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沒有土地正義 沒有政治民主 (2-2)
朱淑娟∕2011.2.19
去年底德國學者來台演講，提到他們的土地徵收是天大地大
的事，只要有一位民眾反對，這個計畫可能要重新規畫。再
早之前一位日本學者來台也提到，如果公務員有一天要動用
到土地徵收權，那是他公務生涯最大的恥辱。
愈先進的國家，愈少動用土地徵收，而且與民溝通的時間非
常長，日本成田機場光是溝通就花了25年。或許有人會說，
那大家都反對行政效率將不彰，但民主的可貴就是人民有權
保有自己的生命財產權，否則就回到戒嚴就好了。
在台灣土地徵收效率奇高，一邊環評一邊就在土地徵收，中
科四期二林園區2009年4月開始環評、區委會審查，11月完成
，12月就動土。總統馬英九開心拿鏟子動工，阿公阿嬤冒著
雨在場外哭喊救命，總統對他們一句話都沒有。
政大地政系教授徐世榮強調，土地徵收要符合下列前提要件
：公共利益、必要性、最後不得已手段、合理的補償。而且
他強調這四個要件缺一不可，而且是要走完前面三個程序，
人民同意了才能討論補償金。
應符合「公共利益」前提,
徐世榮表示，土地徵收條例雖要求要有公共利益的前提，但
何謂公共利益卻由官方片面解釋，政府常要求人民「犧牲小
我、完成大我」，一旦人民反對，又醜化是因為徵收價格太
低才不願被徵收。
他表示，公共利益是一個抽象、不確定性的名詞，應透過嚴
謹的行政程序來體現，要公開、公平讓權利相關人參與，並
資訊充分提供，讓政府與相關民眾共同形塑及定義。而不應
由少數專家決定，也不是由所謂科學知識來裁定。
農村陣線去年提出土地徵收條例民間版，就要求土地徵收應
舉行聽證會，而且要提公共利益的評估表供檢視。如果未來
內政部修法沒有納入這個建議，徐世榮說：「我不認為台灣
真正實施民主政治」。
應符合「必要性」前提
所謂必要性就是不得不用到這塊地的意思，去年內政部審查
後龍科技園區案，委員要求苗栗縣政府應說明非用地不可的
原因。因為依統計苗栗縣工業區閒置許多，徐世榮強調，當
還有工業區土地閒置，就不能剝奪人民財產權。
他發現政府給企業的容積率都比量體大，為何工廠都蓋很低
？因為只要不蓋高就可以畫更多土地進來，而這完全不符合
必要性原則。工業局往往強調工業區的地都租出去了，但應
進一步交代，租出去是否真的設廠？蓋多高？
應符合「最後不得已手段」前提
政府要地有很多方法，最後不得已才動用徵收手段。徐世榮
舉例，德國開到市價五倍之多跟地主協商，但地主還是不賣
地，整個道路計畫可能取消。而台灣卻是反過來，把土地徵
收視為最優先、且唯一的手段。
應符合「合理的補償」前提
補償是最後的要件，走完前頭三個程序才來談價格。土地徵
收條例第11條規定：「應先與所有權人協議價購」，但現在
所謂的協議價購，卻是政府發個文或舉辦個說明會，會後即
使民眾表達不同意，政府則片面指協議價購不成，只要寄個
通知給地主就算通知協商破局。
徐世榮強調，這是一個假的協議價購，真的要協議的話，要
一個一個去談。現在則是叫大家來開會，還辦摸彩，用意是
要取得出席人數簽名。
而土地徵收條例施行細則已定了土地徵收價格或抵價地的計
算方式，徐世榮說：「政府協議時已知道底價，還有什麼協
議可言？」而現行補償方式只有相對補償，不是完全補償(
市價)，民眾強烈感受到財產的被剝奪感。
土地徵收的程序不正義
土地徵收條例第10條第2項：「需用土地人於事業計畫報請
目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會。」徐世榮說，
這條是假程序，例如後龍科技園區要地的「目的事業主管
機關」是苗栗縣政府，又自己辦公聽會，球員兼裁判。
土地徵收條例15條：「中央主管機關應設土地徵收審議委
員會，審議土地徵收案件」。但徐世榮質疑，內政部的土
地徵收審議委員會從未公開。而這個條例指出，地徵收的
權限在中央、不在地方，但現在卻都由地方政府徵收。
土地是我們的家
土地是資產、環境生態，更是我們的家、有不可分離的感
情、以及主觀認同的空間，不是只有價格。徐世榮要求，
政府在制定土地政策時，要考慮人與土地的聯結、感情，
而不是只看重經濟面向。
徐世榮以自己的外祖父為例，每天早起燒香、喝茶、吃早
點後，一定要戴者斗笠、拿起鋤頭到田裏走一走，如果一
天不做就不爽快。
專家決定的窄化
但徐世榮觀察，政府往往創造一些制度或迷思以排除權力
弱勢者，把問題窄化到科技、經濟決定，而且由專家決定
就好，因為專家最容易掌控，而這就是土地不正義的根源。
他強調現代社會是個「風險社會」，我們根本無法完全及
精準預測未來的風險，前年內政部中科四期審查時，就有
一位彰化高中老師說：「你們這些委員憑什麼可以決定我
們的生死？」
「最小抵抗原則」的不正義
為了減少土地徵收的阻力，政府多半採取「最小抵抗原則
」，農村窮得只剩老人和土地，所以多數設施都選在弱勢
地區，這是典型的環境不正義。
還有，相較於都市土地，農地變更的阻力較小，尤其是國
家的地，這也是科學園區選擇台糖用地最主要的原因。良
田都變成工業區，而較偏僻的農地就常見被棄置或旁邊被
堆置廢棄物。
在糧食不穩定的現在，台灣的農地卻逐漸消失與劣質化，
糧食自給率的問題難道只像農委會官員說的，每人多吃一
口飯就能解決的嗎？
重塑公民社會的公共價值
徐世榮認為，土地徵收是政治問題，要用政治來解決。而
人民唯一的出路，就是要建立一個強大的公民社會，大家
願意站出來表達不一樣的價值觀、創造不一樣的公共價值
，同時設計一個不同於政府的制度。他再次強調，公共政
策絕不是由專家制定，而應由全民形塑。
公民社會一定要聯盟，力量才能展現。一如各地農民發起
的：「一方有難、八方來助」。徐世榮說，「如果政府總
是跟資本家站在一起，我們就要創造不一樣的公共價值，
然後在這個價值下來創造不一樣的政策」。
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