有關WHO和WHA的關係，請參考這篇文章。
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國策專刊20 2002.07.15.
「台灣加入世界衛生組織之策略」文二
以「衛生實體」參與WHO的國際法意涵
■李明峻 政大國際關係研究中心助研究員
灣兩千多萬人民， 由於被排除在世界衛生
組織（ WHO） 之外， 使得我們追求健康的
權力受到很大的斲害。現今在任何WHO所領導的
會議及研討會中， 不論是訂定衛生政策、發展先
進診斷技術， 或疾病監控系統評估及根除辦法
等， 台灣都無法同步享有， 甚至台灣也無法快速
取得所有世界衛生組織會員享有的衛生資訊與科
技。由此可知， 無法進入WHO對我國公共衛生發
展有很大的影響。因此， 外交部、衛生署以及台
灣醫界聯盟等朝野各界團體自1997年即開始推動
我國加入世界衛生組織的工作。
一般而言， 加入WHO最方便的方式是成為聯合
國的會員國。WHO憲章第四條規定： 「聯合國會
員國均可依WHO憲章第十九章規定， 以其國內立
法程序加入成為WHO會員。」， 但由於我國目前
並非聯合國之會員國， 因此無法依據此規定申請
入會。然而， 非聯合國會員國的國家亦可加入
WHO。WHO憲章第三條規定： 「所有國家均有資
格參加本組織為會員。」。就此而言， 只要是國
際法上的國家均有權申請參加成為WHO會員。也
就是說， 凡是聯合國會員國固然可以順理成章成
WHO的會員， 非聯合國會員國乃至聯合國觀察員
的國家亦有權申請加入WHO。以分裂國家為例，
東西德和南北韓， 他們未加入聯合國之前， 都已
是WHO的會員， 再者以往瑞士和梵諦岡教廷僅具
有聯合國觀察員地位， 一樣可以成為WHO的正式
會員。最引人注目的是位處南太平洋的庫克群島
和東加， 它們在未完全具備主權國家要件之前，
即因預定其將成為國家， 而獲准提前加入WHO。
因此， 我國加入WHO的問題首先是「中華民國」
（ 台灣） 是否為國家的法律爭議。
眾所皆知地， 中國是世界衛生組織創始國之
一。當時代表中國出席會議的是中華民國(ROC)
政府， 但在1972年5月10日第25屆世界衛生大會通
過決議， 決議中華人民共和國(PRC)政府取得中國
在該組織的合法席位， ROC在此階段被視為是中
國的一個舊政府， 由PRC這個新政府取得中國這
個國家在WHO的代表權， 此後即由PRC代表團出
席世界衛生組織會議。由於PRC代表的立場一貫
是「台灣為中國的一省， 台灣人的健康事務已由
中國涵蓋管理」， 主張台灣這個「地方政府」無
須另行參與WHO這個國際組織。 因此， 我國所須
提出的反駁是「台灣並非PRC的一部份， 台灣人
的健康事務不受中國（ PRC） 的干涉」， 即我國
加入WHO並非是重提中國代表權的問題， 而是主
張自己的「台灣代表權」。我國雖一再試圖主張
「中華民國（ 或台灣） 為主權獨立的國家」， 但
由目前對我有外交承認的二十餘國來看， 基本上
均未明言該項承認為國家承認。同時， 國家承認
是不可撤銷的， 即令兩國斷交亦不損及國家的法
地位， 但先前的馬其頓、賴比瑞亞等更換承認的
事例中， 似乎這些國家所給予者當為政府承認。
由於我國政府確實難以公開釐清與中華人民共和
國的關係， 因此首先在申請資格上即發生問題，
使得我國申請參與WHO一事屢次失敗。
為解決此一問題， 2002年我國推動加入WHO之
策略主要在於提出「衛生實體」(Health Entity)概
念， 試圖避開國際現實政治難處理的「一中問
台題」， 期望國際社會與PRC接受此概念。我國強
調現代國際法的理論及實踐也已朝全球化方向發
展， 而跨國性的國際組織更不應受過時的國家觀
念所限制， 同時並舉出數個事例說明我國參加國
際組織的實踐。例如， 我國是以「關稅領域」加
入容許「國家」及「關稅領域」以平等身份從事
功能性經貿活動的世界貿易組織（ WTO ） 。同
時， 在「中西太平洋高度迴游魚群保育及管理公
約」中， 由於強調「國家」及「漁捕實體」
(fishing entity)均可參與簽署公約， 以反映全球公
認有效管理公海資源的功能性急迫需要， 因此台
灣得以「漁捕實體」身份參加該公約。此外，
「亞太經濟合作會議」(APEC)成立的宗旨在於促
進亞太地區二十一個成員間的貿易及經濟合作，
共同對抗保護主義， 解決貿易投資的糾紛， 所以
允許台灣以「經濟體」身份成為會員。換言之，
我國以「台灣衛生實體」的名義申請， 試圖避免
爭論自己是否為國家， 亦不再觸及中國代表權的
問題， 轉而強調目前許多功能性國際及區域組織
都從功能性的專業角度切入， 要求正視接納各種
功能性實體參與功能性國際組織是二十一世紀的
國際新趨勢。此種作法不失為務實的模式， 但亦
有不夠周全之處。
誠然， 以國家為唯一主體的國際法理論正逐漸
出現接納非國家主體的事例， 但這些實踐都是以
憲章規定為前提。此次「衛生實體」概念的提出
確實相當有創意， 且刻意迴避是否為國家的問
題， 但此種嘗試涉及WHO憲章之規定， 因此必須
先修改或解釋憲章中的相關規定， 方有可能落實
此項期待。就此點而言， 我國政府法律部門、衛
生署、外交部條法司和國組司、國際法律學者專
家對相關法律問題之討論明顯不足， 且並未事前
與WHO以及重要國家政府之法律顧問、歐盟執委
會法律處就「衛生實體」此概念之適用進行充分
的討論與遊說， 例如， 此次歐盟即明白指出WHO
憲章無Health Entity之規定而未支持我國。因此，
我國欲以非國家的實體身份參與或加入國際組
織， 須先在相關組織的憲章中找出一些可予适用
或做擴大解釋的條款， 使主權具有爭議的一方仍
然可以申請加入成為該組織之會員， 並透過政治
外交磋商， 在會前做出可接受彈性安排的共識或
諒解， 進而在相關國際組織大會上獲得通過。如
果沒有強有力的法律論點、找不出可適用之國際
組織憲章條款、沒有事前緻密的外交磋商， 以此
方式推動加入國際組織之努力仍難逃遭遇挫敗之
結果。
值得注意的是， WHO有所謂準會員的制度。
WHO憲章第八條規定： 「不能自行負責處理國際
關係的領土或領土群， 經負責對該領土或領土群
國際關係的會員國或其他當局（ other authority）
代為申請， 並經世界衛生大會通過， 得加入成為
本組織的準會員。」。「世界衛生大會會議規
則」（ Rules of Procedure of the World Health
Assembly） 第四十六條規定， 準會員的代表可以
WHO會員同等身分參與世界衛生大會暨其主要委
員會之會議。唯一不同者是準會員並無權利擔任
WHO相關機構之職位， 亦無投票權。除了「總務
委員會」（ the General Committee） 、「資格審查
委員會」（ the Committee on Credentials ） 以及
「提名審查委員會」（ the Committee on
Nomination） 之外， 準會員可以與會員同等地位
參與世界衛生大會的其他委員會、次級委員會和
世界衛生大會之其他次級（ subdivisions） 單位。
因此， 國際法專家宋燕輝教授主張既然準會員
參與WHO相關會議與活動之權利遠勝於觀察員，
如果台灣是以準會員名義加入WHO是遠比以觀察
員身分參與WHO更符合國家利益。此種說法認為
可從前述WHO憲章第八條有關領土、領土群和
「其他當局」的文字去討論， 主張中華民國的政
府、外交部或衛生當局(the Health Authority)的確
是負責「台、澎、金、馬」等領土、領土群之國
際關係的「當局」， 因此有權代此等領土或地區
向WHO申請為準會員。
此種主張有其獨到之處， 但筆者擔心該條文原
係針對聯合國指定的「非自治領土」而設， 台灣
並不屬該類領土， 再加上「中華民國」本身在
「一個中國」原則下被認為是中國的舊政府， 實
不易代台灣向WHO提出準會員申請。更何況此處
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所指「其他當局」， 依立法旨趣是指不受其他國
家管轄的獨立或以獨立為目標的當局， 若無法解
決此項問題， 由中華民國代台灣提出准會員申請
仍有其困難。惟此說亦不失其法理上之價值。
最後， 我國此次申請的是世界衛生大會
（WHA） 觀察員身份。關於國際組織內的觀察員
制度， 早在國際聯盟時期即有所謂非會員國參與
國際會議之議題， 特別是美國參與國聯之模式即
被視為「類觀察員」制度之濫觴。在國聯的實踐
中， 美國政府雖未參加該國際組織， 但有時會就
特定事務指派「政府官員以私人身份與會」
（ official representatives acting in an unofficial
capacity） ， 該類官員雖無權正式投票， 但卻能出
席國聯各機關之會議， 並達美國政府之立場， 甚
或企圖說服與國聯代表接受美國意見。其後在一
九四三年聯合國尚未正式成立時， 美國政府即邀
請瑞典與葡萄牙兩國以觀察員身份參與會議。聯
合國憲章中雖無觀察員之規定， 但由瑞士、巴解
（ PLO） 等成為觀察員之實踐中， 可知該制度已
被默認其存在。
WHO憲章中亦無觀察員之規定， 但依據「世界
衛生大會議事規則」第三條規定，WHO之秘書長
可邀請申請會員之國家以及申請準會員之領土派
遣觀察員參與世界衛生大會。依「世界衛生大會
議事規則」第四十七條的規定， 觀察員可參與
WHO的大會（WHA） 和任何主要委員會之公開會
議， 但觀察員必須得到主席的邀請， 並在經世界
衛生大會或委員會之同意後， 亦可就世界衛生大
會中所討論之問題發言。此被邀之觀察員有權取
得非保密性質(non-confidential)文件的權利， 也可
取得WHO秘書長認為有必要提供之文件資料， 觀
察員亦可提送備忘錄(memoranda)給秘書長， 但秘
書長有權決定該備忘錄之分發傳送性質與內容。
然而， 觀察員沒有權利擔任WHO內相關機關之職
位， 亦無投票權。一般而言， 出席WHA之觀察員
有以下三類情況： ( 一)已提出申請為WHO會員之
主權國家， 但尚未獲得通過者； ( 二)負責一部份
領土或領土群之國際關係和外交關係的主權國家
代表此部份領土或領土群提出申請成為WHO之準
會員， 但尚未獲得通過者； ( 三) 與WHO有正式關
係的政府間組織或非政府組織。因此， 以「台灣
衛生實體」申請成為WHA觀察員一事， 似與上述
三者不甚吻合， 如何找到其國際法上的依據， 實
為今後重要的課題。
值得注意的是， 我國須仔細檢討申請加入或參
與（ 成為觀察員） 某國際組織時， 必須仔細考量
其目的與利益為何？ 我們是希望藉由加入某國際
組織以提昇國際地位， 或是因為加入某國際組織
可取得功能性的實質利益？ 就前者而言， 我們必
須堅持名稱和國家尊嚴、平等， 否則寧可不參
加， 以免因委曲求全而自貶國格。反之， 在後者
（ 如WTO、APEC等） 的情況下， 我們為顧及國家
及國民的實質利益， 有時只得勉強接受非國家實
體的地位， 但此點必須先對國家整體利益進行充
分的衡量。此次提出「台灣衛生實體」概念， 意
味著我國準備以非國家實體的身份參與WHO， 同
時申請成為WHA觀察員， 更是意圖避開「一中問
題」的代表權爭論， 希望能順利達成參與WHO的
目的。然而， 在此種幾近全面讓步的情況下， 此
次WHA觀察員之申請仍舊鎩羽而歸。筆者認為，
我國若堂堂正正以「台灣」名義申請加入WHO，
即令不能如願取得多數票， 反而可依會議規則順
利受邀成為WHA觀察員。
另一方面此次以「台灣衛生實體」名義提出申
請亦有其正面意義， 足證外交部等政府單位開始
積尋求國際社會上的突破點。同時， 這是首次單
以「台灣」字眼為名義提出申請， 就我國外交史
而言實為一大進步。此外， 新政府自外交次長以
下會員戮力不懈， 亦為我國伸展外交空間注入新
氣象。今後若能多就國際法層面進行討論與遊
說， 未來可望在國際社會覓得一席之地。 ◎
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