中國時報 　 論壇 　 890129

二二八紀念館暫託管理 種下惡例

⊙林雍昇　最近台北市二二八紀念館的經營因為續約的問題，引發原受委託經營者
台灣和平基金會與委託人台北市政府間的緊張關係，如果雙方至今年二月二十八日
前未達致協議，甚至傳出該館可能在二二八次日面臨閉館的可能。不過最新消息傳
出，雙方後來為避免閉館的厄運，將暫時以「暫託管理」的方式仍委託和平基金會
經營，以先因應眼前的問題，再由台北市政府在此期間，完成公開招標的程序。

　這件案子的爭議，純就行政法學觀點而言，饒富探討之趣味。從法律面來看，台
北市政府與台灣和平基金會之間，就經營二二八紀念館所訂的委託契約，從契約標
的與契約目的來看，應該是一種公法上的從屬關係行政契約。行政契約與私法契約
的最大差別，在於行政契約因依法行政原則的拘束，其契約自由度稍遜於私法契約
具有的廣泛而彈性的處分空間。也因此，台北市政府在將二二八紀念館委託民間團
體經營時，其締約或續約對象的選擇自由上必然要受到相關法令規定的限制。

　依原先台北市政府委託民間經營台北市二二八紀念館甄選須知之規定，「契約期
滿前，受託者如有意續約，得於契約期屆滿前三個月檢附評估報告、績效說明等提
出申請，經複審委員會審議通過後，受託者有優先續約權利。」因此，如果依舊法
規，則在台灣和平基金會依約遞出續約合約書，文化局亦於一月七日邀集專家學者
召開委託經營績效審查會，眾審查委員肯定基金會的經營後，台灣和平基金會應有
優先續約權利。

　問題在於台北市政府事先未注意到，依據後來陸續通過的中央法律，如八十七年
五月二十七日「政府採購法」的第十九條、八十八年二月三日通過的「行政程序法」
的第一百三十八條，都規定了所謂的「公開招標原則」。甚至台北市本身於八十七
年九月十日發布的「台北市市有財產委託管理規則」的第十條中亦有公開招標原則
的規定。因此，不僅原先「台北市政府委託民間經營台北市二二八紀念館甄選須知」
應屬無效，即之前與台灣和平基金會間的行政契約中有關續約規定部分，亦因法律
變更而無效。台北市政府原即應依上述法令通知台灣和平基金會，可是台北市政府
先是未盡事先告知義務，以讓基金會有所準備，隨後又於本月十七日依已歸無效之
原契約委託經營績效審查會進行審查，可該已是二度違背法令之規定。

　至於之後由於時間過於急迫，以致來不及依相關法令之規定，辦理委託民間機構
經營二二八博物館之公開招標程序，造成原契約與新契約間無法順暢銜接的情形，
如因此而閉館並損及二二八受難家屬，及台北市民之一般公共利益，則屬相關官員
之行政怠惰，必要時上級長官應加以行政懲處。這是台北市政府三度未依法行政。　　

　更令人費解的是，台北市政府之後為免二二八紀念館閉館致「開天窗」的窘境，
又逕行宣布將與台灣和平基金會暫時續約十個月，這種作法等於是再度違背「政府
採購法」、「行政程序法」及「台北市市有財產委託管理規則」等法令的規定。於
此台北市政府已是第四度犯了錯誤。另外一提的是，台灣和平基金會乃是獨立財團
法人，是否接受這十個月的委託續約，仍有自主決定的自由。

　因此，在本案中，台北市政府似乎有違背法令的嫌疑。但確認違法的一方是一回
事，更急迫的問題在於，台北市政府要採取甚麼方式，才能在不違反相關法令的規
定的同時，又能避免二二八紀念館閉館而開天窗的命運。這件案子對於往後政府單
位，對於契約限期內無法順利完成招標的委外經營業務時，應該如何因應，具有示
範性的效果。

　令人遺憾的是，由於二二八受難家屬的陳情抗議，台北市政府與台灣和平基金會
之間，為了避免釀成更大的政治風暴，達成所謂「暫託管理」的協議，顯然仍陷入
國內政府機關慣用政治手段解決法律問題的惡習，這對國內法治原則的遵守與法治
觀念的建立，又立下一惡例。

（作者為德國科隆大學法學博士候選人）