文章有點長，不錯的論點，看看也好。
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中國時報星期專論
就業密集行業的保母何在？
朱雲鵬
政府為了舒緩失業問題，推出了兩百億的公共服務擴大就業方案，和五百億的公共建
設方案。前者旨在直接雇用勞工從事公共服務，後者旨在擴大內需；在本質上二者均
為擴張性的財政政策。此類擴張性的政府支出政策固然會有一定的就業創造效果，但
單靠政府本身的需求擴張，其效果將仍為有限。以政府直接雇用勞工參與公共服務而
言，此方案所能雇用的勞工數目，相較於目前的失業總人口（包括明顯失業及隱藏性
失業者）而言，將僅是杯水車薪。要真正解決廣大失業人口的就業問題，使失業率明
顯下降，還是必須依靠一般的民營企業；亦即唯有企業界在台灣各地均擴大投資，增
雇員工，才有可能大舉解決嚴重的失業問題。
創造就業 先振興服務業
要誘使民營企業擴大投資，需有兩個條件配合，一個是總體需求要夠，另一個是
制度面需要不斷地更新與調整，以掃除投資的障礙。就台灣而言，製造業的需求主要
在國外，而且是以電機電子和原物料型的中間需求為主力。不幸的是，這兩個都不是
「就業密集行業」。事實上，整個工業都不算就業密集行業，平均大約要三十億的毛
投資（過去的折舊不扣除）才能創造一千個就業機會，而且投資所需的額度有明顯而
快速的上升趨勢。以十二吋晶圓廠為例，七百到一千億的投資才能創造約一千個工作
機會。
要創造就業，服務業比較有效，要創造同樣數目的工作機會，所需的投資大約只
是工業的一半。就服務業的細項來看，「就業密集度」最高的是批發零售及餐飲業，
大約六億餘的投資就可創造一千個工作機會，其次是社會及個人服務業，所需投資約
八億元，再其次為工商服務業，所需投資約十一億元。
很明顯的，要增加就業，最有效的途徑就是振興服務業。
如何能夠振興服務業呢？首先還是需要總體需求的擴張。就這方面來說，增加公
共建設的投資當然是一條可行的路，但是政府需求占總需求的比率有限，要單以此項
目提振景氣將力有未逮，還是必須靠具全面性效果的經濟成長率提升。高科技產業在
直接就業效果上雖然力量不大，但在全面性的景氣提升上還是可以扮演龍頭的角色，
不可偏廢。也就是說，要透過高科技產業的快速發展，創造所得，而由此所得創造消
費，間接提升國內整體需求。
但是提升整體需求還是不夠的。其實只要觀察過去製造業的發展就清楚了：除了
國際需求的增加以外，在制度更新、稅制、技術、投資障礙排除……等供給面，政府
對製造業的大力幫助也發揮了重要的功能。當年為了振興製造業，設置了經濟部工業
局，並在工業局下分設各組，在組下又分設各科，其內部的分工是以產業為單位。因
此所有重要的製造業都有專責單位負責輔導其發展，其工作內容包括推動制訂有利於
投資該行業的法規、掃除該行業投資與發展的障礙、協助該行業解決問題，並且當行
業受到其他政府部門的措施阻礙時，立即進行協調溝通的工作。換言之，工業局的人
員就有如企業的保母一般。
管理為主 不見政府輔導
如此的運作模式持續了幾十年，已使台灣製造業成為經濟發展的火車頭，亦培植
了相當規模的高科技產業，成果有目共睹。但是發展至今，台灣出現了失業問題，而
高科技製造業的直接創造就業能力又相當有限；此時就業密集的服務業就應當接替扮
演帶動經濟進一步發展的角色，以吸納大量失業人口。可惜的是，政府組織、政策和
心態的調整比外在環境的變化來得慢；對於就業密集服務業的輔導或者還在起步，或
者還沒有真正開始。
目前政府對於服務業的管理權責分散在各個不同單位，並且不論那一個單位，都是以
「管理」為出發點，而非「輔導」；其主要目的在於管理價格、品質、數量、分配市
場……等，至於扶植該產業成長或提升其就業的工作量，或者無人負責，或者只是點
綴而已。例如交通部主管國內運輸業，著眼點在於管理及管制運輸業，以確定人和貨
物的運輸不會出差錯，而非將運輸業當作火車頭產業一樣發展，有明確的附加價值成
長目標和就業創造目標。當然，這不表示管理不重要，人和貨物的運輸不出差錯不重
要，而是交通部的職責應不僅於此，它還應當扮演國內交通事業保母的角色。
心態組織 調整時間到了
同樣的，內政部著重於管理營造業、建築業等不動產相關行業，確定營造的安全性，
以及各項證照制度的適宜性。這都很重要，但是這還不夠，內政部有無建築業、大樓
管理業、代書業、仲介業、代銷業的全套產業發展政策？同理，衛生署的主要業務在
於管理醫療事業，並沒有對於醫療產業的整體發展藍圖及目標進行規劃。其實，醫療
服務又何嘗不能「出口」呢？我們的醫院到國外開分院，或者外國人到台灣來接受醫
療服務，都等同於「出口」。為什麼不能把醫療服務業當作出口的龍頭產業般來加以
扶持與規劃？為什麼要限定醫療，而不能把相關行業如老人安養、美容、塑身等都當
作重要行業來輔導？
而這些都還是可以有明確主管機關的行業。就以上所列，「就業密集度」最高的
「批發零售及餐飲業」與「社會及個人服務業」而言，其中許多細行業甚至找不到明
顯的主管機關。假設都歸類於經濟部商業司，那商業司的資源就會捉襟見肘了；整個
商業司的預算相對於製造業各輔導單位的預算而言，實在是杯水車薪。
調整的時間到了，心態、組織和預算都應當調整。儘管政府許多部會都宣稱在對
服務業等相關行業進行輔導工作，但各單位的基本心態恐怕還是管理，而非著眼於模
仿製造業的保母和教練，也就是經濟部工業局或技術處，以扶植產業、促進投資、解
決問題、創造就業、提升技術等目標為導向。因此，若要振興服務業的發展以解決嚴
重的失業問題，許多政府機關的組織配置及相關政策就必須作適當地調整。
在此建議，長期而言，所有主管服務業的政府機關皆必須在組織內設立新的單位
；短期而言，亦應立即採用任務編組的方式，使各個服務業中的重點行業都有專門的
主管機關負責發展及輔導的工作。新單位的職責與既有單位應作清楚劃分，它主要任
務在於建立有利該行業發展及投資的環境、掃除不利於該行業發展及投資的障礙、協
助該行業進行技術提升，及主動與其他部會或同部會其他單位溝通協調，以移除阻礙
該行業發展的制度面瓶頸等。
新設單位 專責就業服務
此單位成立後，各部會輔導其主管行業之所得成長率及就業量成長，都應有具體
數字目標，以後應以此作為考核各單位相關成效的重要指標。此外，政府亦可以考慮
在經濟部之下，另成立商業技術研究院或服務業技術研究院，並且在科專經費中規劃
一定比例作為培植服務業技術發展之用。
事在人為，重要的是觀念的改變，以及所對應的組織和預算的改變。失業是當前
的重要問題，「就業創造密集行業」的輔導就應當成為施政的一個重要主軸。我們國
民不欠缺企業家精神，但是即便是最精明的企業家，也通常無法單憑個人力量造就投
資環境的改善，相反的，都是既有的投資環境下，作最大的個人努力。這是不夠的；
最能創造就業機會的服務業，和過去的製造業一樣，需要保母和教練來幫忙掃除制度
障礙，全面改善投資環境，才能有效鼓勵民間增加投資。
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