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由敏督利反思浪潮談國土利用的迷思
陳玉峰 靜宜大學生態學系教授
次殖民地的政治目的，以及島國外貿本質的台灣國土利用、總體治國主軸
整個二十世紀，台灣國土利用、經建思惟或總體「治國」的主軸，依筆者觀點，本質上
取決於次殖民地的政治目的，以及島國外貿取向等，從而延展出龐多政策。日治時代，
奉「農業台灣、工業日本，以台灣為南進基地」為圭臬；國府治台則「以農林培養工商
，視台灣為反攻跳板」。日本人將台灣經建產業接軌現代化；國府將台灣一、二、三級
產業結構整體翻盤，兩者的共同點之一，由專制強權掌控發展，遂行特定集團的意志與
目的，但1990年代以降，此一機制瓦解，台灣進入後現代，正為二十世紀整體開發所導
致的正、反面效應所困擾。
特別是國府治台以降，先是伐木營林，同時或踵繼以擴大農業生產，締造土地一級產業
曾經佔有外銷產值的3～4成餘。1960年代之後，省府所隸屬的土地開發單位，竭盡所能
上山下海，大肆拓墾山坡地、河川截彎取直，將河流行水區大幅刪減，導致大雨下注之
際，天然渲洩能力突縮，埋鑄洪峯水位暴漲，行水時間縮短等連鎖現象發生，肇災機率
因而大大提高；同時，山坡地超限開發，且最最根本的台灣天然防護罩的原始林泰半瓦
解，數百千年化育而成的壤土裸露，每年重雨季節土石下注，此等農業上山現象的災變
與時加劇。
此系列開發過程，主導政策即經由外銷增加外匯存底，因而土地利用指導原則，取決於
境外需求及不穩定或操之他國的變動性市場。因此，當香茅油熱絡之際，農民一窩蜂覓
地種植，無論合法或違規與否，增產至上，及至全面普及，外國却凍結，或以量制價，
或已取得更便宜他國來源，台灣香茅草遂一蹶不振。又如桐油飆漲，農民競相種植，則
農民伐除原始林、次生林或人造林，盲目孤注一擲，等到油桐子全面豐收，所謂市場全
由買方操控，或國際封殺，農民血本無歸，更賠上大好林地大規模被摧毀的命運，今之
每年春天，蔚為所謂油桐花祭，其實代表的，正是政策導向、好賭成性的歷史悲劇之遺
跡。
如此，週而復始，香蕉、樹薯、杉木、桃、李、梅、檳榔、荖葉、生薑…，幾乎形成台
灣宿命。然而，每逢取決於外貿市場而改變土地生產類型之際，必須伐除原先作物，而
伐除且鬆動地被、地土，功同皆伐，以台灣年度雨量集中，或如颱風豪雨猛爆，則千百
年化育的土壤，往往流失殆盡，逼得農民更劇烈地挖掘、回填或干擾地土，用以獲取沃
土，結果因循為禍，雖所謂水土保持工程頻繁，坡地地形的重力作用，夥同基角問題，
恆定造成表土流失，乃至山崩地瀉，恆無止境。
而台灣人口殆於1953年前後，出生率達史上最高，且湧進外來軍民約達百萬，及至1960
年代之後，配合「增產報國」政策要求，耕地不足是為開發土地的直接原因，1960～
1980年代殆將台灣高山島得以開墾之地用盡，且產業結構伴隨改變，農林產業漸由工商
企業所替代，工業區在久缺環境保護的規劃下，埋鑄下將近20年的污染毒害期，導致環
保運動由1980年代，依被迫害模式而發韌，夥同台灣政治平反運動平行發展。
然而，巳開發的農林土地利用並不隨產業結構的改變而沒落，相反的，農業技術及新品
種、新作物日新月異，配合政府勠力農業推廣而蓬勃發展，龐雜今之所謂濫墾地、高價
作物，幾乎全由農林單位所研發、推廣，終至氾濫而不可抑遏。
種惡因食惡果
事實上，形成今之災變區的一切農業土地利用，始作俑者盡由政府所操控與鼓吹。1990
年代之前，台灣政府完全漠視數十年「拚經濟」所將付出的代價。並不偏頗地說，台灣
在環境保護，以及稍晚年代的生態保育思潮，可謂全由民間逆向教育政府所從出，整個
農林系統乃奠基在唯用主義、貧窮文化、反自然、反台灣、反本土、反生態的價值觀之
上；技術面向而論，係以溫帶國家的農林思惟，強套在亞熱帶脆弱高山地震島的台灣，
而此系列學術思想與應用科技，亦全盤由政府所規劃，包括大學、專科、研究單位皆然
，由國家出資，培養全面顛覆本土維生生態系的一切理論或偽科學，且迄今蔚為開發暴
龍。
也就是說，台灣在國土利用的結構問題，可概括歸咎於外來政權犠牲世代台灣，造就其
政治目的的無限上綱。所謂人定勝天、科技萬能、無限成長、經建掛帥等，盡屬這條神
經主軸所催化出者。
伴隨台灣歷來搶天所難的山坡地、河床地大開發，從來大小災難不斷發生，而政府完全
採取消極及被動心態來圍堵。就生態觀點論之，五十餘年來台灣所謂水土保持、截彎取
直、治山防洪、乾溪野溪或河床整治、河川治理線、河堤海堤、造林、污染防治等等措
施或內涵，骨子裏唯一的事實是開發與生產。
台灣政府從未從根源、結構、超限利用、不當開發的事實作反省，一切但就短暫近利為
依歸，不願承認土地利用方式早就超越台灣先天承載力，更以工程方式試圖維持不斷發
展的神話。舉凡山坡廣大水土流失劇烈的農業地，任其無任拓展，却大撥國庫執行「德
政」，也就是滿山遍野的攔砂壩、擋土牆，數十年來將乾溝、野溪分段水泥化、窄隘化
為特定工程硬體。
所謂攔砂壩等工程，大致就是選擇在山坡土石潰爛帶，砌起一道道鋼筋水泥擋土牆，平
常小雨小沖蝕而下的土石爛泥被攔截於擋土牆內，迅速淤滿後，再往更上部位建設擋土
牆，於是，彷同今天存款50元、明天存進100元…，一旦遇有大颱風、豪雨，啓動大型
土石下沖，一道道潰決的土牆，其內的土石轟然下瀉，如同打保齡球一般，摧枯拉朽而
全帶攔砂壩等骨牌般瓦解，是謂「零存整付」外帶複利的「造災（儲蓄）運動」。
災後重建，攔砂壩或擋土牆蓋得更大，用以儲存未來更大的災難源，且全球氣候變遷的
趨勢中，「猛爆發生」、「無從預測」的不穩態加劇，為災難催化、加碼，「百年一見
」、「五百年一次」、「三年一突破」的豪雨驟生，則賀伯、桃芝、納莉、敏督利紛沓
雜來，同樣劇碼，災後重建更大的攔砂壩，硬體工程族繁不及備載，累積創造更大的災
難源，確保「工程永續發展」且等比級數擴大不幸。
宜深入歷史結構、釜底抽薪、籌謀21世紀的台灣國土利用
台灣的產、官、學、民連鎖造災的直接機制如此，但國家政策從不以土地生民之永續為
前提的背後，尚有龐大的文化背景，以及人民因應政策的多方蛻變心態，或說「看天吃
飯、賭性堅強的無意識的無政府主義現象」，但在此不擬申述。
台灣的國土潰決、山林病變殆隨開發暨現代化過程而級數遞增，而1989年銅門事變、
1990年紅葉災變前後的二十餘年間，筆者將之歸屬於突破崩潰臨界點的階段。1980年代
以降，筆者從事環境運動聲嘶力竭後，曾經疾言厲色控訴「李、連政權」必須為21世紀
台灣的生態災難負總責，而敏督利之後的社會反省聲浪，大致達到十餘年前筆者的呼籲
，但在土地自然知識的內涵，依然存有重大落差，整體社會無論官民，無人願意深入歷
史結構，釜底抽薪討論與籌謀21世紀國土利用大變革議題。
另一方面，台灣農業主體的水稻，經由1960～1970年代的耕地擴展，以及隨後一系列品
種改良、施加重肥及大量化學藥劑、農地重劃、農業機械化、保價收購的運作，1970～
1980年代，台灣水稻產量達到史上最高峰，不幸的是，台灣水稻生產的成本過高，以當
年數據，僅次於日本，於是生產過剩的稻米，一來穀倉不足，二來外銷不利，三來保價
收購導致政府財政不堪，逼得政府改採鼓勵雜糧種植（亦採取保價收購途徑），轉作休
耕等，甚至於推出1990年代的農地造林政策，反映的，不是「平地造林、農業上山」大
弔詭的對錯問題，而是歷來官僚服庸於政治政策的不可懷疑性，且欠缺深謀遠慮的善根
或智能，政務推動欠缺原先規劃所遺漏的迴饋機制或剎車設計，台灣農林史上，近半世
紀從來如此。
此外，台灣農林及國土大問題尚有外來干預，特別是美援現象，台灣今之土地困境，美
國或當時透過聯合國等經援（例如480方案），大量饋贈台灣麵粉、奶品等物資，強制
改變食米文化台灣人的傳統習慣（例如，筆者就讀國小時段，被學校強迫喝美援免費牛
奶多年），更且若干程度左右台灣的伐木及木材工業，尤其如林相變更、林相改良等，
於今觀點，實為不可原諒的歷史大債。
1980年代以降，一切建設以交通為首要的脊幹發展（例如今之一高交通之所以擁塞，實
與兩側多工業區相關），將台灣帶進工商產經新興現代化國家，卻因欠缺國土資源成本
總帳的估算與前瞻，整個國家的經建發展奠基在從未改變的次殖民地思潮卻從不自知，
重表面技術、謀求不義之近利、鋸箭療傷的牛毛計畫或政策，加速、加劇環境污染、自
然生態系瓦解、天災地變的全面反撲，且此間，全民在價值、道德的天大斷層，國土潰
爛，以及從農業社會、工業社會、現代化乃至後現代等生活型大改變的社會現象，三者
存有微妙的交互相關，且從來一整體。
依個人見解，1960年代，由農業社會工業化的過程，係台灣人普遍價值觀第一次大轉變
的階段；第二階段則於1990年代前後，解嚴、自由化、國土正式全面大潰決、價值虛無
化，傳統已隨土石流流失，及至千禧年以降，達到亂象（並非多元，而是〝任我行〞）
新高，2004年幾臻飽和點。
筆者必須痛苦地指出，由專制集權設計規劃的土地開發與經建發展，必然造就特定金權
遊戲的尾大不掉，台灣政治圖騰更漸次由龐多地方山頭勢力所替代，機制即表面民主的
選舉文化，所謂黑金制度從而找到最佳溫床，更要命的，什麼樣的暴政，刺激產生什麼
樣對等的反抗勢力，相互抗衡或取代，終至競比爛蘋果的流俗觀念流行。
2004年7月2日敏督利颱風來襲，引進的暴雨再度重創中台國土與生民，坦白說，此度災
變主要集中於大甲溪集水區，相較於過往潰決程度，並不嚴重，但社會承擔十多年災變
的壓力卻是猛然引爆，一時之間好似猛省力矯，然而筆者不認為將會有何根本性的改造
，限於篇幅囿限，無法一一申述其結構、變遷以及筆者認為，目前政府措施無能達成什
麼亡羊補牢效應的原因，僅就個人若干思惟，簡約提出而就教國人。
其一，台灣維生生態系的終極保護網或防護罩即未開發之前的原始森林，以及其自然演
替的自我復建能力，而奠基在人本霸道、唯用主義、工技中心、反生態、反自然、反本
土等，過往50餘年來的伐木營林、造林，以及治山防洪的一切工程，除了少部分迫於人
類居家、交通等立即危險者之外，絕大多數的施業、作為，不但沒有本質上的幫助，恰
好相反，只是在大地傷口上灑鹽巴、潑硫酸，講好聽些，歷來的造林、水土保持、硬體
工程，以及其背後的學理等，係「有良心的做錯事，善意的做壞事」；直接批判則是「
蓄意的無知」、「邪靈」，用以掩護、維護產、官、學利益集團的長期暴利，卻不斷摧
毀自然生界，將土地自我復建的力量終結。這套根深蒂固的歷史結構體，由政府農林單
位、大學、研究機構、規劃團體、多樣包商等組成利益共生連瑣網脈，過往使惡，現今
仍是主流與掌握權勢者，今後一樣會是台灣土地及自然的毀滅性惡魔。
相對的，生態中心（ecocentrism）的理念、自然情操、台灣土地生界的情感、台灣本
土生態知識、保育的精義，乃至全民價值、倫理思惟等，依然十分薄弱，更有若風中殘
燭，如何抗拒排山倒海的觀念及窄化利益的「土石亂流」，仍然處於絕對弱勢，估計且
期待最快得在2～3個世代始得平反，但屆時台灣土地、自然生界恐已萬劫不復。
其二，現今政府所有災變後的措施，相較於過往，誠然已有相當程度的觀念變革，但因
欠缺國家格局及世代思惟的決心，特別是對歷史結構、錯誤政策避而不論；20餘條國土
相關特別法，以及新制訂國土計畫法等3新法，莫衷一是，且新法不及舊制，所謂執行
面更是不堪一試；加上選舉文化現世報，功同清領時代「三年官二年滿」，「政策如月
亮，初一、十五不一樣」，不僅朝令夕改，不同政黨執政、政務官大風吹，莫說檢討歷
史，事理都無能釐清人已下台，人亡政息，因而歷來施政創造大垃圾，踵繼者踏在垃圾
之上，繼續創造新垃圾，則國土悲劇如何逆轉？
釐訂21世紀台灣國土總分類，終極總定位
此所以筆者強烈主張執政者首腦應以3年時程，召開全國政黨總協商，擴大全民有識之
士參與，一舉釐訂21世紀台灣國土總分類、終極總定位。一旦主軸共識形成，或百年國
土計畫總綱領一出，無論任何政黨執政皆得奉行，且從而延展諸多政策、方略，但大原
則、方向始終如一，而可累積、加成效益，圖謀真正的改善，否則，恆處爛泥巴堆打爛
仗，徒勞無功、內耗惡鬥而終無善果。
其三，過往二十年，筆者投入環境、山林或弱勢運動，最主要的思惟或依據：期待台灣
擺脫一個多世紀以來次殖民地的地位，終結歷來犧牲世代的資源利用模式，且更重要的
，顛覆貧窮文化、唯用主義、工技理性、科技決定論、文化貧窮等等舊世紀窠臼，還給
台灣土地、生界、世代子孫主體性，建構穩健祥和而不亂「拚經濟」的暴戾社會風氣或
價值觀。
千禧年執政換血，2004年險危差距險些釀造近代史上大悲劇，但政府無新舊，任何改革
仍然奠基在歷史、事實與現實之上，迄今為止，扁政權領導高層緣起於台灣政治悲劇史
，思惟深度、格局遠見有所囿限，加以欠缺稱職的在野黨，上下交征利的惡風舖天蓋地
，暴虎憑河的膝蓋反應政策，或多頭馬車不整合現象，遠比過往嚴重，卻不見有何新意
。
最令筆者不安者，現今經建思惟仍然停滯於1980年代以降的過度開發模式，國家施政迫
於政治惡鬥，人才智能及時間流於內耗、相互傷殘，完全看不到國家遠景、願景的妥善
籌謀，遑論國土計畫中得以「預留後代子孫」的願景空間。舉國上下，難道無人瞭解我
們沒有權力決定下一代人的幸福內容的問題？！
筆者引頸企盼，國家得以產生一批批仁人志士，全面檢討20世紀結構大弊病，具備真史
觀、宏觀格局與智慧，慈悲籌謀國家、國土的終極願景，預留諸多後代的生機與轉機，
而非捍衛本位，角逐權謀，坐地分贓而債留千秋萬世。
今之所謂「新十大建設」了無新意，國家財政挹注的，仍然停滯於強權資本主義式的徧
見，以及一貫未曾改變的價值意識，更不幸的是，中央政府的施政格調殆已降格為工程
、經建發包中心，或僅止於地方政府層級，謀遠智能似乎大大削弱，不知何年何月，台
灣得以醞釀國土的國格計畫？
本文不加修飾，直述歷來暨現今問題，質疑主調擺放在21世紀，台灣的土地利用如何產
生長遠的上位綱領。至於龐雜技術層面、知識乃至價值、人地關係或土地倫理等，有機
會再述。