環境前線：不可及的循環型社會（立報）
http://lihpao.shu.edu.tw/news/in_p1.php?art_id=22384
■馬康多
廢棄物管理政策的成功，讓環保署長自豪於垃圾清運量持續降低、垃圾回收率超過美國
時，亦信誓旦旦喊出將落實「未來 8年台灣垃圾量較歷史最高減70％、資源回收再利用
率達60％為目標，邁向『零廢棄、全回收』的資源循環社會」的競選政見，同時立法院
卻悄悄的上演一場廢棄物管理政策的「柔性政變」。
立法院衛環委員會將於 7月14日，審議由鍾紹和與鄭金玲所提出的《資源回收再利用法
第5條及第6條條文修正草案》，以及《廢棄物清理法第39條條文修正草案》。在資再法
第 6條中的修正中，原條文的規範為「……對於物質之使用，應優先考量減少產生廢棄
物，失去原效用後應依序考量再使用，其次物質再生利用，能源回收及妥善處理」，而
提案委員欲將該條文修正為「對於物質之使用，應優先考量減少產生廢棄物，失去原效
用後應考量再使用、物質再生利用，能源回收及妥善處理」。四個字與一個標點符號的
變化，看似差異不大，實則隱含著廢棄物管理範型的轉變。
於廢棄物管理的基本概念中，最為人知既是3R原則──減量（Reduce）、再使用（Reuse
）、物質回收再生利用（Recycle），而此原則既是屬於階層式（Hierarchy）廢棄物管理
範型。此觀念認為當階層最高的管理策略已極大化後，方能進行下一階段的策略，亦即廢
棄物因優先考慮再使用後，再思考是否能將其中可回收的物質回收，之後才是熱處理等後
端處理步驟。但國際諸多學者對剛性的階層式廢棄物管理範型的排序，提出「無法反映總
環境衝擊，如資源回收過程的二次汙染」、「未考慮經濟成本」、「無法因地制宜」等隱
憂，而無法符合永續廢棄物管理的原則。鑑於上述缺點，學者提出了整合式廢棄物管理（
Integrated Waste Management）的概念，取代階層式廢棄物管理。
整合式廢棄物管理的主要概念，是以全盤性的思考，評估廢棄物自丟棄至最終處理的
過程，如何運用不同的廢棄物管理策略，使廢棄物管理能符合環境友善、經濟可負擔
、社會可接受的永續發展目標。熱處理、生物處理、資源回收、掩埋 4項管理單元所
佔比例相同，是表示應同等考量各單元，尋求最具永續性的管理策略，而非如階層式
般，有既定優先順序。因此，根基此觀念所研擬的管理策略，將可避免階層式管理無
法系統性評估總體環境衝擊的缺陷，更可在考量經濟成本後，擬定最適合當地的管理
策略。而這管理範型的演變，並非只限於學術理論的辯論，而已成為實際廢棄物管理
制度的論戰焦點。
歐盟於2007年時，進行了廢棄物綱要指令的通盤檢討（Revision of Waste Framework）
。歐盟官方既以前述理由，提出應移除原本指令中，所明列階層式廢棄物管理中的「再
利用」、「回收」、「熱能回收」（recovery）間的優先順序。而歐洲的主要環保團體
「地球之友」以及「歐洲環保局」等則批評此舉將「很可能導致回收意願的降低」，因
此強調仍應維持減量、再利用、回收、熱能回收、最終處理這邊的優先順序，並且不可
將焚化視為熱能回收的方式。而經由歐盟議會的審議結果，則建議應維持階層式廢棄物
管理的優先順序，經由生命週期評估，明確地顯示優先順序較低的管理方式實為環境負
荷較小時，方可不用遵照階層式的優先順序。
若由上述廢棄物管理範型的解釋以及歐盟的經驗，來檢視本次立法院提出的資再法修正
案的條文內容以及研擬過程，則可得知，由於因未經社會充分討論，目前的修正方向在
環境衝擊上並未有充足考量，反將對所有的「零廢棄循環型社會」有負面的影響。
以印表機墨水及碳粉匣為例，在現有資再法規範下，當墨水或碳粉用盡時，墨水及碳粉
匣交由業者回收後，必須優先考慮將墨水與碳粉填充此再利用方式。但若修正案通過，
則可以再使用與物質再生利用未有優先順序為由，將廢棄的塑膠碳粉匣粉碎、浮除後，
再製為二次料碎片用於不織布的製作。若此選擇是基於環境面的考量，實則無反對的理
由。但若以「生命週期評估」的觀念，來比較碳粉匣填充後再使用以及製成二次料再生
利用兩方式，則後者顯然由於製程較繁多，即使考慮兩者可抵銷的原材料製造過程的衝
擊，直接填充再使用將較為環境友善；但若能選擇再製塑膠二次料的方式，則可大幅減
少再生碳粉匣的材料來源，因此最能獲利印表機的品牌業者，可藉此方式，名正言順形
成競爭上的障礙，降低環保再生碳粉匣的市佔率。至於強化資源回收減少環境衝擊的原
意，則成了此法案修正中的犧牲品。
由於此法的修正，牽涉於廢棄物管理範型的變革，影響極為深遠。以歐盟為例，其官方
於2005年的廢棄物主題策略提出改變廢棄物管理的階層式順序時，彙整了許多的學術研
究作為其政策建言的依據。而如前所述，在主題策略的提出與廢棄物綱要指令的通盤檢
討間，又歷經了 3年的討論，不論是各國智庫、產業公會以及環保團體均提出相關的立
場聲明書，最後才送交議會審議時，取得一折衷式的修正案。
然而，台灣目前就此條文的審議，提案立委雖提出「應以產品生命週期觀念進行整體規
劃」、「應視生命週期長短選擇處理方式」、「資源回收無須存在排序」、「不同產品
應有不同回收方式」四大理由，作為修正依據，但前述理由卻是未經任何公聽程序，經
由各界檢驗。如「應視生命週期長短做為選擇再使用或再利用、做為資源回收及妥善處
理方式的依據」，然而「生命週期長短」從未於前述階層式與整合式廢棄物管理的討論
中被提及，更何況，國際上討論廢棄物管理中的「生命週期」，是針對物質離開經濟圈
被丟棄起，由清運經資源回收、堆肥、焚化、掩埋等處理單元，最後以最終殘餘廢棄物
留置於環境圈中或以回收物質及能源回到經濟圈，並強調其與產品式的既從原物料開採
、製造、使用、廢棄的搖籃到墳墓生命週期的差異。若望文生義式混淆「生命週期」跟
「產品使用壽命」兩概念，並將其列於法條，僅徒使台灣繼沒有目標的溫減法後，另一
場鬧劇。
廢棄物管理從只專注「廣設焚化爐」、「焚化取代掩埋」，到聚焦於垃圾減量與資源
回收，被全民視為台灣環境教育最卓越的成果，而許多環保團體也肯定政府願意轉以
「零廢棄」政策來回應長久以來的反焚化爐運動。但如今，環保署面對影響深遠「廢
棄物管理範型」的變革，允許其草率審議過關，則所謂的「邁向『零廢棄、全回收』
的資源循環社會」，會不會變成另一個只是玩笑話的政見？
（綠色公民行動聯盟）
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