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http://www.chinadialogue.net/article/show/single/ch/2407-New-ministry-begins-
to-bark-but-still-lacks-bite
何鋼 2008年9月18日
2008年3月28日，中國環境保護部掛牌成立。正如其使命中聲稱，這個新的國務院部級機構
將負責中國的環境管治。環保部的職責在於發展和組織環境保護；管理所有相關的規劃、
政策和標準；協調各個地區和各級政府，解決國家重大的環境問題。
成立環保部是過去幾十年來為轉變政府職能而進行廣泛改革的一例。自1982年以來，五次大
規模政府機構改革將政府部級機構數量從52個縮減為27個。由於公共部門的優先事項已經從
發展經濟轉向管理和公共服務，最近一輪的改革旨在建立"小政府，大社會"。然而，只有維
持當前的經濟增長率並同時減少通貨膨脹壓力和保持中央政府的宏觀經濟表現，這種大膽
的長期改革才有可能。中國政府還需要在發展、環境和社會穩定之間維持微妙的平衡。
經過30多年的快速經濟增長和發展，中國在保護環境與自然資源基礎方面正面臨著前所未有
的挑戰。國家環境品質快速退化和自然資源消耗正威脅著中國這個世界上人口最多的國家
的人民生活與健康，並威脅著其經濟可持續發展的潛力。一些最緊迫的挑戰包括：
空氣品質： 布萊克史密斯研究所公佈的十大污染城市有兩個在中國。中國的三大城市群-
-北京-天津-唐山，長江三角洲和珠江三角洲--都面臨著重大的污染問題。廣州呼吸疾病研
究所所長鐘南山警告稱，由於廣州市的空氣污染，50歲以上的多數人都有"黑肺"。由於奧
運臨近，北京從7月20日開始實行汽車單雙號限行辦法，以控制在城市道路上行駛的汽車
數量，為運動員和來賓改善空氣品質。
水污染： 藍綠藻的大量繁殖導致今年和去年夏天位於長江三角洲的太湖出現嚴重的水污染
。根據《2006年中國環境狀況公報》，全國745個地表水監測斷面中劣五類水質的斷面比
例為28%--劣五類是中國《地表水環境品質標準》的最低級別。十多年來，中央政府在淮
河和滇池污染治理專案上投入了大量資金，成效甚微。根據淮河水利委員會2007年的報告
，淮河44個主要支流中的46個斷面只有43.2%通過了水質檢測。
氣候變化：中國《氣候變化國家評估報告》的結果表明，在過去一個世紀裡，平均氣溫上升
了0.5-0.8 C（比全球平均升幅略高），溫度上升大多是在最近50年觀測到的。在中國沿海
，海平面在過去的50年裡年均上升了2.5毫米。中國的高山冰川也在退卻，而且正呈加速趨
勢。國家的地理和氣候條件已導致極端事件頻發，不過，中國生態系統的複雜性和脆弱性以
及三個最大城市群和工業中心都位於沿海地區，導致了最近極端事件的加劇。在農村地區
，農業產出到2030年可能減少5-10%。《政府間氣候變化專門委員會第四次評估報告》警
告稱，如果氣候按預測繼續發生變化，中國將成為全球受影響最大的地區之一。
環保部副部長潘岳估計，中國平均每三年發生兩次環境事件，危及政府建設"和諧社會"的目
標。2005年，圍繞著圓明園的爭議，環境領域首次舉行正式的公開聽證。為了節水，圓明
園在公園湖底鋪設防滲膜，但使該地區的生態系統和附近的歷史文化遺址因此受到影響。
聽證之後，該項目被叫停。
從那以後，中國人越來越多地參與到了環保運動中來。環保意識的增強和對環境正義的關注
，導致了廣泛的環境抗議。2007年6月，廈門市民對在附近計畫建設化工廠舉行示威--廈門
是一個東南沿海城市，以其環保意識和生態旅遊業而聞名。上海居民在2008年1月抗議修
建磁懸浮延長線，成都市民在5月進行了反對建設石化工廠和煉油廠的示威。隨著2008年5
月《政府資訊公開條例》的發佈，資訊透明和公眾參與的呼聲將繼續增加。
隨著要求採取行動確保環境品質的呼聲越來越高，政府作出了各種回應。例如，耗資數十億
美元清除淮河污染--淮河是中國的主要河流之一，但是這種努力沒有取得實際的進展。其
中的問題在於權力分散：地方環境主管官員由地方行政首長提名和指派，所有地方環境改
善項目完全由地方政府出資。儘管中央政府在環境治理方面可能決心很大，但是地方上不
願意依然是個大問題。地方政府缺乏執行成熟專案的動力和能力。中國高級領導人常常承
諾"每個人都能喝上清潔水和呼吸清潔空氣"，但是這個聽起來簡單的目標實現起來絕非易
事。
環保總局升格為環保部邁出了希望的一步，但這不能保證就會有成果。儘管30年來其地位上
升了，環境管理部門在"內閣"中依然較弱。環保部副部長潘岳發起的"環保風暴"既是提升
環保意識的國家運動，也是環保部不得不使用比較有創意的方法來鞏固其在政府中權力的
一個例子。鑒於"綠化"GDP的複雜性，環保部在推出新的"綠色GDP"核算體系上遭遇挫折。
這些挫折表明，環保部尚不具備其他核心部委--例如，中國宏觀經濟管理機構國家發改委
--的效率和力度。
為了更好地瞭解中國的環境管理體制，不妨將之與美國和歐盟的類似體制作個比較。
組織結構： 學習美國的經驗，中國於2006年設立了五個區域監察辦公室，努力促進區域性
協調。但是，與美國制度不同，省是中國政治和經濟的基層單位，省級環保機構人員不由
中央政府指派，而且由地方政府全額撥款。這種脫節實際上使得省級"環保官員"變成了沒
有實權的專業人員。五個區域監察辦公室對當地情況幾乎毫無影響力，因為他們依然沒有
權力協調省級環保部門。
人員： 美國人口為3.5億，美國環保署擁有1.7萬名以上的職員，其中不包括外聘合同工。
在人口四倍於美國以及人均污染高得多的中國，環保部在北京只有大約300名職員，五個
區域監察辦公室每個大概有30名職員。包括附屬機構和研究所在內，總職員數大概能達到
2,600人。附屬的研究機構提供一些重要的支持，但環保部仍然弱小，缺乏決策能力和資
金來源。
執行： 中國中央級的規章制度不具有美國或者歐洲法律同樣的效力。作為主要手段之一，
中國中央政府發佈五年規劃，制定全國總體目標，並委託給地方政府；政府職員的升遷取
決於他們實現這些目標的程度。當前的"十一五規劃"包含兩個主要環境目標：能效提高20%
和主要污染物減少10%。但是，只要中國的升遷制度僅僅基於GDP的增長，政府控制污染的
任何指令都會是次要的，任何環境目標都不會得到充分的實施。
前方的道路
北京大學環境工程與科學學院教授張世秋在2007年召開的首次中國環保體制改革會議上表達
了她的擔憂。她表示，鑒於中國面臨著環境破壞最為嚴重的時期，而且還將在近期內持續
下去，中國當前正處於環境管理體制轉型最關鍵的時期。她重點強調了不斷發生的環
境事件，尤其是增加環境風險和威脅國家環境安全的嚴重污染事故。她同時還指出，環境
危機最近引發了社會衝突，並影響了社會的穩定。
她認為，有效的環境權力結構需要清晰的界定和說明。她建議，環境管理應該從"部門管理"
轉向"公共管理"，以人為本，把公共資源管理和公眾參與納入到管理中去。她還呼籲環境
管理體制從"地方"向"區域"轉變，"從單一污染物控制向多種污染物控制策略轉變"，"從
末端管理向生命週期管理轉變，注重經濟和能源消費的調整"，利用更多的市場經濟政策
為企業和社會參與者提供激勵，特別是要把損失賠償機制、生態服務報酬機制和污染/資
源稅收機制結合起來。
作為主要的諮詢機構，中國環境與發展國際合作委員會彙集了高層領導人和國際專家
。在第五次年會上，中國環境執政能力課題組發佈了一份報告，建議中國在四個主要問題領
域加強環境執政能力：
1.提高政府在執行環境法律和落實環境目標方面的能力，提高政府在控制環境污染和管理自
然資源方面的能力；
2.通過獎優罰劣來鼓勵工商企業在環保方面採取更加積極的態度，推行工業生產和危險事故
範的最佳實踐；
3.向社會提供更多的環境和自然資源資訊，提高政府決策的透明度，並讓各利益相關方、非
官方組織以及普通大眾瞭解、參與相關決策及執行活動；
4.在國內及國際環境保護和自然資源管理方面提高政府的規劃能力和政策的連貫性。提高這
種能力並將其納入到其他政府部門和機構績效表現的期望中去。
世界銀行也承擔了支援中國環境管理的專案。世界銀行認為，儘管環保部在很多方面取得了
成功，環境整體惡化尚未得以逆轉。他們認為，由於廣泛的社會經濟變革帶來了新的和緊
迫的環境挑戰，中國的環境管理變得越來越複雜。主要由環保部負責的環境管理因為正在
進行的機構重組以及純粹因為國家的幅員之大而變得更加複雜。然而，國家很多自然資源
和環境服務已經不堪重負，中國對有效環境管理的需要正變得愈發重要。不過，最終"只
有地方和中央政府機構大力擴大和加強協作機制，才能應對這一挑戰性議題。"
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