http://e-info.org.tw/node/42142
作者：趙榮台
近年來，外來入侵種（Invasive Alien Species, IAS，注1）產生的問題日益受到重視，
成為國際上重要的環境議題。外來種（Alien Species）是《生物多樣性公約》的15個跨
領域議題（cross-cutting issues）之一 （參考來源點此連結），而外來種的入侵（
invasion）已公認為導致生物多樣性消失的重要機制，其威脅僅次於棲息地的破壞（
habitat destruction ），有人甚至認為，外來入侵種根本就是導致棲息地喪失，進而造
成物種滅絕的主因。
根據全球入侵種方案（Global Invasive Species Program, GISP）的估算，入侵種造成
的環境和社會經濟損失，每年高達全球經濟的5%，亦即1.4兆美金。外來入侵種的威脅為
什麼難以消彌呢？這個問題當然不是三言兩語就能回答，不過，我們可以從人類活動和外
來入侵種禍害的糾葛中看到兩個重點。首先，沒有一個政府能夠有效禁止外來種的引進，
事實上，大多數國家的法律都鼓勵引進外來種（例如引進農藝作物、園藝作物、寵物或生
物防治用的天敵），因此要從保護生物多樣性的角度立法禁止引進外來種，勢必要平衡兩
造（鼓勵引進和禁止引進）的利益，而要解決這樣的矛盾（甚或衝突）絕非一夕即可達成
。其次，當今的科學能力尚不足以預測某個物種會不會成為入侵種。我們之所以不可能管
好入侵物種，是因為我們不確定一個引進的外來種未來對生態系的影響有多大，就管理實
務而言，只好退而求其次，管制「有可能入侵（或為害）」的外來物種（例如將之列入黑
名單：black-list，注2）。
有鑑於外來入侵種的影響層面廣泛、複雜，管理棘手，國際間早在10年前已經展開因應行
動，1996年於挪威的特隆赫姆（Trondheim）舉辦的挪威與聯合國的外來種研討會（
Norway/United Nations Conference on Alien Species）開啟了處理入侵種問題的國際
浪潮，特隆赫姆研討會成為全球入侵種方案（GISP）的前身，而其決議則啟動了一些國際
行動。入侵種的議題從 1996到2002年間受到廣泛的重視，當時入侵種議題的相關國際工
作有兩大重點：其一是為各國或各區域的執行工作樹立指導原則；其二是為國際援助設定
優先順位和標靶（target）。當然，這些工作的背後還有更大的野心，那就是設定多邊談
判並規劃一個有關外來入侵種的國際法定文書。本文將這七年間所展開的一些國際行動介
紹如下。
《生物多樣性公約》的指導原則（CBD Guiding Principled）
《生物多樣性公約》第五屆締約國大會第八項決議（UNEP/CBD/COP/5/8）通過了預防、引
進並降低外來種衝擊的指導原則（Guiding Principles for the Prevention,
Introduction and Mitigation of Impacts of Alien Species）。指導原則是一般性的
建議，但其主要用意仍在於促使各國政府訂定防範、管理入侵種的政策並採取適當的行動
，而不只是訂個相關法律了事而已，因此指導原則並沒有就撲滅已入侵物種的法律和行政
措施提出任何建議。
全球植物保育方略（Global Strategy for Plant Conservation, GSPC）
《生物多樣性公約》於2002年通過的「全球植物保育方略」也和外來入侵種有關，這個方
略特別建議：（一）各國政府至少針對會對植物、植物社會及其相關棲地與生態系產生威
脅的100種重要外來種備妥管理方案；（二）不使任何一種野外植物因為國際貿易而受到
瀕危的壓力。從這兩項建議看來，全球植物保育方略似乎傾向於支持「黑名單」或「依種
別逐一考量（species-by-species）」的管制做法，同時，不包括瀕危物種在內的國際貿
易也在全球植物保育方略處理的範圍之內（瀕危物種的國際貿易則由華盛頓公約（CITES
）管轄）。
國際海事組織壓艙水公約（IMO Ballast Water Convention）
據估計，至少3,000種的海洋動植物被船舶的壓艙水引進了新的地區，這些動植物一旦成
為入侵種，不但影響漁業，還會危及其他生態系，例如放流的壓艙水中夾帶的動植物與微
生物，往往嚴重影響海岸的水生生態系。因此，國際海事組織 （International
Maritime Organization ）於2004年通過《壓艙水公約》，要求所有在國際間航行的船舶
採用壓艙水的管理行動（包括以機械、物理、化學和生物的步驟移除壓艙水和沈降物中的
有害生物多樣性的水生生物和病原菌），並確保所有船隻遵守規定。
國際植物保護公約（International Plant Protection Convention, IPPC）
《國際植物保護公約》的宗旨在於聯合國際力量，預防會影響植物及其產品的有害生物，
農業是這個公約的重點，因此他在植物多樣性和自然資源保護上扮演了重要的角色。近來
《國際植物保護公約》已將其保護的範圍從栽培植物擴大到野生植物，從有害生物與雜草
的直接破壞，擴大到間接的破壞。《國際植物保護公約》制定了一個國際植物檢疫措施新
標準（International Standards for Phytosanitary Measures, ISPMs），這個舉措受
到《生物多樣性公約》的關切，也因此《生物多樣性公約》、世界糧農組織（FAO）和《
國際植物保護公約》形成了密切的合作關係。
國際動物檢疫局（Office International des Epizooties, OIE）
國際動物檢疫局成立於1924年，其宗旨在於會員國彼此通報新發現或擴散的動物疾病，並
分享獸醫科學資訊。這個組織從156個研究中心和實驗室中挑選出專家，組成專家委員會
（Specialist Commission）和工作小組（Working Groups），委員會和工作小組制定防
止會員國引進疾病和病原菌的規則，但是這些規則不能被用來做為貿易障礙的藉口。委員
會和工作小組的專業素質高，頗受世界貿易組織之倚重，後者將國際動物檢疫局列為其參
考或諮詢的對象，從而提高了該局在入侵種議題上的發言權。
與貿易相關的國際法律文書
以《生物多樣性公約》為首的環境公約和世界貿易組織（World Trade Organization,
WTO）在入侵種方面存有矛盾。環境公約主張預先防範原則（Precautionary Principle）
，因為物種引進之後所造成的影響和風險難以預測；而世貿組織則擔心某些國家利用此一
原則做為歧視外國貨品和服務的擋箭牌。為免造成對外國貨品或服務的差別待遇，世貿組
織的食品衛生檢驗與檢疫措施協定（Agreement on Sanitary and Phytosanitary
Measures, SPS Agreement）強調任何禁止輸入的措施，都必需提出充分的科學證據和風
險評估；然而依照預先防範原則，在某些狀況下，即使沒有充分的風險或科學證據，也應
該採取禁止輸入的行動。這樣的矛盾，使得許多國家在立法上難以取捨、進退維谷。另一
方面，SPS其實只考慮到與合法貿易相關的外來種，那些走私進口的物種以及非外來的入
侵種一樣會肇事，SPS卻無從管起，致使管制出現漏洞。
全球入侵種方案（GISP）與國際合作
1998年三個國際組織──代表保育的世界保育聯盟（IUCN）、代表農業的CAB
International以及代表科學研究的環境問題科學委員會（Scientific Committee on
Problems of the Environment, SCOPE）成立了一個高效率的夥伴關係，形成了全球入侵
種方案，開啟管制入侵種的緊急行動。《生物多樣性公約》秘書處於2001年與GISP簽訂備
忘錄，要求GISP協助秘書處開發外來入侵種的先驅行動，GISP自此成為外來入侵種的國際
聯繫中心，負責向《生物多樣性公約》締約國傳遞外來入侵種的資訊，進一步發展合作關
係和工作方案（working program），以預防、消滅、管理外來入侵種。目前（2006年）
這個方案已進入第三階段，相關資訊可點此參考。
2002年之後的這幾年，國際情勢有了變化，訂定外來入侵種的國際法律文書已不可行，原
先的一些國際熱門行動，都移到國家層級去執行了。目前各國與區域層級的外來入侵種的
管理工作著眼在：（一）協調成立國家方案；（二）檢討並調整相關政策、立法和組織機
構；（三）提升決策者和政府各級人員對入侵種的意識；（四）籌碼掌控者（
stakeholder, 亦稱利益攸關者）的參與；（五）與貿易夥伴、鄰國合作；（六）開發財
源、制定政策、開發工具和減低外來入侵種的威脅。我們無緣參與國際組織的擘劃，但是
透過對國際行動的瞭解，參考他國的重點工作，持續累積新的知識、引進新的技術、工具
，加速能力建設，應該有助於我國建立更完善的外來入侵種管理機制。
注1：根據全球入侵種方案的定義，外來入侵種 （IAS）是指「在有心 （intentional）
或無意的（unintentional）狀況下，一個被引進非其自然分布的地區，進而立足、入侵
、將原生物種淘汰、佔領該新環境的物種。」這裡定義的入侵種僅指威脅生物多樣性但不
包括造成經濟損失的物種；然而根據美國柯林頓總統頒佈的第13112號行政命令，入侵種
的定義則是指「引進之後造成（或可能造成）經濟損失、生態破壞或有害人類健康之外來
種。」無論哪一種定義，外來種都有別於入侵種，國際關切和本文所討論的都不包括非外
來的入侵種。
注2：即將已知的有害生物列入黑名單，凡是不在黑名單上的物種，均可以進口、加工或
配送。
※ 本文轉載自由林務局及台灣環境資訊協會合作之《外來種防治教育專刊：動物篇》一
書；原文刊載於2006年6月林業研究專訊13（3）:4-7
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