明顯偏頗之印象，令人遺憾。本席以
為指紋本身與隱私權無涉，依1983年德國聯邦憲法法院戶口普查法一案
建立之“資訊自決權”，其法意亦不及於指紋。合理從立法史認定戶籍
法第八條第二項之立法目的包括「治安之維持」，以及承認指紋比對確
認身分可以避免極多之經濟及精神上之損失，以及指紋在同等效力之辨
識工具中之不可取代性，當可輕易通過不同標準比例原則之檢驗而合憲
。至於戶籍法第八條第三項，因身分證事實上用途廣泛，不予發給可能
影響國民之參政權及生活之方便性，應受較嚴格之審查，本席以為可依
合憲性解釋之原則，在限縮解釋為政府有發給同等效力之身分證明文件
義務後合憲。茲說明其理由如次：
隱私權之概念及發展
隱私權的概念，源自美國侵權行為法，其經判例承認，可得請求救濟之
隱私權侵害類型包括：未經同意，為謀財物或其他利益而利用他人之姓
名或肖像（right of publicity）；對他人私密或其他利益為不合理並
高度令人厭惡之侵入(intrusion of seclusion)；不涉公眾正當知之權
利而揭露他人私事，至其極為不快(public disclosure of private
facts)；或明知或可得而知之不實陳述使他人蒙羞(false light in
the public eye) 。其後美國最高法院並自美國憲法增補第九條（人民
保有之其他權利不因憲法列舉若干權利而受影響）等引伸出憲法對若干
個人私密領域之直接保障，包括個人對婚姻、生育、避孕、家庭、養育
兒女及教育等之自主決定權。德國隱私權之建立，則源於基本法第一條
（人性尊嚴不可侵犯）與第二條第一項（人人有自由發展其人格的權利
，但以不侵犯他人之權利，或不違犯憲政秩序或道德規範者為限），其
內容雖與美國大抵相當，但隱私權憲法化，故其位階較高。加以特殊之
歷史背境，在利益權衡上其份量往往高於言論自由，此於美國言論自由
在憲法天秤地位較高者不同。人格權雖與人性尊嚴相提並論，但前者之
應用以其他憲法條文並無明定者為限。
由於資訊自動化處理時代之到來，個人資訊被公私機構大規模蒐集、處
理與利用不同資訊之整合可以組成不同性質之個人簡介，個人對其正確
性及使用幾無從控制，對其自主決定造成心裡壓迫而影響其人格發展之
條件，於是從傳統之隱私權發展出資訊隱私權（或資訊自決權）以規範
個人資訊之蒐集、儲存利用與移轉。就其消極面向而言，資訊隱私權可
以阻止或限制某些敏感個人資訊之收集或利用。就其積極面而言，可以
增進個人自主決定生活之選擇或參與政治制度或社會政策之決定而免於
心理壓力之能力。在以服務為導向之資訊社會下，公私機構對個人資訊
之自動化處理亦無從避免，縱屬可能影響個人自主決定之敏感資訊，如
顯示種族來源、政治意見、宗教或哲學之信念、工會之參與以及涉及健
康及性生活、犯罪或被指為犯罪之個人資訊，亦非當然不得蒐集、處理
、利用或公開，只是增加限制條件或加強保護而已。如私人醫學資訊對
醫生、醫院員工、保險公司及公共健康相關機構之公開，為現代醫學實
務之所必要，縱因此影響外界對病人之觀感亦不得不然。又如國家固不
得未經同意收集個人政治、哲學、宗教信念之資訊，但相關團體因為正
當活動對其成員資訊之處理，在適當保障下，自非法所不許。
美國模式
各國對資訊隱私權之保護，美國與歐洲聯盟採用不同之模式。美國除上
述自憲法增補第九條等所引出之憲法直接對個人私密領域之保障外，復
自人權宣言引伸出私密結社自由以及憲法增補第一條引伸出表意結社自
由，以禁止政府取得敏感性之社員資訊（如為增進少數民族利益之社團
）；自憲法增補第四條（禁止不合理之搜索與扣押）發展出〝合理隱私
預期〞之概念，作為行使隱私權之門檻，保障個人不受政府對其私人事
務之監督與入侵。此種片段與局部之保障，留下廣大之立法形成空間。
美國對於個人資訊之收集與運用之限制，就聯邦、州與不同之領域，有
極多不同之專法規定，其中較具一般性之聯邦法則有1974年之隱私權法
與資訊自由法，前者規範部分政府機構對個人資訊之收集與使用，後者
則為第三人對政府控制資訊請求提供之相關規定。
1977年美國最高法院 Whalen v. Roe一案，為美國隱私權之重要判例。
該案涉及紐約州之法律規定為防止濫用，醫生所開處方如涉及某些危險
藥品（如鴉片及其製品，古柯鹼、沙酮等）應集中電腦建檔，其內容應
包括醫師、藥局、藥名及份量，以及病人之姓名、地址及年齡。建檔後
原始處方保留一定年限後即予以銷毀。法律並禁止病人的姓名外洩。最
高法院認為該法為州警察權合理之行使。至於原告主張該法侵犯其憲法
保障之隱私權領域，法院指出，除受憲法增補條文第四條保障之個人不
受政府對其私人事務之監督與入侵以外，個人尚有兩種不同之隱私利益
：其一為避免個人事務之公開（non-disclosure interest or infor-
mational seclusion），其二為對若干重要決定之自主決定之利益（主
要指對婚姻、家庭、生育、子女教養等）。對於原告主張資料之可能外
洩影響其名譽，致部分醫生或病人不敢對此等藥品為使用或處分，因而
影響健康一節，法院認為決定權仍在醫師及病人，事實上仍有每月上萬
之處方，故此種潛在之影響尚不構成違憲，亦無任何證據認為有關安全
之規定不被適當執行。雖然法院指出為公共目的收集及使用資訊其附隨
之義務為避免資訊之不當外洩。
1974年通過之隱私權法規定政府專業行政機構對個人資訊之儲存限於有
相關(relevant)及必要(necessary) 者；儘量向本人(subject indi-
vidual)收集資料 ，紀錄應力求正確與完整 ；建立適當之行政與技術保
安措施以確保紀錄之安全；並對紀錄公開之條件作詳細之規定。該法雖
原則禁止未經紀錄涉及之個人書面請求或同意之公開，但有十二項豁免
之規定。其中包括對所有聯邦執法機關之揭露，其次為對政府有關部門
及國會之揭露。而應用最廣之豁免則為：例行性之使用(routine use)。
但此種應用應與其原始收集之目的「相容」（compatibility），對涉及
之本人有事實上之通知(actual notice)，及對擬議之例行性使用在聯邦
公報(federal register)上公開。不過實務上應用寬鬆。法院在該法之
權限為許當事人獲悉其紀錄，修正其錯誤及在一定條件下獲得損害賠償。
資訊比對(Data matching)是對兩個以上紀錄做電子比較以發現在一個以
上資料庫記載之個人。在1988年通過之電腦比對及隱私保護法(Computer
matching and Privacy Protection Act)修改隱私權法對比對增加額外
之程序限制，如須提供(source agency)與收受機構(recipient agency)
須先訂書面協議，比對前應做成本效益分析。且各機構應先設立「資訊
確保處」(Data Integrity Board)。在比對後如對個人擬採不利措施（
adverse action），機構之官員應先作獨立之查證(independent veri-
fication)；或如資訊限於給付(benefits)之指明與金額，對提供之資訊
正確性有高度信心，機構應通知本人事實之認定，並予本人對其正確性
提出異議機會。
資訊自由法為提高政府之透明度容許一般公眾對政府控制之資訊請求公
開，與隱私權有互補性。資訊自由法有九項豁免公開之規定，相關政府
機構可據以拒絕公開。兩法之間的關係如下：如資訊自由法規定應公開
者，隱私權法不得禁止之；如資訊自由法不強制公開，而第三者要求個
人資訊，政府機構得依隱私權法不予公開；如資訊自由法未規定應公開
而本人要求該資訊，隱私權法可命其對本人公開。縱某等資訊不便對其
本人公開，仍應分離合理部分予本人。由於資訊自由法重點在政府之活
動，純個人資訊不得對第三人公開。
在資訊使用之監督方面(Oversight of Data Use)隱私權法建立內部
(Internal)及外部(external)之監督機制。各機構應指定職員擔任「隱
私權法官員」(Privacy Act Official)評估該機構遵守隱私權法之情形
。此外依電腦比對及隱私權保護法各機構之首長應指定高級職員擔任「
資訊確保處」(Data Integrity Board)之成員檢討機構內部資訊比對之
活動。在實務上因為資源不足，相關人員缺乏獨立性，故僅為事務性之
查核而已。至機關外之監督則為管理及預算局 (Office of management
and Budget)及國會之委員會。後者依隱私權法收到各機關對紀錄體系建
立及修改之擬議通知，實務上僅眾議院之政府運作委員會(House Com-
mittee on Government Operation)下之政府資訊小組委員會(sub-Com-
mittee on Government information)對其持續監督。管理及預算局則對
資訊使用之政策架構發出指導原則(Guidelines)與通知(circulars)，其
關切主要是資訊使用之效率，對資訊保護著力不多。
歐盟模式
在歐盟方面，德國聯邦憲法法院之判決中與資訊隱私權較有關係者，有
1969年之Microcensus case 及1983年之Census Act case 。在Micro-
census案中聯邦普查法原規定定期收集戶口及僱用之統計資料。1960年
之修正並收集居民之旅遊資訊。該案原告拒絕提供資訊被罰一百馬克，
而提起憲法訴訟主張私人資訊之強制揭露違反基本法第一條人性尊嚴之
規定。法院指出此規定並未違反基本法第一條或第二條第一項。人性尊
嚴在基本法價值體系之頂端，政府不得在第二條第一項容許之範圍外加
以限制，以保障每一公民不受侵犯之隱私領域。政府如將「人」視為「
物」而對其所有相關資訊清查即違反人性尊嚴。政府必須保留個人隱私
之領域為其人格自由發展之空間。但並非所有涉及個人資訊揭露之統計
調查均違反個人尊嚴或侵害其私領域之自決權，作為社會之一員由於該
等資訊為政府計劃所必要，人人均應回應官方之普查，並答覆有關個人
之問題。如官方調查只涉及個人與外界世界之關係，一般而言並不侵害
個人隱私。如資訊因其隱名性而喪失個人特質時尤然。此結論前提為隱
名性獲充分保障。本案中法律禁止所獲資訊之公開，並規定普查員之保
密義務，且無義務向國稅局提供資訊。如無法律明文許可，負責官員亦
不得以任何普查資訊向其上級報告。本案問卷雖涉及私領域，但並未強
求個人揭露其私生活之隱密細節，亦未容許政府監視不涉外界之個人生
活。政府雖可不透過普查而取得旅遊之地點、長度、旅社及交通資訊，
但將非常困難。所要求之資訊並未涉及政府不得介入之最私密空間，因
此政府自得使用該統計問卷而不違反個人之尊嚴或自決權利。
1983年之「人口普查法」案更建立了一個新之「資訊自決權」。1983年
4月13日，聯邦憲法法院以暫時處分停止1983年聯邦普查法之執行。同年
12月15日，該院認該法多數條文合憲，但要求國會修改若干條文，以去
除可能導致個人資訊之收集、儲存、使用、移轉之濫用。其結果為人口
普查因而延展四年。該法規定全國人口統計及社會結構詳盡資料之收集
。除人口統計及個人基本資訊之收集外（如姓名、地址、性別、婚姻狀
態、宗教信仰等）個人並應填寫詳細之問表答覆所得來源、職業、額外
工作、教育背景、工作時間、工作往來之交通方式及其他相關事宜。法
條並規定統計資訊移轉於地方政府以從事區域計劃、調查、環境保護與
選區之劃分。由於該法涉及對基本權之立即侵害、該院免除須窮盡法律
救濟之要件，在超過一百人申請下，該院暫時停止該法之執行、理由為
將該等資訊移轉與若干行政單位涉及隱私及人格權之侵害可能。該院在
判決中指出，依基本法第一條及第二條第一項之人格權包括個人決定涉
及個人生活之資訊在何時，以及在何限度內得以揭露之權。由於自動化
資訊處理之現狀及將來可能之發展，個人之決定權須受到特別保護。處
理個人資訊之技術方法幾無限度，而此等資訊可在極短時間內不論距離
而尋獲。而不同資料之整合可以組成個人之簡介(personal profile)，
而個人對其正確性與使用無從控制，資訊取得之可能性及其影響力之增
加可對個人造成心理壓力而影響其行為為人格自由發展之條件，個人應
受保護以避免個人資料之無限收集、儲存、使用與移轉。但「資訊自決
權」並非無限制，人並非個人資訊之絕對主人。人在社會中發展，個人
資訊無非社會現實之反映，而不能單獨與個人連結。基本法為解決個人
與社會之緊張而鋪陳出一個與社群相關並與社群結合之個人。個人原則
上應因「重大之公共利益」 (Compelling public interest)而接受對其
個人資訊自決權之某些限制。如聯邦統計法第六條第一項所承認，基本
法第二條第一項要求立法者明確規定所有官方資訊收集過程之目的及條
件使公民能明白資訊收集之種類及原因。立法者並應遵守比例原則，使
對基本權之限制在公共目的之必要程度內。考慮資訊處理的可能危險，
立法者有義務在組織上及程序上採必要措施保障個人之人格權不受侵害。
基於上述原則，法院肯定人口普查用於社會計劃及「滿足公共任務
(fulfillment of public tasks)」之正當性。法院審查資訊收集之性質
、儲存及傳輸之方式，及其特定用途後肯定多數條文之合憲性但認為普
查政策應分辨可個人化之資訊及純統計目的之資訊。如自動化處理及其
他地方機關分享造成特定個人「人格形象(personality profiles)」之
重建與揭露，則人格權可能受到侵害。被認為違憲之條文最重要者為容
許地方機關比較若干普查資訊與當地之房屋登記(housing registery)資
料比對。統計資訊與個人化之登記資料可能導致特定個人之曝光而侵害
核心之人格權。由於某些資料非實現地方機關目的之必要，該規定並有
違明確性原則與比例原則。
1995年之歐盟個人資訊保護指令，可謂具體落實上述1983年德國憲法法
院普查法判決之憲法上要求。該指令前言（2）指出資訊處理系統應為人
服務，故需尊重基本人權及自由，尤其是隱私權，並有助於經濟及社會
之進步、貿易之發展及個人之幸福，指令第六條規定個人資訊之處理應
公平、合法；為特定、明確正當目的而收集，其處理亦應與此等目的相
容。為歷史統計及科學目的之處理如有充分之保障不視為不相容；與收
集及處理之目的足夠，相關而不過當；正確，於必要時，保持其正確
(keep up to date)；在考慮收集及處理之目的後採合理步驟使不再正確
或完整之資訊更正或消除；能顯示資訊主體而保存之時間應不超過其目
的所需。如為歷史、統計或科學用途而將個人資訊保留更長時間時，應
有適當之保障規定。控制者（有權決定個人資訊處理目的及方式之人）
有義務確保此規定之遵守。第七條規定個人資訊須於合乎下列情形之一
時方得處理：（a）資訊主體（即與資訊有關之特定人）之明確同意；
（b）為履行契約之必要而資訊主體為契約之一方，或為因資訊主體在訂
約前之請求而採之步驟；（c）為履行控制者之法律義務；（d）為保護
資訊主體之重大利益；（e）為公共利益處理事務之必要或為控制者或被
揭露資訊之第三人行使公權力；（f）為控制者或被揭露資訊之第三人之
正當利益之必要，但如為保護資訊主體的基本權之最高利益時不在此限
。第八條規定禁止處理敏感資訊之原則及其例外。該條第一項規定之敏
感資訊為顯示種族來源、政治意見、宗教或哲學之信念、工會之參與之
個人資訊，以及涉及健康、性生活者。第二項規定之例外包括資訊主體
之同意，但法律另有規定者不在此限；為控制者行使或履行其在雇佣法
規之權利或義務之必要；當資訊主體因實體或法律原因無法表示同意時
，而為保護資訊主體或他人重大利益之必要者；為政治、哲學、宗教、
工會團體之正當活動而只涉及其成員或經常接觸之對象，且未經資訊主
體同意，不揭露該資訊於第三者；資訊已經資訊主體公開或為對請求權
(legal claims)建立行使或抗辯之必要者。第三項規定之例外為預防醫
學、醫學診斷、照護之提供、健康服務之管理以及醫護從業人員(health
professional)而依法有守密義務者，第四項規定會員國得於第二項以外
，基於重要公共利益，以法律或主管機關之規則，增加豁免之規定。第
五項規定犯罪，刑事處分或安全措施、行政罰、民事案件之判決等資訊
之處理限於官方為之。第六項規定依第四、五項而不適用第一項之情形
應通知執委會。第七項規定會員國有權決定國民身分號碼(National
Identification Number)或其他一般應用之辨識工具(identifier)處理
之條件。
第十三條規定豁免與限制。第一項規定會員國得以法律限制第六條第一
項(資訊品質，見前)第十條（自資訊主體收集資訊時應向其提供之資訊
），第十一條第一項（自第三人收集資訊者應向資訊主體提供之資訊）
，第十二條（資訊主體自控制者獲悉資訊之權）及第二十一條（資訊處
理之公開）所規定權利義務之範圍，如該限制為保障下列利益所必要者
：（a）國家安全(national security)；（b）國防(defense)；（c）公
共安全(public security)；（d）對犯罪之防止、調查、發現及追訴或
受管理從業人員對倫理之違反；（e）會員國或歐盟之重要經濟或財務利
益，包括貨幣、預算或貨幣事項；（f）涉及（c）、（d）、（e）事項
行使公權力之監督、檢查或管理功能者；（g）對資訊主體或他人權利及
自由之保護。第二項規定在足夠之法律保障下，尤其是當資訊並不用於
對特定人採措施或決定，會員國得於無明顯影響資訊主體隱私危險之情
形下，於資訊純為科學研究之目的，或只用於必要期間之統計目的時，
以法律限制第十二條下之權利。
第十七條第一項關於處理之安全規定如下：會員國應使控制者實施適當
之技術及組織之措施以保護個人資訊防免不法或意外之毀損、變更、未
經授權之揭露或進入，特別是處理涉及資訊在網路(network)之傳輸為
然，以及所有其他不法之處理。考慮到技術現狀及實施成本，此等措施
應使安全之層次與其處理風險及被保護資訊之性質相當。
第二十八條規定主管機關、第一項規定會員國應規定一或多個機關
(public authorities)負責本指令在其領域實施之監督。該等機關在行
使其職權時應有充分之獨立性。第二項規定會員國在起草處理個人資訊
保護個人權利與自由之相關行政規章時應諮詢主管機關。第三項規定主
管機關應有之權力：包括調查權、干預權如對處理實施前之檢查意見、
對資訊之禁止流通 (blocking)、消除、對處理之暫時或確定之禁止，對
控制者之警告或將該事項提交於國會或其他政治機關處理；當法律規範
被違反時提起訴訟 (legal proceeding)或移交司法當局處理之權，主管
機關之決定得向法院上訴；第四項規定主管機關應接受個人或代表個人
協會涉及個人資訊處理權力及自由保護之申訴(claim)並告知其決定。主
管機關尤應接受於依第13條（豁免及限制）規定資訊處理之合法性加以
查證之申訴，並於實施查證時告知申訴人。第五項規定主管機關活動之
定期報告及其公開。第六項規定各主管機關均有權行使第三項賦予之權
力，其他會員國之主管機關亦得請其行使之。各主管機關應彼此合作、
交換資訊。第七項規定主管機關之成員對其獲悉之資訊，縱在去職以後
，仍有職業上之保密義務ꄠ英國之資訊保護法(Data Protection Act of
1998)為實施上述歐盟指令之國內法適例。該法在附件一（schedule1）
揭示資訊保護之八原則：
（1）個人資訊之處理應公平合法，且符合附件二所定條件之一（資訊主
體之同意；處理為履行資訊主體為一方之契約或應資訊主體在訂約之前
之要求所必要；司法之運作(administration of Justice)，法律授與任
何人職能之行使，政府或其部門職能之行使，任何人基於公共利益而行
使具公共性質之職能所必要；為資訊控制者，第三人或資訊接收者之正
當利益之目的所必要，除非依情形有害於資訊主體之權利，自由或其正
當利益，內閣部長得以命令指明本條件滿足或未滿足之情形）如涉及敏
感資訊，須再符合附件三所定條件之一（資訊主體之明示同意；為資訊
控制者基於僱用依法履行義務或行使權利目的所必要，但內閣部長得以
命令(by order)在特定情形下排除其適用或規定該條件在未滿足額外條
件前視為未符合；為保護資訊主體或他人之重大利益所必要，而資訊主
體無法自行或由他人代為同意，或資訊控制者無法合理預期能自資訊主
體取得同意，或在保護他人重大利益之情形下，資訊主體不合理之拒絕
同意；為政治、哲學、宗教或工會團體之正當活動所必要，已對資訊主
體之權利及自由提供適當之保障，僅涉及團體身秄弇P其有經常往來者，
且未經資訊主體同意不對第三人揭露；為進行法律程序取得法律建議，
或建立行使或保衛法律權利之目的所必要；涉及之個人資訊已由資訊主
體之故意而公開；為司法之運作，法律授予任何人職能之行使，政府部
門任何職能之行使所必要，但內閣部長得以命令排除特定情形之適用或
規定該條件在未滿足額外條件前提為未符合；為醫學目的所必要，並為
醫護從業人員或與醫護從業人員有同等保密義務之人所執行，醫學目的
包括預防醫學、醫學之診斷、研究、醫護服務之提供及其管理；所涉及
之敏感資訊為種族來源，其處理之目的在保持或提昇機會平等所必要，
且對資訊主體之權利及自由有適當之保障，內閣部長得以命令指定其是
否滿足上述條件；依內閣部長以命令指定之條件下處理者）。
（2）個人資訊只能以一個或多個特定合法之目的而收集，並不得以與該
等目的不相容之方式處理。
（3）個人資訊應與其處理之目的足夠，相關而不過分。
（4）個人資訊應正確，並於必要時維持其正確。
（5）個人資訊為任何目的之處理應不得超過其目的所必要之期間。
（6）個人資訊之處理應符合本法對資訊主體權利之規定。
（7）應採適當之技術及組織步驟以防止個人資訊之未經授權及不合法之
處理，以及其意外之損失或毀損。
（8）個人資訊不得移轉歐洲經濟區(European Economic Area)以外之國
家或地區，除非該地能對涉及資訊主體權利及自由之個人資訊處理提供
足夠之保障。
第六條規定主管機關（Office of Data Protection Commission)及上訴
法庭(Data Protection Tribunal)，其組織規定於附件五，上訴程序則
規定於附件六。
第七條規定資訊主體對資訊控制者要求說明其個人資訊是否被處理，其
內容、處理目的、接收人等，及其程序要件（如書面要求、身分證明、
涉及第三人時其同意、手續費）等。
第十二條規定個人得以書面通知資訊控制者請其不單以資訊處理之評估
而決定其如工作表現、信用情形、可靠性或其行為。此通知不適用於決
定是否與資訊主體訂立契約或依法之決定。
第十三條規定因資訊控制者違反本法之受害人之求償權。第十四條規定
經資訊主體之請求，法院得命資訊控制者改正、停用、消除或銷毀不正
確之資訊。
第十六條至第二十六條規定資訊控制者向主管機關之註冊義務。
第二十七條以下規定豁免之情形。
第二十八條規定保障國家安全豁免適用該法之資訊保護原則，第2,3,5編
（該法實體部分，第一編為定義等，第六編為主管機關職權等規定）及
第五十五條（不得未經資訊控制者之同意，取得或揭露個人資訊）或使
第三人揭露個人資訊之規定。由部長簽發證書說明部份或全部豁免該等
條文於任何個人資訊即為決定性之證據，但受影響之人得向上訴法庭上
訴。該證書得對個人資訊做一般性之描述並向將來生效。如法院認為該
證書之發出無合理之依據得命其失效。如該證書對個人資訊僅作一般描
述，任何資訊控制者得向上訴法庭主張其不適用於特定個人資訊，除非
上訴法庭認為不適用，該證書應視為適用於該資訊。
第二十九條規定為防止及偵查犯罪，逮捕或追訴違法，計算及收取稅收
目的之資訊處理豁免第一原則之適用；為上述目的取得個人資訊以履行
法定職責而處理之個人資料豁免適用有關資訊之主體告知之規定；為達
成上述目的而需公開資訊者不受有關禁止公開之規定之限制；如資訊控
制者為相關主管機關為履行上述目的且該等犯行涉及任何給付之不法請
求或公款之不法使用，而須就風險評估系統對資訊主體做分類而為之處
理不受第七條之限制。
第三十條規定由內閣部長得以命令對健康、教育及社會工作之個人資訊
豁免資訊主體之告知規定。
第三十一條規定下列情形免除資訊主體之告知規定：（a）為保護公眾防
止因不誠實不正當執業，其他嚴重不當行為或相關人士之不適合或無能
在提供銀行、保險、投資、其他金融或企業經營(in the management
of bodies corporate)造成之財務損失，因破產人（已或未免除債務）
之行為造成之財務損失；或依法執行任何業務人員之不誠實、不正當執
業、其他嚴重不當行為、不適合或無能所造成之財務損失；（b）-（d）
保護慈善事業免於不當管理，財產被不當使用，收回財產；（e）保障工
作人口之健康、安全與福利；（f）保護非工作人口免於因工作人口或與
其有關之行為之健康或安全之危險。
第三十二條為新聞、文學與藝術之豁免。第三十三條為研究、歷史與統
計之豁免。第三十四及三十五條為依法應公開之資訊。第三十六條為家
庭及個人資訊處理之豁免。
第三十八條規定內閣部長得以命令豁免資訊主體告知之規定，如其公開
為法律所禁止或為保護資訊主體或他人更重大之利益。此規定並適用於
禁止公開之規定。
第五篇（第四十至五十條）為執法之規定。第四十條為主管機關對資訊
控制者違反資訊保護原則之執法通知。第四十一條為通知之撤消。第四
十二條為利害關係人對主管機關就資訊處理是否適法之評估之請求。第
四十三條為主管機關對資訊控制者提供資訊之要求，但有律師與客戶間
通訊之豁免。第六篇(第五十一至七十五條) 則為主管機關職能及雜項規
定。
我國
相較於美歐，我國對隱私權之保護只有一般性及初步之規範。如民國88
年修正民法第一九五條第一項人格權受侵害非財產上損害得請求賠償之
情形，由原來之身體、健康、名譽、自由，增加「隱私」等項。本院大
法官解釋第二九三號對銀行法第四十八條第二項之規定，即指出其為維
護人民之隱私權，但認議會對公營銀行預算之審理，有相當理由認其放
款顯有不當，在銀行不透露個別客戶姓名及不公開有關資料下，仍得要
求銀行提供有關資料。第五○九號解釋指出「為兼顧對個人名譽、隱私
及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限
制。」第五三五號解釋對警察勤務條例有關臨檢之規定，在解釋理由書
指出「臨檢實施之手段…不問其名稱為何，均屬對人或物之查驗干預，
影響人民行動自由，財產權及隱私權等甚鉅」。第五八五號解釋理由書
更明白指出，「隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個
人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活秘密空間免於他
人侵擾及個人資訊之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受
憲法第二十二條所保障」，故隱私權受憲法保障，應無疑義。但是如美
國只限於部分私密領域（見前）或如德國全部憲法化，由於我國民法、
銀行法等已有之規定，以及德國特殊之背景，應以前說為當。至何部分
受憲法直接保障，何部分如美國為立法形成空間，仍有待個案解釋決之
，而隱私權之範圍應屬立法權限，不宜在解釋中規定。
民國八十四年制定之「電腦處理個人資料保護法」，就個人資料之蒐集
處理之規範，形式上採歐洲之集中管理模式，對公、私資料處理綜合加
以規範，就其基本原則（第六條個人資料之蒐集或利用，應尊重當事人
之權益，依誠實及信用之方法為之，不得逾越特定目的之必要範圍）當
事人之權利（第四條規定不得預先拋棄以特約限制之權利有查詢及請求
閱覽、製作複本、請求補充或更正，請求停止處理及利用，請求刪除）
及限制（第十一條得不公告個人資料檔案之情形，第十二條當事人請求
自己資訊之除外情形）公務機關資訊處理之規範，如須有特定目的，並
符合法令職掌必要範圍，或經當事人同意，或對當事人權益無害（第七
條），得為跨目的利用之情形（第八條），個人檔案公告（第十條），
個人資料之更正或補充（第十三條），處理期間（第十五條），安全維
護（第十七條）。非公務機關資料處理之規範（第十八條至第二十六條
），損害賠償及救濟（第二十七條為公務機關、第二十八條為非公務機
關違法之損害賠償、第二十九條為時效、第三十條為適用法，公務機關
適用國家賠償法、第三十一條規定當事人依第四條請求公務機關處理後
未處理或及時處理時向其監督機關請求處理，第三十二條為向非公務機
關請求處理不果，得向目的事業主管機關請求處理）罰則（第三十三條
至四十一條）附則（第四十二條至四十五條，其中第四十二條規定法務
部協調聯繫執行相關事項）等均有規定。
與歐盟之個人資訊保護指令與英國之資訊保護法相較，雖然實質規定大
體相同，但過於簡化，不比英國資訊保護法之層次分明，如不同之豁免
其範圍與要件有所不同，敏感與非敏感資訊亦有不同規定，較嚴重之問
題為無獨立資訊保護機關之規定，雖可訴諸法院，但無專業性保護機關
，其效果將大打折扣。此點我國較類似美國（亦無獨立資訊保護機關）
，有改進之空間。
指紋與資訊隱私權
指紋是人指頭前端皮膚上的紋路，有人各不同之特性，普遍被用為辨識
之工具。據英國政府之說明 ，人之辨識有三種基本的要素（three
basic elements of identity）：（1）生物特徵之辨識(biometric
identity)：為專屬個人之特性，如指紋、聲音、虹膜、面貌、DNA、掌
形、散熱(heat radiation)等，其中以指紋最為方便使用；（2）因出生
被賦予之辨識(attributed identity)如全名、出生地點或時間、父母姓
名及地址等；（3）經歷之辨識(biographical identity)在生命經歷中
逐步建立，包括在人生活中發生之事件及人與社會之互動，如出生之登
記、學歷、選民登記名冊、給付之申請及納稅紀錄、工作之經歷、婚姻
之註冊，財產之抵押及所有權、保險單；與銀行、債權人、公用事業及
政府機關之往來等。辨識往往需要不只一種辨識工具。此種個人資訊在
一定程度內，但不一定，涉及隱私權。
以建立隱私權概念之美國侵權行為法所承認之四種侵害隱私權之態樣而
言，已公開或公眾對之有知之權利（如涉言論自由）之事實，無隱私權
之適用，對他人私密之入侵或私事之公開，必須社會公念認為不合理、
不法或使合理之人感到極不愉快者。美國依憲法增補條文第九條（相當
於我國憲法第22條）擴大適用隱私權及於某些個人自主決定之私領域，
如婚姻、生育、避孕、養育兒女、家庭等，透過最高法院之判決將其提
昇至憲法層次加以保護。依憲法增補條文第四條禁止不合理搜索與扣押
對資訊隱私權之保護，限於有真實、合理隱私預期之情形。美國最高法
院判決除承認上述私領域自主決定之隱私利益外，尚承認個人事務不公
開之隱私利益，但後者只限於特定敏感事項政府有防止資訊不當外洩之
義務，並非禁止收集個人資訊 。
美國最高法院對隱私權之保護為國會留下廣大之法律形成空間。其1974
年之隱私權法對部分政府機構之資訊收集與處理使用加以規範，並將指
紋列入檔案紀錄之範圍，故就該法而言，可視為個人資料之一部份。該
法雖就資訊之儲存限於相關及必要，須以行政及技術措施確保資訊之安
全，並原則規定未經資訊主體同意不得公開。不過該法有十二項豁免之
規定，其應用最廣者為例行性使用，只須與原始收集目的相容即可。其
對資訊之比對有若干程序規定，如機關間須訂書面協議，因比對採不利
措施須先獨立查證，並予當事人異議之權。在資訊自由法之公開，因重
點在政府之活動，故純個人資訊原則上均不予公開。
對指紋蒐集與資訊隱私關係有明確說明者有1986年加州最高法院PERKEY
V. Department of Motor Vehicles一案。加州法律規定申請駕照之申請
書須附拇指或手指之指紋。立法說明中指出其為維持可靠之特許制度之
必要。州之政策為使汽車監理所所發出之駕照及身分證成為本州之基本
身分文件，而州有確保此身分制度正確無誤之重大利益。原告拒絕按指
紋而被拒發駕照。原告主張，收集及取得指紋而無限制地作為全州身分
證明之用，違反憲法保障之個人隱私權，將提出指紋作為發駕照之條件
為不當連結。指紋與政府保障公路安全之利益無關。法院首先認為本案
不涉基本權，應採合理原則之標準 (rational basis test)審查，防止
冒領駕照有利於公路安全為正當之立法目的。而相較於簽名及相片，指
紋因為其人各不同及終身不變之特性為最正確之辨識方法，要求於申請
時提出為合理。指紋之製作不涉身體之入侵或違反憲法第四增補條文對
不合理搜索之禁止規定，本身尚不構成對個人隱私權之侵害或違反人性
尊嚴。但指紋為個人資訊之一種，受相關資訊保護法律之限制，不得任
意公開。首席大法官Bird在協同意見書表達其對指紋被濫用之憂慮，並
認指紋可構成潛在之敏感資訊。大法官Mosk之不同意見書認同多數意見
中申請駕照須附指紋合憲一點，但不同意其分析及對加州法律明白規定
所做不合理解釋，亦對其所謂潛在之濫用（包括汽車監理所或其他政府
機構）留待將來之判斷。他認為「指紋」並不構成加州資訊保護法所謂
「身體狀況」(Physical condition)，後者是指醫學上之問題，非該法
所保護之個人資訊。指紋不過是一種額外之身分辨識方法，其收集與散
佈不涉違憲。指紋並不顯示個人之歷史、思想、習慣、政治立場或財務
狀況。占有個人之指紋並不創造監視之氣氛，或顯示其將用於不當之用
途。
另在Thom v. New York Stock Exchange 一案，紐約州法律規定證券業
之從業人員須按指紋方得就業。該法之目的在杜絕不法分子進入證券行
業以減少證券失竊之事件。紐約南區地方法院認為收集指紋可合理達成
上述目的，指紋只是確認有無犯罪之方法。法院並認為原告主張指紋之
隱私權無意義（without substance）認為按指紋是犯罪烙印之時代早已
過去，聯邦及州法對不涉刑事而按指紋之情事所在多有，如聯邦政府公
務員，紐約州之公務員，某些州之學童或新生兒之母親，而及眾多行業
之從業員均採指紋為辨識方法。至原告主張並無機會接近證券，法院認
為亦可能有間接之機會，且如此細分，亦不切實際。至於取得之指紋將
來可能用於犯罪調查用途，法院認為合法取得之指紋將來用於辨識目的
，甚至刑事調查，為立法政策之問題。
其他國家似尚未見強制按捺指紋合憲性與其與隱私權關係之判例。不過
指紋是個人資訊之一種，本身雖不涉隱私權，但其處理如涉其他敏感資
訊（如可以指紋啟動付款系統或取得個人健康資訊），政府如有蒐集及
利用即有加強保護之義務。無論是依歐盟個人資訊保護指令第八條或依
英國資訊保護法第二條之定義，指紋本身尚非敏感資訊。不過縱屬敏感
資訊，亦非當然不得蒐集、處理、利用，只是增加限制條件或加強保護
（歐盟指令第八條第二項以下及第十七條第一項，及英國資訊保護法附
件三參照）。至於跨目的使用，原則上雖依蒐集之特定目的（一個或多
個），但例外頗多。如美國例外最多，包括對執法或其他政府部門之揭
露或例行性可與原目的相容之使用。歐盟指令第十三條亦有豁免規定，
包括國家安全、國防、公共安全、對犯罪之防止、調查、發現及追訴等
之必要而得豁免相關規定。英國資訊保護法第二十八條就國家安全幾乎
豁免所有相關規定，其他則只有部分之豁免（如依第二十八條犯罪偵防
目的之豁免第一原則等之適用）。
領身分證須按捺指紋之立法例
申請人及多數鑑定人均主張強制按捺指紋違憲，但此種為國際人權團體
一貫之主張，屬於法律「所應然」而非「實然」之層次。根據內政部、
鑑定人孟憲輝教授、徐正戎教授等所提供之資料，設有身分證制度之國
家約一百國，規定領取身分證須按捺指紋之國家亦有二十餘國，包括亞
洲之新加坡、南韓、泰國，歐洲之西班牙、葡萄牙、義大利等。積極推
動生物特徵（含指紋）新式身分證之國家尚有英、法等國。另歐盟亦規
劃在2007年底實行生物特徵護照、內含指紋晶片。而國際民航組織成員
國中約40餘國（含歐盟）特將護照附（含指紋）有生物特徵之晶片。故
在實證法層次，相當多之國家容許政府強制國民按捺指紋作為取得身分
證件之條件。但其立法目的、指紋顯示之方式，取得指紋分散或集中處
理，以及其他相關實務，則各不同。
在收集指紋之目的（用途）上：南韓規定於「住民登錄法」強制國民於
申辦住民登錄證時按捺指紋，其目的（理由）為（1）因應南北韓分裂之
整體安全需求；（2）預防犯罪及協助案件偵查；（3）一般身分確認；
新加坡規定於國民登記規則（National Registration Regulation, 依
附於何法不詳）於對國民及永久居民發證時錄存指紋用於辨識身分及協
助刑事偵防；法國身分證為志願申辦，但如申辦須按指紋目的為供辨識
，但資料存於警局恐仍有供犯罪偵防之用。在歐盟地區可替代旅行證件
。但2005年4月政府提出安全身分證法案規劃於2007年換發電子晶片身分
證強制全民持有晶片包括指紋等生物特徵資料，所有資料並存於中央資
料庫中。將取代所有官方證件，目的在打擊恐怖份子，防堵非法移民及
對抗偽造文書。西班牙申辦身分證必須按捺指紋，僅存檔供身分辨識之
用。其法律依據為1992年之「國家安全保護組織法」。申請書按之指紋
由警局保管。又該國正試驗晶片社會安全證內容分隔（相關工作人員只
能進入相關資料，如雇佣、退休金、健保）加密，本人則可用手指進入
查閱資訊。而數位化之晶片國民身分證亦在擬議中，而加強身分證件動
機之一為防止非法移民。葡萄牙依1995年2月21日第5號法及1999年國民
身分辨識法，事實上強制持有身分證、按指紋、做身分辨識用。德國依
1950年12月身分證法在必要者加密之情形下，得將手指等生物特徵掃描
建檔，但須聯邦另行立法規範。但禁止生物特徵之資料庫。義大利自
1999年電子晶片身分證特性暨發給辦法施行後，逐步以晶片身分證取
代傳統之身分證，為多功能（可取代健保卡及選舉人證）自2002年10月
13日起，國民指紋資料必須登錄於晶片中，而內政部有中央資料庫。新
制之目的為打擊偽冒之身分證流通。英國2005年6月向國會中提出有生物
特徵（含指紋）之身分證法案及設中央資料庫其立法目的為：(1)防止身
分冒用(Identity theft)；(2)防止非法移民及工作；(3)防止濫用政府
服務（福利）；(4)防止組織犯罪及恐怖主義。哥斯大黎加領取身分證強
制按指紋，並逐步建立資料庫。目的除一般辨識功能外，並可供檢警銀
行等單位申請使用。巴西領取身分證須錄存指紋，目的（用途）為提供
辨識屍體、犯罪案件調查檔案比對。墨西哥申請投票卡需錄存指紋設全
國資料庫。香港晶片身分證有拇指模板，加密防偽可用於加速入境及其
他用途。澳門含指紋之晶片身分證，有身分識別功能。
至於指紋顯示之方式，直接顯示於身分證紙本者，有南韓、新加坡、葡
萄牙、哥斯大黎加(條碼)、巴西、墨西哥；在身分證之晶片內者有義大
利、港、澳、及擬議中之英、法身分證。收集而不顯示於身分證者，有
法國、西班牙等。多數國家對收集之指紋均設資料庫，如韓、新、法、
哥、巴、墨、義以及擬議中之英、法新制。少數分散於晶片，如港、澳
以及歐盟之生物特徵護照只容許一對一之比較，不能如前者之容許電腦
比對，效能或較差，相對濫用之機會亦減少。至於如德國禁止資料庫，
應屬特例。
參考以上各國之憲法判例與法律規定強制蒐集指紋尚非憲法所不許，但
如何控制其蒐集、保管與使用，以確保憲法所保障之個人資訊隱私權，
為一大挑戰。上引之歐盟1995年個人資訊保護指令以及英國1998年資訊
保護法之相關規定，應為國際上之最佳實務標準(best practices)。而
德國聯邦憲法法院1983年人口普查法案(Census Act Case)以及1986美國
加州最高法院Perkey V. Dept of Motor Vehicles一案之論述，可供參
考。前者關心在自動化處理下不同資訊之組合可以重建個人之簡介或形
象(personal profile)，其外洩生成心理壓力影響個人自主決定其實不
適用於指紋(參看前引Perkey案Mosk之不同意見)，但其將法律應明確規
定官方資訊收集之目的及條件，並遵守比例原則，只能在必要限度內並
保障資訊安全提升至憲法上之要求可供參考。後者雖肯定汽車監理處收
集指紋，防止偽冒之合憲性，但禁止其外洩。而近年新興國家憲法(或最
高法院)亦有對以總統命令建立『國民識別資料電腦化系統』無明確目的
將取得資訊之控制，保護無明確規定，或以人口普查建立”國民資料庫
”對目的使用漫無限制，亦無對個人權利保護，或對資料安全維護缺乏
規定，而分別宣告違憲者。
故立法者在個人資訊保護應符合一定標準之憲法上義務，應已在國際上
確立，但要求不宜過細，以保留適當之立法形成空間。
指紋之功能、用途或蒐集目的為辨識
多數意見透過立法目的之窄化及相關事實之高度選擇性認定，達到戶籍
法第八條第二項及第三項違憲之結論，本席十分佩服，只是無法認同。
其根本之問題，還是對指紋本質認知之錯誤。指紋只是中性之身分辨識
工具，此點與姓名或照片無異，只是更為精確。人可以更改姓名，且同
姓同名者甚多（每年大專聯考報章多就此大作文章）。相片因時間之經
過而漸失辨識作用，且相貌相似者亦甚多，肉眼不易辨識。指紋則因其
人各不同之特性，可以正確辨識。如果因為指紋可以連結某人在某場合
做某事而認定為應對其嚴格限制或視為敏感資訊，同理姓名亦應限制其
認定之功能，如此作法好像精確或發現真實本身不合正義或違憲。更不
能因其所聯結孛穈T本身敏感（如某人正從事政治活動）而認為指紋亦成
了敏感資訊。應禁止或限制者為該項敏感資訊（從事政治活動）之蒐集
，而非指紋或姓名。此點指紋與其他輔助性之辨識資訊，如健康或其他
經歷之辨識資訊不同。就醫記錄之蒐集目的為提供醫療服務甚為明確，
如果用以指證某人犯罪自然需要有法律之授權，因其本身為公認之敏感
資訊，更涉跨目的之使用。所以上述美國之判例均認為指紋本身不涉隱
私權，最多只是個人資訊，政府如蒐集，自然有保護不使外洩之義務，
並適用有關個人資訊處理之法律。即如建立「資訊自決權」概念之德國
聯邦憲法法院1983年之人口普查法判決，其如此決定之主因即是資訊自
動化處理結果之可能心理壓力影響個人之自主決定，此點對指紋並不適
用。因其蒐集不能顯示個人之歷史、思想、習慣、政治立場或財務狀況
，亦不創造監視之氣氛（上述Perkey案Mosk法官語）。依「法律理由如
不存在法律本身亦不存在」(Cessante ratione legis, cessat et
ipsa lex)之法諺，所謂資訊自決權，亦無必然適用於指紋之理。立法目
的之認定如前所述，指紋之基本作用在辨識身分，亦即國家蒐集指紋之
目的，本無待在法律上標明，此上述各國規定身分證申請需附指紋之國
家，多數只規定為辨識身分之目的，至於用途多用在犯罪偵防，而由警
局保管。各國違憲審查實務，對立法目的之認定除求之於立法史外，亦
不乏法院代為設想者（美國即為顯例）。我國司法院大法官審理案件法
第十三條第一項前段即指示「大法官解釋案件，應參考制憲、修憲及立
法資料…」，立法目的可從中發現，自不待言。從立法委員柯建銘等十
七人提案修正戶籍法增訂第十條之一(即現行條文第八條)說明一指出指
紋用於確認當事人身分保障當事人權益，如迷失民眾或無名屍體身分之
確認，作用至為明確。說明二指出國民身分證錄存請領人之指紋，可結
合現行警政自動化作業，強化治安防範，保障社會安全…。可見其立法
目的除原戶政有關之身分辨識外，尚有維護治安，即犯罪偵防之目的。
雖然其後關係機關在言詞辯論中一方面主張依戶籍法取得之「戶政指紋
資料」不得與「犯罪指紋資料」為跨目的之使用，並強調二者之目的不
同；另方面又主張指紋對犯罪偵防有補充性之功能，且仍將依「個資法
」提供。在說明會等場合則強調其多方面之功能，如冒名頂替，防止雙
重身分、移民身分確認、防止經濟詐欺等。然憲法法庭本不受當事人主
張之拘束，而有合理認定立法目的之義務。基於上述指紋之本質，其目
的究為戶政上之辨識，或反恐、公共安全、犯罪偵防，實無法切割。各
國作法，或認辨識本身為立法之目的（我國行政院之草案說明亦同）或
在法條上列舉多種目的，如南韓在「住民登錄法」強制按捺指紋之目的
為(1)因應南北韓分裂之整體安全需求(國家安全)；(2)預防犯罪及協助
案件偵查；(3)一般身分確認。英國有生物特徵之之身分證法案之立法目
的為：(1)防止身分冒用；(2)防止非法移民及工作；(3)防制濫用政府服
務(福利)；(4)防止組織犯罪及恐怖主義。參考上述立法資料，如認戶籍
法第八條第二項規定身分證錄存指紋之立法目的為：(1)防制冒認身分，
保障當事人權益及與戶政有關之一般身分辨識及(2)協助維持治安，應已
符合目的明確及重大公共目的之要求。
審查密度及比例原則操作
上述美國指紋按認為指紋本身不涉隱私權，亦不涉基本權（美國基本權
之定義與我國不同）而採低密度之審查（合理性標準）認為合憲，即只
要求政府目的正當（防止偽冒、公路安全），手段（蒐集指紋）有助於
目的之達成 。美國中度審查之標準，以商業性言論之限制為例，需政府
利益重要（substantial governmental interest），規範直接有助於提
升所稱之政府利益，且規範並不過當。不過，規範不過當並不等同最小
侵害之手段，手段與目的之契合（fit）不必完美，但須合理，即其與利
益間需有比例之關係，手段雖不必為最小侵害手段，但須切合其所欲達
到之目的（narrowly tailored），過關其實是相當困難 。至於嚴格審
查標準，如一般非不受保護亦非評價較低之言論，則政府利益需重大
（compelling state nterest），亦無較小侵害之手段可供運用，運作
結果政府幾無勝算。德國之三種審查密度，明顯性審查（除非違憲情節
明顯可見，應尊重立法機關之判斷）與可支持性審查其實並無二致。至
嚴密之內容審查則與美國之嚴格審查（strict scrutiny）並無不同。
總之審查密度無非是問題取向，取決於問題所涉憲法規範之性質及嚴重
性，無明確之判斷標準。
多數意見首先透過立法目的之窄化，一則主張立法目的應明定，再則認
為至多可承認關係機關所主張之加強防偽、防止冒領冒用國民身分證即
辨識迷途失智者、路倒病人、精神病患與無名屍體之身分等為重要公益
目的，而排除可能被認為重大公益目的之維護治安等，將政府目的降級
。在利益權衡或成本效應之分析上對蒐集指紋之成本，以及可能之資訊
保護風險，強調其「大量」、「高度」（未見其作絕對或相對之量化）
，對其可能之效益則以無法評估一語帶過。又以現有資訊足以辨識而認
目的與手段（蒐集指紋）「無密切關連性」。又運用先有蛋或先有雞之
辯證法，認按指紋對現存身分不明者無助，對將來之需要，又不能以全
民承擔風險，故屬「損益失衡、手段過當」，不符比例原則。多數意見
所不願面對者，為冒名入獄對司法公信造成的損失難以量化，多起重大
刑案現場採有指紋卻因國內建檔不全（建檔率約四成，且不良率四成）
而無法比對，個人可能因證件之遺失或被盜用而遭盜領存款而傾家。經
濟詐騙民國九十年造成八十億元之損失，九十三年造成九十四億之損失
。近年反詐騙專案平均每月三千至五千件，其中四分之一涉及身分之冒
認，其中絕大多數也可因指紋檔比對而避免。而初步建檔成本約八千萬
元，在中央政府預算中不到萬分之一，雖然尚須於配套法制完備後增設
析鑑設施，其與可能避免之巨大精神與經濟損失相比，十分合算。指紋
是相對最精確之身分辨識工具，遠佳於姓名或相片或其他辨識資訊，何
以會「無密切關連性」，令人難以理解。多數意見雖說適用中度審查標
準，其實比最嚴格之標準還嚴。因指紋之無可取代性已可滿足後者最少
侵害手段（因在要求同等有效手段中，已無可取代）之要求。
本席認為以指紋為人別之最佳辨識工具而言，且其不涉隱私權（因其為
公開至少是半公開之資訊）本案本應以明顯無理由而不受理（技術上可
透過程序上之理由）。退一步言，應比照上述美國之判例，以合理性標
準原則審查而合憲。即使退一萬步而言，以中度審查標準（甚至最嚴格
）標準審查，考慮立法史中之「治安」等目的，合乎「重大公益」之標
準，蒐集指紋可以防免上述種種經濟及精神上之損失。「蒐集指紋」在
同等有效手段中無可取代（新版身分證之種種防偽措施，只能防止相片
及姓名等記錄之偽變造，無法取代指紋之人別辨識功能。假定第一次指
紋指紋建檔正確時）。尤有進者，多數意見所謂資訊保護之「高度風險
」亦不如想像之巨。一則現存之指紋檔案多年尚無外洩情形，足見保護
措施尚屬良好。二則依內政部之說明，依戶籍法第八條第二項規定之錄
存，擬使用活體掃瞄指紋機，蒐集加密後透過封閉式專屬網路傳輸至全
國資料庫建檔，外人無法透過網路入侵。且指紋電腦資料係以「特徵點
」、「影像」兩種模式儲存，前者無法還原，後者受解析度所限，亦不
可能完全紀錄所有細緻特徵，複製幾無可能。為防濫用之方法包括只供
比對定期稽核，特別是異常查詢之警示與追查，並設錄影或類似之監視
系統。至於防火牆、入侵偵測、安全間道、網路連線授權則是法規完備
後開放有關單位查詢時之可能配套安全措施。指紋不但可協助辨認犯罪
人、被害人，亦可排除無辜之第三人。兩枚指紋相同之鑑定，不一定意
味其為犯罪，必須輔以各種情況證據，由法官作綜合判斷，不是單憑一
枚複製指紋即可誣陷。加以現行「電腦處理個人資料保護法」（非本案
審查標的）第十七條規定：「公務機關保有個人資料檔案者，應指定依
相關法令辦理安全維護事項，防止個人資料被竊取、竄改、與毀損滅失
或洩漏。」本席對多數意見，人權團體恐配套措施不全，使損及當事人
利益之苦心充分理解與尊重，個資法及相關法令容有改善之空間，但亦
不宜過度低估關係機關以最佳技術規範，立法機關隨時代進步而修改法
律以保護個人資料之決心及能力。因此本席認為資訊保護風險尚在合理
範圍，戶籍法第八條第二項可以通過任何標準之比例原則之考驗。
比較解釋與合憲性解釋
採用比較分析外國類似法制之比較解釋法，在我國繼受外國立法頗多之
情形，有一定價值。世界有身分證制度之國家百餘國，其中規定申請身
分證需附指紋者亦有二十餘國，已如上述。戶籍法第八條第三項規定請
領國民身分證不依前項規定捺指紋者不予發給。依內政部之看法，捺指
紋為發身分證之要件，亦為身分證之內涵，國會立法授權按捺指紋與建
立國民身分證之目的結合，尚無不當連結之情形。但由於我國現行法律
投票時須憑身分證領取選票(如總統副總統選舉罷免法第十四條及公職人
員選舉罷免法第二十一條)，此項規定雖與其他在身分證強制按捺指紋之
國家如義大利、西班牙、葡萄牙、新加坡、韓國等相同，但影響國民依
憲法第十七條之參政權，依美國最高法院之判例，對投票權之不當限制
，應受嚴格審查。加以規定須使用國民身分證情形之法規多達275種，多
數意見在解釋理由書中亦詳細列舉，無國民身分證將重大影響人民之日
常生活。故第三項之情形，與第二項單純蒐集指紋之情形有所不同。本
席認為指紋在人別辨識上之重要地位，作為連結本人「同一性」之要素
，較之姓名、相片，有過之而無不及，作為身分之內涵，不按指紋不發
給身分證，本身並無不妥。但考量在舊版身分證過渡期滿對人民可能造
成之不方便，可依合憲性解釋原則即使下位法律為符合上位憲法之意旨
之解釋使合憲，或限縮其範圍，或轉換其條文意義使合憲（法國之憲法
委員會運用特多），解為在政府應發給拒按指紋者同等效力之身分證明
，俾能行使投票權或辦理其他需身分證明事務之條件下合憲。
蒐集處理個人資料之憲法上界限
多數意見較有建設性之貢獻在解釋文第三段對國家大規模蒐集指紋（其
實更應適用於個人資料之蒐集）建立憲法上之界限，並迫使立法者改良
其立法技術。本席對此原則，雖表贊同，但不論應用在指紋或一般個人
資料對其細節上仍有不同意見。本席一貫之看法指紋只是個人資料，既
不涉隱私權亦非敏感資料，只能是用一般個人資料之標準限制，規範其
蒐集處理。縱依多數意見，亦只是用中度原則審查，而應使用「重要公
益」而非「重大公益」之文字，再者「法定目的」云云，如用於將來，
本席無意見，但本案之審查，本席認為目的可在立法史中發現。
不同意見書 大法官 楊仁壽
本件聲請解釋案，多數意見認為在程序上應予受理，不外以：「戶籍法
第八條第二、三項修正案，經立法院程序委員會提報立法院院會，立法
院院會一次決議交內政及民族、財政兩委員會審查，兩次就復議案決議
另定期處理，本件聲請乃立法委員行使其法律修正之權限時，認經立法
院議決生效之現行法律有違憲疑義而修法未果，故聲請司法院大法官為
法律是否違憲之解釋，符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第三
款規定」云云，為其所持之論據。惟本件既尚停留在立法院院會是否付
委之程序階段，祇「因在場委員不足表決之法定人數」，始作「另定期
處理」之決議（註一），一俟達到表決之法定人數時，立法院院會仍須
表決。則本件迄未就「戶籍法第八條第二、三項修正案」進行實質之審
議，仍在立法委員「行使職權」中，是否付委之程序階段甚明，司法權
即強予介入，殊有違權力分立及民主原則，且與司法院大法官審理案件
法第五條第一項第三款規定亦屬不符，本件應予不受理。爰提出不同意
見如後：
一、本件受理違背權力分立原則
立法院為國家最高立法機關，其審議法律案，須依議事規範為之，除明
顯牴觸憲法者外，其議事規範如何踐行，係立法院內部事項。依權力分
立之原則，行政、司法或其他國家機關均應予以尊重（註二）。尤其立
法院正在踐行之議事程序，尚未告一段落，其他國家機關在無憲法或法
律授權下，不得強加介入，方符「五權分制，平等相維」精神（註三）
。衡諸外國立法例，諸如德意志聯邦共和國基本法第九十三條第一項第
二款及德國聯邦憲法法院法第七十六條第一項第一款雖定有聯邦眾議院
三分之一的議員認為聯邦法因形式上或實質上牴觸基本法而應無效者得
聲請解釋基本法之明文，以維護憲法客觀秩序，但其並無類如我國司法
院大法官審理案件法第五條第一項第三款設有「就其行使職權，適用憲
法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義」之限制，二者顯難相
提並論，自不得據以解為在我國祇須「立法委員現有總額三分之一以上
之聲請」即認符合是項規定。更不可以全然無視於立法委員正在「行使
是否付委」程序進行中之事實，即認為要件已備，而可「獨立」受理釋
憲之聲請。
戶籍法第八條第二、三項係民國八十六年五月二十一日修正公布施行，
惟迄未執行（註四），行政院以該條項有侵害人民基本權利之虞，於九
十一年及九十四年兩次，向立法院提出戶籍法第八條修正案，建議刪除
該條第二、三項。立法院第六屆第一會期程序委員會決議，擬請院會將
該案交內政及民族、財政兩委員會審查。立法院第六屆第一會期第九次
會議（九十四年四月二十二日）決議照程序委員會意見辦理，交內政及
民族、財政兩委員會審查。惟第十次會議（九十四年五月三日），立法
院國民黨團以戶籍法第八條修正案於第五屆委員會審查時，朝野立委一
致決議不予修正在案，且未於朝野協商時達成共識，為避免再生爭議及
七月一日起實施身分證換發時程，浪費公帑危害治安等為由，依立法院
議事規則相關規定提請復議，經院會決議該復議案「另定期處理」（註
五）。第十四次會議（九十四年五月三十一日），此項復議案，又「因
在場委員不足表決之法定人數」，仍作「另定期處理」之決議（註六）。
按立法院決議案之復議，在立法院議事規則第七章設有專章規定，戶籍
法第八條第二、三項修正案雖經立法院第六屆第一會期第九次會議決議
付委，惟既經立法院國民黨團依立法院議事規則第四十三條前段規定：
「復議動議，應於原案表決後下次院會散會前提出之」，提出復議，在
復議尚未有結果時，原決議付委，即處於未定狀態。如經復議決議付委
，依同院議事規則第四十五條規定：「復議動議經表決後，不得再為復
議之動議」，付委即告確定。如經復議決議不付委，其不付委亦因而確
定。如因在場委員不足表決之法定人數，主席祇能作「另定期處理」之
決議，應俟以後院會再行表決。事實上，立法院一讀會因在場不足表決
之法定人數，而作「另定期處理」之決議者，數見不鮮，例如立法院第
六屆第一會期第三次會議決議「另定期處理」者有三件，第四次會議有
二件，第五、十、十二次會議各一件，第十四次會議有八件（註七），
此在立法院毋寧係所習見之事，非針對戶籍法第八條第二、三項修正案
所獨然。
準上以觀，戶籍法第八條第二、三項修正案，既尚在立法院「行使職權
」中，是否付委之程序階段，司法權就強予介入，以之作為釋憲審查標
的，其情形猶若「司法披著解釋的外衣，篡奪了立法院的功能」（Die
Usurpation normsetzender Funktionen durch die Justiz wird im
Tarnmantel der Auslegung präsentiert）（註八），將權力分立之原
則，作澈底的破壞。其嚴重性，與立法委員或監察委員對正在解釋或審
判中之案件，強作「質詢」（立法）或「調查」（監察），殆無二致。
其可乎？不可乎？固不待智者而後知也。
二、本件受理違背民主原則
憲法第八十條規定：「法官須超出黨派之外，依據法律獨立審判，不受
任何干涉」，因此，在憲法的框架內，「法官是法律及法律內容之侍者
，還是主人？」（Sind die Richter Diener oder Herren der Gesetze
und der Rechtsinhalte?）此一問題之答案，不言可喻。亦即對依民主
程序頒布的法律而言，法官是（有思考地）順從的僕人，而非主人（Der
Richter ist also der Gehorsame des demokratisch erlassenen
Gesetzes, nicht sein Herr）（註九）。對這一原則的任何鬆動，都是
民主原則的損害。法律既係民主形成的共同意思(公意)，則民主方是「
法律的主人」（Herrschaft der Gesetze）（註十），絕不是法官，不
言自明。
司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定：「依法立法委員現
有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適
用法律發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法」，其文義相當清晰
明確。除①依立法委員現有總額三分之一以上之聲請外，尚須符合②就
其行使職權，③適用法律發生有牴觸憲法之疑義等要件，此乃透過民主
形成之共同意思（公意）所制定，並沒有授權法官就其中「要件」可加
取捨或更易，灼然至明。
本件聲請解釋之標的，係戶籍法第八條第二、三項，與本件立法院一讀
會所適用之「立法院議事規則或其他議事規範」，根本風馬牛不相及，
更遑論其尚未進而行使修法權限。多數意見竟以立法院兩次就復議案決
議另定期處理，即認立法院業已行使修法權限，並已適用「戶籍法第八
條第二、三項修正案」發生牴觸憲法之疑義，已然背離法條應有文義。
乃為使此案件可以達到釋憲之目的，竟不惜作哥白尼式的轉變
（Kopernikanische Wende）（註十一），不甘充民主的僕人，僭作民主
的主人，殊有違民主之原則，令人難以苟同。
三、本件受理不符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定
司法大法官審理案件法第五條第一項第三款規定，立法委員現有總額三
分之一以上聲請，就其行使職權，適用憲法疑義，或適用法律發生有牴
觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法，係於民國八十二年二月三日所增訂
，其立法意旨係基於少數保障之精神，使確信多數立法委員表決通過之
法律案有違憲疑義之少數立法委員，於法律案通過並經總統公布生效後
，得向本院提出解釋憲法之聲請，以達維護憲政秩序之目的（註十二）
。其所適用之「法律」，須「於法律案通過並經公布生效後」，發生有
牴觸憲法之疑義，始足當之，彰彰明甚。本件聲請釋憲之戶籍法第八條
第二、三項修正案，尚停留在立法院之院會（一讀會）是否付委之程序
階段，祇「因在場委員不足表決之法定人數」，暫作「另定期處理」之
決議，其於是階段所適用之「法律」，係立法院職權行使法及立法院議
事規則等議事規範，而非戶籍法第八條第二、三項修正案，不言可喻。
何況戶籍法第八條第二、三項規定換發身分證，須按捺指紋，更與立法
委員於是階段「行使是否付委之職權」，毫無關連。多數意見強將牛頭
對上馬嘴，誠匪夷所思。
本件受理理由，多數意見匠心獨運，創造另一類型，認為「三分之一立
法委員行使其法律修正之權限時，認現行有效法律有違憲疑義而修法未
果，聲請司法院大法官為法律是否違憲之解釋」，亦符合司法院大法官
審理案件法第五條第一項第三款規定之意旨，同時又將「立法院院會一
次決議交內政及民族、財政兩委員會審查，兩次就復議案決議另定期處
理」，涵攝成「修法未果」，全然無視立法院於是階段正司何事？究否
已入修法階段？已否達「未果」程度？等諸般事實，此種祇問立法「目
的」，不顧法條「文義」，憑空捏造之類型，不啻係對法條「無限制之
解釋」（Die unbegrenzte Auslegung），其非形同對立法權的篡奪而何！
綜上所述，本席對本件聲請案件在程序上認不應受理，與多數大法官所
採見解不同，爰依法提出不同意見書如上。
註釋：
（註一）第一次決議，參見立法院公報，第九四卷第二八期院會紀錄，
第三一九頁。第二次決議，參見同院公報，第九四卷，第四○期院會紀
錄，第二九○頁。
（註二）參照本院釋字第三四二號解釋文及解釋理由。
（註三）參照本院釋字第三號解釋。
（註四）內政部原定於九四年七月一日起，執行身分證換發事宜，並須
按捺指紋，經本院九四年六月十日釋字第五九九號解釋，暫時停止適用。
（註五）參見立法院公報，第九四卷，第二八期院會紀錄，第三一九頁。
（註六）參見立法院公報，第九四卷，第四○期院會紀錄，第二九○頁。
（註七）同前註，第二八九、二九○頁。
（註八）Bernd Rüthers, Rechtstheorie, S.369.。
（註九）Ebd. S. 399。
（註十）Ebd. S. 398。
（註十一）Ebd. S. 303。
（註十二）參見本院大法官第一二六九次會議，審議會台字第七八一七
號不受理立法委員蔡錦隆等一○○人聲請案。
不同意見書 大法官 謝在全
本件聲請案不符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款之受理
要件，惟多數意見仍認為應予受理而為實質審理，本席難以贊同，爰提
出不同意見書如下：
一、本件聲請不符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定
司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定：「依立法委員現有
總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用
法律發生有牴觸憲法之疑義者。」可見依本款規定（以下簡稱：系爭規
定）聲請釋憲，必須符合（一）立法委員現有總額三分之一以上之聲請
、（二）「行使職權」、（三）「適用憲法」發生疑義、或（四）「適
用法律」發生有牴觸憲法之疑義之要件，法律規定文義甚為明確。是立
法委員依系爭規定主張適用法律發生有牴觸憲法之疑義而聲請釋憲時，
自須符合「適用」「法律」之法定聲請要件。此參照（一）本院大法官
第一一０八次會議對立法委員蘇煥智等六十一人聲請釋憲案之不受理決
議中指出：「查法律案之議決為專屬立法院之職權，此觀憲法第六十二
條規定自明。故立法院於審議法律案時，適用法律發生有牴觸憲法之疑
義者，固得聲請解釋憲法，若法律修正案尚在立法委員擬議中，發生有
此疑義而預先徵詢本院意見者，要難認係行使職權，適用法律之情形（
參照本院釋字第三六五號解釋理由書末段）。」及（二）本院釋字第五
八五號解釋謂：「本件聲請人行使憲法第六十二條所規定之立法權，對
於真調會條例是否符合憲法上權力分立之原則，發生適用憲法之疑義；
又依真調會條例規定，真調會之委員由立法院各政黨（團）推薦（第二
條第一、二項），其成立由立法院籌備（第十七條），並應定期向立法
院報告調查結果（第十二條），上開事項均與立法委員行使職權有關，
而其行使職權適用真調會條例發生牴觸憲法之疑義。經立法委員現有總
額三分之一以上聲請解釋，核與司法院大法官審理案件法第五條第一項
第三款之規定相符，應予受理。」以觀甚為明顯。本件聲請人為三分之
一立法委員，依據系爭規定聲請釋憲，應於聲請書中表明其「適用何種
法律」，「如何適用該法律」而發生有法律牴觸憲法之疑義，始能符合
聲請之程式（上開審理案件法第八條第一項第三款參照）。惟聲請人於
聲請書中並未予以說明，經本院大法官書記處函請聲請人補正，聲請人
於九十四年八月三十日提出補充理由書（二）謂：「本案係聲請人因行
政院函請立法院針對戶籍法第八條修正草案進行審議而『發現』戶籍法
第八條之規定有牴觸憲法之疑義而聲請解釋憲法。」，顯見其並未適用
戶籍法，其聲請不符系爭規定關於「適用法律」之要件，自不能受理。
然多數通過之意見，對於如何方符合上述「適用法律」之要件未予置喙
，僅以「本件聲請乃立法委員行使其法律修正之權限時，『認』經立法
院議決生效之現行法律有違憲疑義而修法未果，故聲請司法院大法官為
法律是否違憲之解釋」，符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第
三款規定，應予受理，實有理由未盡之嫌。
二、逾越系爭規定之立法意旨，創設新類型之釋憲聲請程序
按司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款之立法意旨，係本於保
護少數之精神，使確信多數立法委員表決通過之法律案有違憲疑義之少
數立法委員，於法律案通過並經總統公布生效後，得向本院提出解釋憲
法之聲請，以達維護憲政秩序之目的。本院大法官第一二六九次會議對
立法委員蔡錦隆等一００人聲請釋憲案之不受理決議即謂：「查立法委
員就其行使職權，適用法律發生有牴觸憲法之疑義時，得依司法院大法
官審理案件法第五條第一項第三款之規定，由立法委員現有總額三分之
一以上聲請解釋憲法，究其立法意旨，應係基於少數保護之精神，使確
信多數立法委員表決通過之法律案有違憲疑義之少數立法委員，於法律
案通過並經總統公布生效後，得向本院提出解釋憲法之聲請，以達維護
憲政秩序之目的。」足資參照。惟多數所通過之意見，於「三分之一立
法委員行使其法律制定之權限時，如認經多數立法委員審查通過、總統
公布生效之法律有違憲疑義」得聲請釋憲之外，另以「三分之一立法委
員行使其法律修正之權限時，認現行有效法律有違憲疑義而修法未果，
聲請司法院大法官為法律是否違憲之解釋者」，應認為符合系爭規定之
意旨；即此際亦得依系爭規定聲請釋憲。但多數意見對系爭規定之意旨
為何不僅未置一詞，且何以依其意旨即得導出上述結論亦未見說明，遽
使立法委員得以就非其所通過之現行法律，聲請解釋憲法，顯已超越首
揭立法意旨，形同任意創設法律所未規定之釋憲聲請新類型，亦難昭信
服。
三、「修法未果」要件不明，自陷紛擾
多數通過之意見，以司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款之規
定，包括「三分之一立法委員行使其法律制定之權限時，如認經多數立
法委員審查通過、總統公布生效之法律有違憲疑義；或三分之一立法委
員行使其法律修正之權限時，認現行有效法律有違憲疑義而修法未果，
聲請司法院大法官為法律是否違憲之解釋者，應認為符合前開司法院大
法官審理案件法第五條第一項第三款規定之意旨。」由此可見，多數意
見認為立法委員依系爭規定聲請解釋憲法，須符合制定法律議決通過或
修法未果之前置要件。果爾，自應就此項前置性要件，予以明確化，俾
資遵循。按立法院審議法律案，無論是制定法律或修正法律，均須經提
案、討論、表決之過程，故立法院議決法律案無論是經三讀會後表決通
過法律案，抑或經表決後否決法律案，概以「表決」為之。惟多數通過
之意見，就制定法律案係以「議決通過」為要件，就修正法律案卻以「
修法未果」為要件，前者應經表決通過，後者則無須經表決程序，本於
完全相同規定之同一聲請釋憲程序，其前置性要件卻可不同，理由為何
，未見說明。僅為使本件聲請案合於受理要件，多數意見不使用「表決
」或「議決」未通過之要件，卻殫精竭慮，創設「修法未果」之前置要
件，致使系爭規定聲請釋憲之程序治絲益棼，自陷紛擾，更使釋憲機關
提前介入國會之修法程序，釋憲機關有隨時捲入政爭之虞。蓋系爭戶籍
法修正案在立法院係將之交內政及民族、財政兩委員會審查決議之復議
案決議「另定期處理」，惟迄今仍未就復議案進行表決。該法之修正案
究是通過或否決猶在未定之天，因之是否可解為即屬「修法未果」，要
非無疑。況立法院審議法律修正案時，在議事程序中合縱連橫，迂迴折
衝，乃政黨政治、民意政治之常態，從而，如何可謂「修法未果」，其
可能性及態樣必定繁多，例如：立法院於休會前進行法案大清倉，雖已
排入議程，仍因法案爆滿，倉促間終未將該法律修正案通過，即已散會
，或是臨時發生政黨其他法案之杯葛，致未於會期中通過法律修正案，
是否得認為「修法未果」？此等情形不一而足。多數意見所定之要件因
欠缺明確性，將來遇有類似案件，本院大法官勢須進行個案審查，期待
程序要件之嚴守，已難預期，設若仍與本案者然，又未能作合理之說明
，可能遭致之物議概可預見。再者，系爭規定之釋憲制度乃抽象之規範
審查，本質上極易導致大法官不當捲入政治紛爭，且有濫訴、加重釋憲
機關之無謂負擔、浪費司法資源之虞。茲因多數通過之意見為受理個案
，將系爭規定之聲請程序，設定是否修法未果之不明確前置要件，作為
受理與否之判斷，埋入紛爭之引信，則大法官勢必在未來個案審查中陷
入朝野政治紛爭，左支右絀，進退失據之窘境及險地。
依系爭規定聲請釋憲，行政院於九十四年七月二十七日之言詞辯論要旨
狀指出：「表決時不贊成之立法委員，對於通過之法律，就其合憲性既
有爭議，使該立法委員有聲請司法院大法官作合憲性審查而為解釋，以
為救濟，自有保護之必要性與正當性；若立法委員於審議時，並未作任
何反對之表示，甚至支持通過法案，旋又反於其前贊成之表示，聲請審
查該通過之法律有牴觸憲法，企圖使其失效，則顯有悖於禁止反言之原
則。」進而指摘：「本件聲請人是否為不贊同該戶籍法第八條之立法委
員，並未見其說明，鈞院似有必要加以調查，確定其是否為適格之聲請
人，否則即逕予受理作成解釋，即嫌未妥。」識者已先後指出：系爭規
定之立法意旨，係保護立法院中少數之立法委員，是得以聲請釋憲的三
分之一立法委員，必須是在立法院審查法律案時，持反對意見之立法委
員。如由贊成該法律案之立法委員聲請釋憲，聲請人既屬同意制定法律
之多數立法委員，即與保護少數的立法旨趣未合。況立法委員於審議該
法律案時，業已表示同意該法律之制定，卻於立法院審查通過、總統公
布生效後，隨即改變其法律見解，進而指摘其所通過之法律有牴觸憲法
之疑義，有違「禁反言」原則，自非法所許。揆諸系爭規定之前開立法
意旨，此見解自屬有據。多數意見對於相關機關行政院首開之指摘是否
可採，並未說明，已有未合。又因多數意見以「修法未果」而非「議決
未通過」，作為立法委員依系爭規定聲請釋憲之前置要件，致法律修正
案未經議決之情況下，無從判斷孰為持反對意見之立法委員，本院亦無
法為必要之調查。是本件聲請之立法委員應如何計算，俾符合立法委員
現有總額三分之一以上之人數？嗣後受理此類案件將如何處理？均陷入
混沌狀態，殊難贊成。
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Sincerely, 日本自助旅行紀錄
Wayne Su http://mstar.myweb.hinet.net/JPtour
2006 香港～中國(廣州～北京)～蒙古～莫斯科～聖彼得堡
～柏林～瑞士～巴黎～倫敦 歐亞大陸鐵路橫貫之旅 籌備中
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