[心得] 對東森S新聞台換照之問題研討

[chouhen (Tequila)]

東森S新聞台於八月三日零時起，因之前新聞局依衛星廣播電視法第6條第二項，暨該法施
行細則第4條，審核其換照事宜未過，而自57頻道消失並停止營運。對此，論者贊同者固
不乏其人，但亦有大力抨擊其「戕害新聞自由」，主張「應放諸市場機制決定、淘汰劣質
經營者」之人，究竟該「不予換發新執照」，究竟有無打壓新聞自由？市場機制是否可行
？在在有檢討必要，爰討論如下：
壹、事實：

東森S新聞台為依衛星廣播電視法第2條第二、四款之「衛星廣播事業」，而依該法第6條
第二項暨其施行細則第4條，其經營除必需獲得主管機關許可外，許可執照有效期限屆滿
前需申請換照，並獲另一許可之執照（另一全新的行政處分），方能繼續經營。東森S新
聞台雖提出申請，然被認定「自有新聞比例過低」（多來自「東森新聞」）、「綜藝化與
廣告化情形嚴重」（社會追緝令）與「廣告超秒、分級情形不佳」，而受不予換照之處分
（附註1）

貳、本文觀點：

一、總說：本文認為，新聞局此舉並無違背新聞自由，先簡述本文立場如下，並容後論證
（一）「新聞自由」與「言論自由」不同。對新聞自由之管制，應有異於言論自由之思考
。
（二）政府管制之正當性，與「資源稀少性」並無關係，而在如何促使「新聞自由」之有
效達成，以善盡其「第四權」之社會功能。

（三）新聞媒體之「社會責任」，盱衡臺灣電子傳媒生態，無法透過「自由競爭」、「媒
體自律」與「民意監督」而促其履行，現下只能依賴政府之「法律」管制，以求重建媒體
第四權之地位。

二、「新聞自由」與「言論自由」不同。

（一）言論自由：言論自由之內涵，在保障任何形式之表意行為，以使人民能自我表現。
其本身即為目的 （附註2），「我不同意你所說的，但誓死維護你說話的權利」，即明
示斯旨。換言之，無論言論內容之高下、雅俗，均受保障，政府只有在特定情況，基於特
定目的，才能對言論之發表進行管制（詳下）。

（二）新聞自由：新聞自由與言論自由相較，則屬一「手段性權利 」（附註3）。
吾人保障新聞自由，承認其為憲政國家所不可或缺制度之理由，在其居於「第四權」
地位，而代表人民監督政府。亦即，因承認監督政府之「重要性」與「必要性 」（附註4
），方在此範圍內，賦予新聞媒體工作者此項「新聞自由」之權利。

（三）小結：經以上分析，可知兩者差異，在於言論自由之保障「是為保障言論自由，而
保障言論自由」；新聞自由，則是「為能監督政府，維護人民知的權利，而保障新聞自由
 」（附註5）兩者具有「目的性權利」與「手段性權利」之區別，也因此可得知兩者管
制之目的、標準並不同一，政府措施之合憲性，自然也不能一概而論。對新聞自由之管
制，可簡之如下：

1.政府管制之目的：在使媒體能獨立自主，提供未受政府控制或影響之資訊、娛樂與意見
，促使人民對政府與公共事務之關心、討論，並進而充實公眾論述，形成公眾意見，發揮
監督政府之機能 。（附註6）

2.管制合憲性之標準：

2.1總說：政府管制新聞媒體之措施是否合憲？考慮因素頗多（附註7），但應以是否
能確實達成上述管制之目的而定，不能一概而論。若政府管制，將更能促進原先保障新
聞自由所追求之利益時，則該管制措施，並不當然違憲（附註8）

2.2各論：

a.某些言論自由之標準，仍可視個案而適用：例如「雙軌理論」（附註9）；針對言論內容
之管制，則區分各案例類型，適用不同標準，例如針對「誹謗性言論」，適用「真正惡意
原則（附註10）」；「政治性言論」，適用「明白而立即危險原則」（附註11）；「猥
褻性言論」，適用「保護青少年」與「禁止強制入目」原則（附註12）；「商業性言論」
，適用釋字414號、577號解釋。

b.針對新聞自由之特有管制，則置重點於「結構性」與「經濟性」之規制手段，調整目前
廣電事業結構上不合理的現象，期能以「防止市場壟斷」、「維護市場公平競爭」及「維
護新聞專業人員之專業自主性、獨立性」，以達成提供充分、多元資訊之目的（附註13
）。
c.新聞自由之具體內涵：其內容，討論已有初步共識者，略有「隱匿消息來源之權利」、
「（較大）對抗搜索、扣押之權利」、「應予民眾接近使用之權利，互相調和」、「採
訪，或接近事實之權利」及相關防禦權。

三、有以上認識後，針對本次換照事件，各方說詞，具體回應如下：

（一）打壓新聞自由？不對
（討論）：認為「打壓新聞自由」者，都犯了一個錯誤，那就是「新聞自由=言論自由 」
（附註14），但經以上分析得知，「新聞自由」是憲法賦予新聞媒體工作者，以善盡
其「監督政府」功能的利器，並不是單純媒體工作者的「言論自由」，所以不能把判
斷言論自由的標準，完全援用至本案。而政府管制措施之合憲，詳下論證。

（二）不具法源依據？不對
（討論）：本次不予換照之法律依據，為衛星廣播電視法第6條第二項，暨其施行細則第4
條，其「形式上」，的確具備法律依據。至於「實質上」，是否符合憲法保障新聞自由之
旨趣？以下討論之

1.質疑一：衛星廣播電視，與無線電視不同。後者基於「電波有限性」之結構因素，乃有
國家介入分配、管制之必要：但前者透過衛星技術與進步科技，可提供多頻道之服務，並
不存在「資源有限」之窘境，故政府管制欠缺正當性？不對

（討論）：衛星及傳播技術之發達，的確使資訊「載具」之數量，較以往無線電視時代大
為增加（附註15），但無論科技如何發展，仍無法改變目前該「資源仍為有限」之事實
（附註16），更何況所有傳播技術都在「利用公共資源」（無線電視：有限電波、衛星電
視：衛星、有線電視之電纜，縱其屬私人財產，但其鋪設與技術，需經過他人土地，
需附接電線桿，需通過他人土地，均屬公共領域之資源（附註17）），與傳統報紙不同
（附註18），益發證明其具備社會公器之性質，無法因為「資源稀有性」之相對不存在
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，即可免於政府之管制（附註19），或降低管制之密度。而政府之管制，應如何定其分界
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，以維持新聞自由，則屬另一問題。
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2.質疑二：劣質媒體，應放諸市場自由競爭，而留優汰劣，或循「媒體自律」、「民意他
律」等措施進行篩選，不能由國家藉法律橫加干涉？有待商榷

（討論一）媒體真能進行市場之自由競爭？依臺灣現況，不可能

美國全國性廣電新聞媒體市場，除現有三大無線電視網（ABC、CBS、NBC）外，尚有有線
電視新聞網CNN，與福斯新聞網（Fox News Channel），全國性廣電新聞媒體充其量也不
過只有這5家，反觀臺灣，除現有四家無線電視台外（不含公視），尚有超過10家的專業
有線電視新聞頻道，或有製播新聞的有線電視頻道，總量是美國的「三倍以上」，但臺灣
新聞品質真的比較好嗎(附註20）？臺灣的新聞亂象，要真能進行「市場競爭」，想必早
就消除了，而不能自由競爭的原因，除規制媒體措施不存在外，與「過度市場導向」、
「欠缺新聞專業」與「整體結構壟斷（附註21）」亦有關係。

（討論二）其他規制媒體之措施真能發揮效用？依臺灣現況，不可能

規制媒體之措施，素有「媒體自律」、「民意（輿論）他律」與「政府法律」三道關卡，
以後者最為危險，可能有壓抑新聞自由之疑慮，故應以前兩者為先（附註22）。但「媒
體自律機制」在台灣根本不存在（附註23），輿論之沸騰又往往被媒體「視而不見，
聽而不聞」，為規整媒體亂象（詳下），在「市場失靈」時，政府似乎難以置身事外，
而必需介入為必要措施。

3.質疑三：聽眾有選擇不看劣質媒體的自由？有待商榷

對劣質媒體，或有論者主張，閱聽人可以控制手中的遙控器，拒絕收看劣質新聞，此論點
有待商榷。姑不論現行有線電視收費，乃採「包租」方式，對不想收視之頻道，也必需付
費之不合理現象，閱聽人縱使不收視心中之劣質媒體，但仍不能保證不被影響。試舉涂醒
哲舔耳案為例，斯時媒體幾乎全部未經查證而報導，閱聽人就算完全不收視新聞，日常生
活難保不會透過「他人」（街談巷議、朋友談話等）或「網路」等其他管道，而知悉劣質
媒體所報導之消息，復以臺灣各媒體（不論平面、網路或電視）均有「互相抄襲」之習慣
，蓋其不願他人報導後，自己版面竟然出缺，於是競相抄襲，毫不查證，縱然能拒絕心中
的「劣質媒體」，但對其他媒體能否保證不受「劣質媒體」之影響，進而自己雖不收視，
但無形中仍被「劣質媒體」所控制？似值得思考。

4.質疑四：劣質新聞媒體，對社會之危害，真的那麼嚴重嗎？是的。
一般人多忽略新聞媒體之功能，及其未善盡其社會公器：第四權職責時，對社會造成之危
害。此種危害，表面上隱而不顯，但實質上對民主社會之危害，至深且鉅，以下僅「舉例
」說明：

a.模擬新聞 （假新聞）：（附註24）
「新聞」重在客觀真實，媒體需善盡查證義務，力求報導之真實性，方能使閱聽人形成對
「事實」正確認知，而確實保障其「知的權利」，而能正確經營生活，並作正確政治決定
。但各新聞台現多以「模擬新聞」擴充版面，常誤導人民之判斷，別的不說，2004年3月2
0日總統大選開票實況的「灌票秀」，就是造成選後政局動盪，族群分裂的元凶，該傷痕
迄今仍未弭平；另外，諸如「腳尾飯事件」及社會追緝令相關報導，使民眾對涉案商圈的
飲食，心懷恐懼，並造成商家嚴重經濟損失，無一不是這種欠缺新聞專業的典型案例。

b.侵害隱私（狗仔性）：
非關公眾意志形成，與公共事務無涉的個人隱私，被全日放在新聞頻道上反覆炒作，例
如「王曉蟬」、「璩美鳳」、「潘燕妃」、「薛凱莉」與「倪敏然、夏禕」等事件，均大
大侵害當事人隱私權，並引領臺灣社會漸趨偷窺、侵犯他人隱私之社會風潮。

c.未經求證，事後又未繼續追蹤：
涂醒哲舔耳事件、SARS萬華社區感染事件等均為「未經求證」之事例，除毀損當事人名
譽外，並造成嚴重社會恐慌。又，未經查證即予報導，使臺灣瀰漫著一股「爆料風」
與「抹黑風」，只要有人出來發言，媒體立刻蜂擁而至，不論該人有無證據，也未平衡報
導，立即揭發，使臺灣社會總是出現「爆料/抹黑→口水戰→羅生門→不了了之」的無限
循環（附註25），不但不利責任之釐清與歸屬，在事後又未持續追蹤報導的情況下，塑造
了一群「健忘的選民」，且造就了「表演的政客」，對臺灣民主政治之健全運作，傷害甚
大，更有甚者進而傷害臺灣國際形象（吳憶樺案 ，與中國國民黨立委林益世），亦非無
有。（附註26）

d.新聞廣告化 ：（附註27）
如果付的起鈔票，就能使自己的「廣告」，一躍為「新聞」，則不啻欺騙大眾。蓋對「廣
告」，聽眾有「自我防衛機制」，以隨時提醒自己，「看的東西，是要把口袋中鈔票騙走
」的資訊；但「新聞」，則如果不知道那是「廣告」的話，由於其被標榜「事實」、「客
觀真實」，自我防衛機制會降低，甚至不存在，被騙走鈔票還是小事，如果被騙了「
選票」，這又是對民主政治最大的侮辱。

e.綜藝化，深度不足，使公共論述連帶欠缺深度：
媒體對「AV女優」（小澤圓、伊東伶、草風純）、「無尾熊」、「國王企鵝」、「貓
熊」、「電腦展/車展走秀」、「林志玲、蔡淑臻、姚彩穎」等許多「綜藝新聞」特別有
興趣，其報導之深入，無人能出其右，但對許多公共事務，如「軍購案」、「水土保持」
、「兩岸關係」、「公共建設」等，均僅停留於「口水大戰」、「政治惡鬥」的低層次報
導層面，連帶使臺灣公共論述極度欠缺深度，不利選民政治決定之正確做成。

f.違反偵查不公開原則：侵害「偵查密行原則」，並污名化行為人，使其「無罪推定」之
權利大受戕害，縱其事後獲得無罪判決，名譽亦已被毀損殆盡，不利其復歸社會。

5.質疑五：歐美先進國家，並非如此進行管制：不對

美國的FCC，對審查電台執照的「申請」與「更換」案件，採取「監督持照者有無踐行公
共利益」之標準，具體化（附註28）如下：一、傳媒控制權之分散。二、節目計畫之品
質（申請人有無確實實踐原計畫之能力。若無，則將被判定「不周全」）。三、過去播送
記錄。四、對電波頻率有效運用。五、其他因素。其中，縱然並無其他申請者與其競爭，
但行政機關經審慎考量前述各因素後，「若認為營運計畫未能符合公共利益要求，仍可拒
絕發給執照 」。（附註29）

德國則採取更為強勢之作為，礙於篇幅，於茲不贅，參閱註19，石世豪文。

6.質疑六：政府這次的管制措施，適當嗎？在目前無可奈何的情況下，應屬適當。

（討論一）其他諸如「警告」、「罰鍰」等較輕微措施，都作了嗎？

作了，但是無效。依衛星廣播電視法37、38條，核處二次即可停播三天至三十天，一年內
連續停播兩次即可撤照；六年來，各新聞台核處紀錄皆達十次至數十次不等，早就達到撤
銷執照之程度（附註30），故本次只就東森S新聞台等不予換發，已相當自制。

（討論二）是否有「事前審查之嫌」？沒有。

違憲之「事前審查」，指針對具體言論發表之「內容」，予以事先禁止，遏阻其發表之意
。新聞局本次不予換發之理由，並非東森S新聞台之播報之新聞內容，而是依據其過去之
「違規事實」與「營運記錄」，故「無事前審查之嫌」。

（討論三）政府管制的意義何在？

新聞局之處分，並非全無建樹，其他新聞媒體縱然「低空飛過」，但新聞局前述處分，附
有條件：「一個月內成立自律組織、訂定自律公約等附附款條件，並建議建立公共參與、
公共監督的機制；沒有落實附附款規定的電視台，三個月後仍有可能被撤照 」，（附註3
1）可知其係為「建立媒體自律，落實公眾參與」而為，衡諸前述說明，在重建我國第四
權之「社會責任」與「專業公信」，應值贊同。

（討論四）不對東森S台核發，卻對其他亦有違規之新聞台核發，是否執法不公？

東森S台換照未過之理由，在其以「新聞台名義」申請執照，但「自有新聞比例過低」（
均來自東森新聞）且「違規事實過多」，為落實媒體經營（新聞台）所有權之分散，使東
森能專業經營，故對旗下東森S台不予換發，並未使整體新聞產量減少（蓋：東森S台新聞
均來自東森新聞），且能促使東森新聞專業經營其新聞台，應屬合法，至於附條件處分之
定位，已如前述（討論三），在此不贅。

（討論五）相關委員之發言，參閱： 2005-08-04 21:44:35新浪新聞

新臺灣週刊4891期

衛星廣播電視事業審查委員會審議委員、台大國發所副教授劉靜怡透露，頻道業者在審查
前，會透過各種管道來向審議委員「示好」、施壓等，造成審議委員困擾；等到換照不過
就將審議委員污名化，她不禁要問，「難道是關說無效後，就想來耍流氓？」

劉靜怡說，審議換照資格是新聞局一定要做的事，而雖然換照期限是六年，但是每兩年都
要評鑑一次，她說，頻道業者在審查過程中若能知道審查的意義何在，也就不用面對換照
不過的結果，只是業者有其惰性，然後似乎是愛理不理的樣子，「假如真的在乎，就不會
火燒屁股才肯動！」她比喻，「哪有人星期一到六做壞事，等到週日才去上教堂懺悔？」

劉靜怡強調，東森新聞Ｓ台長期都不顧及弱勢者權益，對於非主流團體進行刻板式報導，
甚至拿外籍新娘等社會弱勢族群大作文章，「根本是在欺負那些人！」絲毫沒有達到當初
申請的「契約要求」，她說，「講得不客氣一些，換照不過是報應到自己頭上來。」

御用太沉重個個有專業

包括東森新聞S台在內的七家電視台換照複審未過，遭行政院新聞局下令關台，國民黨籍
立委洪秀柱八月二日公布負責審議這次換照事宜的審議委員名單，並從這些委員與綠營的
關係，進而質疑審議委員會能否公平、公正、客觀；同時，洪秀柱更要求新聞局公布所有
換照媒體評議成績，審議標準與過程。

實際上，此次衛星廣播電視事業審查委員會十二名成員，除了具有傳播、法律、財務等專
業背景外，在年齡層上也多屬中新生代，富有較高自主性，難以為政治力所撼動。衛星廣
播電視事業審查委員會審議委員、台大國發所副教授劉靜怡私下表示，「委員們對於政治
鬥爭都很反感！」而且審議過程是以違反「兒童及少年福利法」、「性侵害犯罪防治法」
、「食品衛生管理法」及「衛星廣播電視法」等相關規定為主，並不涉及政治及新聞言論
自由。

對於動不動就被指為「綠色御用學者」，劉靜怡則是相當不以為然指出，「要講就讓他們
去講」，只是，她說，真正以專業、關懷社會大眾為審查出發點的委員們沒理由要蒙受這
種污名，她痛斥，這種扣帽子的心態若沒法改正，換誰來當審議委員都會被罵。

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                               ν)
                              √■＿ˍ▁▂▃▄▄▃
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推 leespeng:請問怎麼寫才如此道地？
→ S5C:優質法律人！
推 Artemis2k:一定要推的啦
推 addoil:推推　　引經據典　　好文
※ 編輯: chouhen         來自: 218.175.160.167      (08/11 09:09)
推 chouhen:改個錯字，呵呵
推 funfunchen:推..看你的文章總能學東西 ^^