門戶洞開，城市淪陷──論地方民代擔任都委會委員及封殺全面實施容積率政策
(夏鑄九，台大建築與城鄉研究所教授，澄社社員）
台灣都市計劃制度之結構性處境是：台灣經濟發展所伴隨的都市化過程中，國家之
土地政策未能面對公告地價與市價間巨大之落差提出利益歸公之道，落實執行，反而，
在爭取都市中小地主之政治支持下，土地政策形同具文，姑息與縱容了土地投機之升
級。
在這種土壤中，台灣的都市計劃本身，簡單剛硬而形式化，發展掛帥的國家也一直
未將其視為具優先性之政策，於是，公共設施建設落後於都市發展之現實日巨，都市生
活之公共空間品質竟然在經濟成長過程中急遽惡化。尤其，在威權侍從的政治體制下，
地方勢力所左右的地方政府，將都市計劃視為點石成金之生財工具，於是，台灣城市遂
淪為投機城市之成長機器。這趨勢因1980年末美國貿易赤字所推動的台灣貿易出超，外
匯存底遽增，國際熱錢流入，貨幣供給遽增…而強化，台灣的城市與社會終於全面為投
機狂潮所淹沒。
近年之都市計劃制度內角力與抵制則是：除少數有心之縣市長外，台灣之地方政府
體質與作用如上所述，是中央與地方權力集團間政治聯盟與利益分享機制的表現。然
而，省政府之角色卻十分奇特，它早為地方勢力穿透，在省議員直接介入下，省都委會
形同棄守，燙手山芋就往中央內政部都委會扔，可謂失職，亦可謂無奈。至於內政部之
都委會，嚴格來說，也只能封殺實在太離譜與草率的計畫案、拖延不理想案件通過之時
間與增加其行政手續罷了，因此，中央政府的都委會與有些地方縣市長及民代間之對
立，甚至言詞衝突所在多有。然而，都市計劃終究為地方取向之計劃，為地方政府之權
力，中央介入過多，與政治民主化過程中之地方自治趨勢不符。其次，營建署訂出都委
會委員資深更替辦法（當然是合理的），今年執行，希望這最後防線還能力挽狂瀾，至
少，多製造一些阻力與噪音。
在這種局面下，報載內政部長宣告：封殺全面實施容積率管制政策，以及指示開放
民代擔任各級都委會委員（雖不合省縣自治法第23條），難道，這真是國家政治權力重
構後，壟斷性土地資本之現形嗎？由土地資本積累過程的角度來看，國家的本土化卻實
現的難道是資產階級化嗎？看來，我們只有寄希望於台灣社會的力量。對立於投機城市
所追求的都市空間商品化與交換價值之實現，在1989年無住屋運動之後，先後出現的市
民運動，包括了婦女、社區、環境等運動，它們致力的是都市空間使用價值之實現，它
們不但是台灣市民社會浮現時的價值表現，也是我們改造資本主義城市的主要動力之
一。
最後，容積管制雖非解決都市問題之萬靈丹，然而它是控制都市成長與密度管制的
手段之一，也是土地資本亟欲奪取的果實之一，若中央擱置容積率之全面實施，台灣之
都市地區，尤其是長年為快速成長所苦的台北縣，在公共設施標準又難以提高的困境
下，後果實不堪設想。建議：地方政府只有具體提出公共設施提高之執行計畫方可考慮
容積管制暫緩實施。更進一步，在這種當前的政治形勢下，有些縣市如台北縣、宜蘭
縣…等，以個人所知，其實已有實施容積率之準備，而台北市又早已實施多年，建議由
這些地方政府反潮流而行，率先提出成長管理的政策，並實施容積率管制，有意造成政治上的對比與另類政策之效果，衝擊現實，以利明年縣市長選舉時，選民知所選擇，使
選民能有機會分辨：什麼人代表了壟斷性土地資本的利益，而什麼人代表了小市民的聲
音。
至於針對民代擔任都委會委員，表面上符合民主政治之代議士民主，然而，目前台
灣地方勢力對都市計劃之干預，不但破壞了省縣自治法要求的利益迴避原則，同時，徹
底將都市計劃變成土地投機的同義詞。若內政部以民主政治原則堅持民代參與，則建議
立法委員輿論支持下順勢要求都市計劃過程透明化，同時，修改都市計畫法，明定邀請
“自主性”之民間團體亦參與都市計劃委員會為委員，發揮草根監督作用，相信目前不
少縣市長都願意如此做，以為其他地方政府之表率。這就是政治民主化過程中以草根民
主推動都市改革與社會改革的機會。
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