環境前線：引入公民力量 導正水患治理方向 (立報)
http://lihpao.shu.edu.tw/news/in_p1.php?art_id=22935
■馬康多
「美濃淹半層樓 南縣南化成孤鄉」、「總統：速提長期治水計劃整合人力解決淹水」
、「劉揆K陳伸賢下通牒檢討治水」……整個7月下旬，卡玫基颱風帶來水患災情，幫
媒體製造了不少的新聞點，從受災戶的無奈到藍綠間的鬥爭，最新一波則是由水利界
大老自省，所延伸出的「專業」論戰。但這一切，不過是重複去年的戲碼，若你翻開
去年8月的報紙，你會讀到「馬英九問著：「1,400億，到底花到哪裡去了？」、「國
民黨立委喊著：『美濃溪整治特別預算總共136億，可是有在執行嗎？只執行13.4％！
』等標題。但錯誤不斷重複時，既顯示現有的解決方式出了差錯，更令人憂心的是，
會不會連「問題」都搞錯了？
在那幾週的政論節目上，談到水患的問題，若捨去政治鬥爭意味的「貪腐」、「執行
率」等字眼，另一個常見關鍵字是「氣候變遷」。的確，氣候變遷跟高度的都市化，
已使水患問題進入了新時代。
洪災的基本成因是自然降雨過高，但伐林造田、溼地破壞、都市不透水舖面等人為因
素，減弱土壤水分涵養能力，加劇洪災的發生。而氣候變遷帶來的極端氣候以及海平
面上升，則進一步改變洪水發生頻率，諸如英國的研究也顯示，在2080年10年一次及
20年一次極端降雨發生機率將分別增加10％及16％，而在2020年時泰晤士河的逕流量
也將增加13％。全球增溫趨勢若持續，將使泰晤士河口席爾尼斯港海平面於2050年時
增加34公分，這意味著將使原本千年一次的洪水發生頻率，將驟變為200年一次。而在
2100年時，泰晤士水門每年將關閉兩百次，以防洪水倒灌，導致倫敦淹水。這些景緻
，均顯示傳統的洪水管理已經無法解決問題。
此情形不僅是台灣特有，研究者針對英格蘭的防洪計畫，也同樣有以下批評：「政府
過於強調結構性的防洪計畫，而忽略了互補性的策略，如事前源頭預防、提高居民平
日意識、提供災後復原協助等。這些策略牽涉到土地使用計畫、洪災保險、洪水預警
措施以及緊急救難行動等，政府雖針對上述措施已有作為，但仍將其視為次要選項，
未投注足夠的經費。」且傳統的洪水管理是屬於以問題為導向，通常是在某處發生洪
災後，方針對該地加強防洪計畫。
面對以永續發展為目標的時代，傳統的洪水治理概念常遭至未採取系統性思維、忽略
對生態的影響、欠缺居民的參與的批評。因此許多新的水患治理概念，諸如永續洪水
預防策略、永續洪水管理、整合式洪水管理、與水共存、為水留下空間等，均強調結
合非結構方法包括洪水平原管理、洪災保險、防洪預警系統、綠建築與高規格堤防，
來規劃治水政策。然而非結構式方法需要居民與官方的相互合作，因此新的水患治理
概念也極為強調公共參與機制。
然而目前的各式檢討中，雖然聽到了關於硬體工程的反省，強調流域管理、都市保留
滯洪池的設置等概念，但卻忘了公共參與的重要性。環顧國際經驗，建立水患治理中
的公共參與機制將有以下優點：
◎提昇政策的執行效率：
藉由公共參與程序，可以更系統及全觀的角度，將水患相關問題納入政策。
◎長期而言，將使政策更為永續：公共參與可使民眾真正的需求能反應於政策之中。
◎提昇政策的成本有效性：
若能在及早使民眾參與，可指出政策中失當的規劃，減少預算浪費。
◎使政策能加以落實：
當公共參與決策後，會提昇其對決策的認同，使其有意願協助決策結論的落實。
◎不同相關利益衝突的協調：
公共參與機制也可作為衝突管理的平台，將社群中不同利益相關人針對自身關
切議題進行討論，並找出雙贏方案。
◎民眾培力：
藉由公共參與機制，民眾增進對此議題的了解之外，更可熟悉如何利用民主制度
，針對公共議題表達意見。
◎公共參與帶來社會學習：
藉由參與程序，引發民眾對水環境易題得興趣，進而願意多去了相關事件，提昇
面對未來流域治理的能力。
然而現行的治水預算的執行中，僅有的公共參與機制為區域治水計畫的說明會，以及
制式的全民督工，或許對預算執行單位而言，光是應付「民代參與」跟「民間公司的
BOT機制」等另類的公共參與模式，既已應接不暇，而無能設計更縝密，貼近台灣現
況的參與機制吧！
但水患問題並非台灣所獨有，歐盟為有效促進公共參與水患治理，於所提出2002年提
出了為期3年的HarmoniCOP計畫，產出為一份名為《共同學習、共同管理》（Learning
together to manage together）的手冊，此手冊中從公共參與及社會學習的基本概念
與原則出發，如開放、核心價值的尊重、進行速度、相關參考資料的提供等四大原則
的描述；進而針對參與會議的設計以及主持技巧，以及各類公共參與方式（如公聽會
、市民陪審制、監測與評估的參與）和可用以輔助的資訊及溝通工具（如地理資訊系
統、模擬模式、問卷調查）進行介紹與適用性的評估。最後並就如何評估公共參與成
效，以及可能的改進方法加以介紹。因此，根據此手冊所設計的公民參與機制，將能
減少專家與一般大眾認知上的鴻溝，促進大眾對流域管理計畫的認識，提昇執行效率。
若覺得「台灣非民主純熟社會，民眾意見不能無限上綱」，所以不宜參考歐盟例子，
那也可以看看孟加拉怎麼推動社區型洪水管理。重點主要為三：
（1）社區在洪水的各個階段，包括準備、洪災來臨、災後重建時，是如合共同合作
管理。
（2）以社區為基礎的組織，如何執行洪水管理的工作。
（3）如何透過應用適當的農業技術，達到災後經濟上的復原。
如以孟加拉的 Upazila省為例，由於地方政府的忽視，當地民眾難以獲得有效的洪水
預警資訊，在該處長久居住的居民，便以各種自然景象，如螞蟻的遷移，作為自我洪
災的預警。雖然缺乏正式的行政機構主導各項防災事宜，但民眾會組成「社區洪災管
理委員會」，迅速的評估洪災將會帶給當地的威脅，準備各項暫時遷離及防洪所需，
並且會根據可及性、位置、設施及容量列出社區的防洪避難所。洪災管理委員會將和
社區民眾一起討論各個疏散路線，並確保居民知道避難所的位置，籌措避難所需物資
，如爐子、食物等。而在災後復健上，社區民眾常會自動自發協助損害房屋的重建，
並且合力將公共設施加以復原。針對農業的損失上，洪災管理委員會扮演橋樑，跟農
業主管機關詢問經過洪災後的農地適種的作物等。
水患跟能源、廢棄物等環境問題一般，僅靠既有技術官僚專業知識、工程技術的精進
，無法提供「另一個世界是可能」的想像，進而研擬出適切的解決方法。因此若扭轉
現行的治水窘境，如台北縣「149億」vs.「48億」之類的爭辯，僅是無意義的口水。
先好好檢視現行整個機制，如何逼使公務部門、工程公司產生系統性的錯誤，重新一
步步提出水患治理的願景、衡量準則，並視一妥適的公共參與機制為水患治理中的「
陽光法案」，如此才能真正與水共存。
（綠色公民行動聯盟監事）
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